整体推进农村土地整治的途径?效果及经验

冯雨　孙义祥

摘要 以霍邱县潘集镇土地整治示范项目为例，探索了整体推进农村土地整治的途径、效果及经验。坚持以人为本，可持续发展，建设美丽乡村，有利生产、方便生活、节约土地;坚持基础设施、公共服务设施资源共享的原则，对项目区村庄、路渠、农地和灌排设施进行规划设计，分类实施，是整体推进农村土地整治顺利实施的重要途径。通过项目开展，改善了项目区群众生产和生活条件，促进了易地扶贫搬迁安置工作和土地流转及特色农业发展。潘集镇整体推进农村土地整治示范项目的主要经验，就是加强领导、紧密配合，强化措施、奖惩严明，做好协调，寓管理于服务中，农地村庄同步整，发挥示范作用，项目建设与美丽乡村建设工作有机结合，层层发动、广泛参与。

关键词 整体推进;土地整治;途径;效果;经验

中图分类号 F 301.2文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2020）16-0205-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.16.058

Ways， Effects and Experience of Overall Promotion of Rural Land Remediation—Taking Panji Town Huoqiu County Land Renovation Demonstration Project as an Example

FENG Yu1，SUN Yi-xiang2 （1. Huoqiu County Land and Resources Bureau， Huoqiu，Anhui 237400;2. Institute of Soil and Fertilizer， Anhui Academy of Agricultural Sciences， Hefei， Anhui 230031）

Abstract Taking the demonstration project of land remediation in Panji Town， Huoqiu County as an example， the ways， effects and experiences of overall promotion of rural land remediation were explored.Adhering to people-oriented， sustainable development， building beautiful villages are conducive to production， convenient life， and save land;adhering to the principle of infrastructure and public service facilities resource sharing， planning and design of villages， roads， agricultural land and irrigation and drainage facilities in the project area classified implementation is an important way to promote the smooth implementation of rural land improvement as a whole.With project development， the production and living conditions of the people in the project area have been improved， and poverty alleviation， relocation and resettlement work， land circulation and development of characteristic agriculture have been promoted.The main experiences of Panji Town include strengthen leadership， cooperate closely， strengthen measures， reward and punish strictly and impartially， do a good job of coordination， integrate management in service，synchronize farmland villages to play a demonstration role，organically combine project construction and beautiful rural construction，mobilize level by level and participate widely.

Key words Overall promotion;Land remediation;Approach;Effect;Experience

基金項目 六安市霍邱县众兴集等（2）个乡镇众兴等（6）个村整体推进农村土地整治示范项目 （皖国土资函〔2012〕429号）。

作者简介 冯雨（1973—），男，安徽霍邱人，从事土地管理的技术和管理工作。*通信作者，研究员，博士，从事农田养分管理研究。

收稿日期 2020-02-14

我国耕地的数量和质量现状与人民对优质农产品日益增长的需求之间存在较大差距。农地利用基础设施较差，生产力差，农地细碎化经营严重，难以形成规模效应和农地流转困难，是我国当前农地利用中遇到的主要问题。实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，通过土地整治提高耕地数量和质量，增强农业生产综合效益[1];缓解土地供需矛盾，改善农地利用条件，实现土地有效供给和高效配置;开展集中连片的田、水、路、林、村综合整治，耕地向适度规模经营集中，是统筹城乡发展的重要抓手[2]。《全国土地整治规划（2016—2020 年）》要求土地整治应坚持五大发展理念，以提升粮食产能为目标，以促进城乡统筹发展为导向，加快土地利用转型，落实藏粮于地与节约优先战略[3]。世界上一些发达国家，如德国、荷兰等都曾通过土地整治提高农业产量，并且发展到以改善居住条件、保护环境和景观为主题，促进农村发展、实现城乡一体化[4-5]。

2006 年后，我国农村土地整治上升为国家战略部署， 形成了以村庄规划整治为突破口， 以土地整理复垦为重点， 以城乡建设用地增减挂钩试点为动力的“整合各类资金， 整体规划、整体推进”的综合整治，已经成为建设社会主义新农村、统筹城乡发展的重要抓手和平台[6-8]。《全国农业现代化规划（2016—2020 年）》《国土资源“十三五”规划纲要》等一系列国家规划及政策文件中强调，坚守18亿亩耕地红线，到2020 年，农村建设用地整治规模达到75万hm2。Tang等[9]研究指出，我国整治潜力可达到417.93万hm2。但在土地整治项目的推进过程中，土地整治目标单一，土地整治中“重数量、轻质量;重面积、轻效益;重耕地、轻农民;实际工作中缺乏对农民生产、生活以及改善环境需求的统筹兼顾，忽视生态环境的保护”问题突出。目前，在我国尚未解决耕地数量问题，开始解决耕地质量问题的同时，土地生态环境问题又提上议事日程[10]。我国需要积极引导土地整治向现代意义的土地整治即景观生态型土地整治转变，使土地整治与有关规划设计朝“三生”（生产、生活、生态）与景观结合的目标发展[11-13]。笔者以霍邱县潘集镇土地整治示范项目为例，探索整体推进农村土地整治的途径、效果及经验，为大面积整理提供技术支撑。

1 项目区基本情况

潘集镇地处霍邱县东北部，南与孟集镇接壤，北与颍上县隔河相望，西临城东湖，东与冯瓴乡和寿县毗邻。辖22个行政村， 人口4.1万，总面积118.90  km2，耕地9 146.67 hm2。该镇自然条件较差，易旱易涝，属于贫困乡镇，但交通比较便利，301省道东西向横穿镇境北部，X013县道纵穿镇境南北。项目区位于镇域西部，涉及潘北、玉皇2村，总面积1 276.622 2 hm2，其中耕地面积984.460 8 hm2，村庄面积127.065 8 hm2。项目区地势相对平坦，但有少量岗冲地穿插其间，地势由东至西向东湖倾斜，地面高程22.0～27.0 m。

项目区内田块零碎不规整、农田水利工程设施配套差、农业耕作方式粗放、农业生产效率低、村庄占地面积大，均是项目区农业生产和生活的限制性因素。结合项目区具体情况，利用国家、省和县财政资金完成农地整治工程实施，结合城乡建设用地增减挂钩政策完成了美丽乡村建设，进而实现了农村居住环境改善、农业生产效率提高、农民群众全部脱贫的目标。

2 实现途径

2.1 村庄规划及实施

2.1.1 规划背景。

为了贯彻实施《中华人民共和国土地管理法》和《安徽省实施土地管理办法》，进一步加强土地管理保护，开发土地资源，增加有效耕地面积，提高土地质量，改善农村居住环境，同时也为城镇非农建设用地占补平衡提供耕地储备，以缓解城镇建设占地的矛盾，促进耕地动态平衡，推动城镇化步伐。以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为基本要求，全面推进美丽乡村建设，切实有效地改善村民生活环境，提升农村生活水平[14]。

2.1.2 规划原则。

2.1.2.1 坚持可持续发展的原则。把促进农村可持续性发展放到首要位置，统筹规划镇域服务设施和村级社会事业发展设施，做到一步规划到位，分步建设实施。

2.1.2.2 建设美丽乡村的原则。无论整体布局还是单体建筑，都力求体现新思想，采用新手法，做到功能布局合理，流线清晰，使用方便，造价适中，生态宜居。

2.1.2.3 坚持以人为本的原则。以农民为规划实施主体，走公众参与路线，规划成果反映农民意愿，坚持理性规划，立足当前，着眼长远。

2.1.2.4 坚持方便生产生活、节约土地的原则。村庄建设布局要体现两个要求：一是既要有利生产，又要方便村民生活;二是既要节约土地，又要改变村庄布局零乱的状况。

2.1.2.5 坚持资源共享的原则。在村镇总体规划、布点规划协调下，与镇域其他村共享大型基础设施、道路设施，村内外道路连接互通，村域基础设施分级配置。

2.1.3 组织实施。项目区涉及潘北、玉皇2村，共22个村民组，1 212户，5 720人，土地总面积1 276.622 2 hm2，其中村庄面积为127.065 8 hm2，人均占地222 m2。

此次拆遷将项目区内的所有村庄（22个村民组，94个自然村庄）进行归并，共安置1 059户，其中潘北村403户安置在黄一安置点;玉皇村656户安置在项目区外的王祠安置点，安置点相关信息见表1。村庄整治拆旧区面积117.418 6 hm2，复垦耕地112.844 7 hm2。安置点占地23.948 4 hm2，其中耕地6.027 5 hm2。村庄整治后净增耕地106.817 2 hm2。

2.2 农地整治

2.2.1 建设目标。

根据“全域规划、全域设计、全域整治”的要求，整村推进实施田、水、路、林、村综合整治，优化农用地、建设用地布局，实现项目区内耕地总量增加，耕地质量和粮食生产能力提高、建设用地规模减少、农村生产生活环境改善和农民收入增加的目标。

在实践中探索整体推进农村土地整治的模式、各项支农资金的统筹使用、机制管理、各权利人权益的维护等，完成上级下达的任务，在全省整体推进农村土地整治方面起到示范作用。

2.2.2 建设任务。

2.2.2.1 总体任务。

实施全域的土地平整工程，并配套健全的灌排、道路、生态林网等工程，全面实现田成方、林成网、路相通、渠相连的农业生产格局，为农村土地流转和现代化农业生产夯实基础。项目区整治农地1 511.911 0 hm2，新增耕地23.703 3 hm2，新增耕地率为1.57%。

2.2.2.2 建设标准。田块布置统一为360 m×160 m，格田规模统一为160 m×60 m。防洪标准为五年一遇，排涝标准为十年一遇1天暴雨1天排至作物耐淹深度。灌溉保证率85%，水稻泡田定额1 500 m3/hm2，灌水周期10 d，灌溉水综合利用系数0.77。道路通达率达100%，田间支道砼路面宽4 m，田间道泥结石路面宽4 m，生产路素土路面宽2.5 m。根据《水利水电工程等级划分及洪水标准》SL252—2000规定，该项目为Ⅴ等工程，主要建筑物级别为5级。防护林树种为垂柳、香樟、高干冬青、红叶石楠球等，乔灌结合，垂柳和香樟胸径不小于5 cm，高干冬青胸径不小于3 cm，红叶石楠球冠幅不小于1.5m，养护期不小于1年，养护等级为二级。

2.3 项目实施

2.3.1 土地平整工程。田块平整土方138.430 9万m3，田埂修筑6.040 2万m3。

2.3.2 灌溉与排水工程。整治当家塘22座;新建灌溉站2座，总装机300 kW;新建排涝沟32.303 km，整治灌溉支渠和分支渠29.963 km，新建、整修并衬砌各级灌溉渠道55.378 km，其中新建梯形衬砌渠29.693 km，新建U型衬砌渠25.415 km;配套建筑物1 603座。

2.3.3 输变电工程。新建10 kV高压输电线路1.727 km。

2.3.4 道路工程。新修和改造田间道路54.018 km，其中改建砼道路7.989 km，新建泥结碎路19.533 km，新建素土生产路26.496 km。

2.3.5 其他工程。植树1.66万株，完成投资132.73万元。新建标识牌3 778块。

3 实施效果

3.1 改善了项目区群众生产和生活条件

项目实施前，项目区内田块零碎不规整，田埂占地面积大，农田水利工程设施配套不完善，农业耕作方式粗放，农业生产效率低，村庄占地面积大。通过项目实施，对田、水、路、林、村进行综合整治，小田变大田，田块集中连片面积大，配套路、渠、涵、闸等农田水利设施，便于农业大型机械耕作，经整理后的田块更加适合集约化、产业化、规模化经营，并能实现旱能灌、涝能排，保证旱涝保收，彻底改善了项目区生产和生活条件。

3.2 促进了易地扶贫搬迁安置工作 潘集片项目区属城东湖蓄洪区易地扶贫搬迁安置区。项目未实施前，区内群众的生产生活经常会受到蓄洪带来的影响，破旧房屋多，居住条件差，给排水、用电、出行、卫生等基础设施配套不全，整体易地扶贫搬迁又缺乏政策和资金支持。2012年申报实施了该项目，一方面为易地扶贫搬迁安置提供了重要的政策支持，另一方面为增减挂钩项目实施提供了重要的资金支持（县财政投资2亿元），促进和保障了易地扶贫搬迁安置工作顺利推进。项目区群众现已整体搬迁，并予以妥善安置在依托项目区新建的美丽乡村安置点。对新村安置点全面配套供电、给排水、通信、有线电视以及文体卫生等公共服务设施和公益事业，改善了群众居住条件和生活环境，提高了公共服务水平，一个道路硬化、环境美化、空间亮化、全面绿化的农民新村展现在世人面前。

3.3 促进了土地流转和特色农业发展

通过项目实施，给项目区土地向大户流转打下了坚实的基础和营造了良好的条件，加快了当地土地流转和农民脱贫致富的步伐。潘集片项目区流转率达90%以上，租金为实物稻谷4 125 kg/hm2或按当年市场价折算现金（按2019年市场保护价折算为10 350元/hm2，比周边6 000元/hm2的土地流转价格高4 350元/hm2），流转期内原属农户的粮补、油补还归农户所有。

按照中央、省、市关于调优农业结构，转变农业发展方式，拓展农业发展空间，一、二、三产联动，加快现代农业发展的精神，利用土地整治项目区农业基础设施配套完善、土地规整等优势，发展了一批诸如寿县正阳关农场、安徽淳大农业有限公司、玉皇生态农业示范园等生态农业、有机农业、优质高效农业、休闲观光旅游农业和优质水果、瓜菜采摘、加工、保鲜、销售为一体的特色农业，通过对贫困家庭劳动力进行现场技术培训，解决项目区土地流转后400多名富余劳动力就业问题，基本解决贫困家庭人员就业，通过劳作人均年收入达到25 000元左右，以项目为支撑，做到精准脱贫。

4 主要经验

4.1 加强领导、紧密配合

为确保该项目工程顺利实施，强化项目管理与协调工作，县政府成立了由县委常委、常务副县长任组长，县直相关单位及乡镇等负责人为成员的县整体推进农村土地整治示范项目建设工作领导组，领导组下设办公室。领导组统筹安排解决项目实施中存在的重大问题，领导组办公室具体负责项目实施建设、管理和协调工作。县政府对县直相关单位、项目区乡镇、施工单位、监理单位等参建单位实行单项目目标考核，明确了各自的具体职责，形成了国土牵头、有关部门密切配合、各司其职、各负其责、齐抓共管、打總体战的管理体制。

4.2 强化措施、奖惩严明

为加快和推动土地整治项目建设进度，县政府采取措施，制定详细工作方案。明确县领导包干督导项目，调度到施工企业。要求县国土局举局而为，领导班子齐上阵，分标段包干抓进度。县委、县政府主要领导，县政府分管领导多次深入土地整治项目区现场指导，召开调度会议，并将土地整治项目建设列为年度县重点工作预安销号内容，加强调度，严格奖惩。规定对项目建设推进力度大、按期完成任务的乡镇，县财政给予一定的奖励;对于未按时完成农地整治任务的乡镇，限期整改完成任务，通报批评，2年内不安排建设用地指标，并追究相关负责人责任。同时加强对施工企业的调度，采取上门“追”，请企业老总现场“促”，要求项目经理住工地，将施工不力的企业列入“不良记录”等办法，赶工期，抢进度，保质量。

4.3 做好协调，寓管理于服务中 为加快项目实施，项目指挥部、乡镇政府靠前一线服务，现场解决施工过程中遇到的各种问题，重大问题由土地整治领导组协调、研究解决，营造项目实施的良好氛围。在抓项目进度、质量管理的同时，更注重以人为本、科学安排，在酷暑高温天气，指挥部为工地送去防暑降温物品，本着“安全、质量、工期”共赢的原则，要求利用早晚施工，确保施工人员生命安全。为做好施工技术服务工作，指挥部从国土系统抽调一批懂技术、能力强、作风硬的同志吃住在工地，每个项目每个标段都有一名国土所人员和现场监理做协调服务工作，并聘请2名水利水电专业技术同志巡回指导服务。

4.4 农地村庄同步整，发挥示范作用

示范项目建设主要有农地整理、村庄整治和新村建设3项内容，霍邱县在农地整治的同时，村庄整治一并推进，旧村庄的复垦还耕纳入项目整体规划设计，与农地统一整治，融为一体。新村安置点结合美丽乡村建设，统一规划设计，基础设施、功能配套统一设置，统一施工建设，统一安置。农地整理由县土地整理中心为业主，村庄整治和新村安置建设由项目区乡镇为业主，按照分工各司其责，分工不分家，做到农地整理改造提升、旧村庄复垦还耕和易地搬迁安置美丽乡村建设三方面协调开展，稳步实施，共建了“和谐项目”，发挥了示范效益，通过土地整治助推精准扶贫和乡村振兴。

4.5 项目建设与美丽乡村建设工作有机结合

結合美丽乡村建设，共建成安置房19.8万m2，2 092户5 898人迁入新村安置房。由县政府对新村安置点全面配套供电、给排水、通信、有线电视、硬化道路、绿化、亮化以及文体卫生等公共服务设施，改善了农民居住条件和生活环境，提高了公共服务水平。

4.6 层层发动、广泛参与

项目从立项踏勘开始就进行宣传发动，乡镇、村、组召开动员会，层层发动项目区群众广泛参与项目建设，同时采取多种多样的宣传发动形式，如会议、电视、广播、标语、宣传资料等，使项目建设的意义、内容、好处等家喻户晓，老少皆知。对于项目规划设计的总体方案，让群众充分参与，反复征求意见，与广大基层干群共同确定项目规划设计目标，使项目规划设计真正符合当地实际。

5 讨论

5.1 整体推进农村土地整治的保障措施

土地整治项目管理工作综合性强、涉及面广，包括项目前期踏勘、立项、规划设计和预算编制、方案论证、监督检查、竣工验收等工作，需要政策和技术力量的支撑才能保障项目的顺利实施。荷兰推出了《土地整理法》《自然和景观保护法》和《乡村发展的布局安排》多部法律，确保土地整理过程更加顺畅，规划也更加科学，整理的结果更受公众认同，并且风景园林设计师参与到土地整理过程中，土地整治提升了土地生产力，且重塑了荷兰乡村景观生态美学，全面挖掘了乡村美学潜力[4-5]。在该项目的执行过程中，发现行政管理力量和技术力量不足，难以适应土地整治形势、任务的需要。土地整治是一个系统的工程，与农业、林业、水利、财政、交通、环保等部门协调配合的深度不够。建议国家健全土地整治机构，加强专业培训，提升土地整治技术保障能力。加强土地整治机构建设，确保机构、编制、人员、经费、办公场所五到位。适时不定期开展业务培训，加强农村土地整治专业技术教育与政策解读，切实提高土地整治管理人员业务水平，充分发挥农村土地整治机构的研究咨询、政策建议、技术服务和实施监管作用。

5.2 整体推进农村土地整治的权属问题

整体推进农村土地整治，依据规划原则，其规划设计和现行土地承包管理方式存在着一定矛盾与冲突，原有土地产权关系被打破，土壤质量的差异和距离的远近影响再分配。李鑫锋等[15]提出，对整理后确需对承包地进行适当调整的，要充分尊重原土地承包经营者的意愿。在市场经济的推动下农业人口大量转移，农民对土地的依赖性大大减少，农民迫切需要将土地上拥有的实物式的社会保障转化为货币价值，可以协调、帮助农民土地流转。土地整理前权属状况的确认，与农户充分沟通，土地整治后进行变更登记，防止引发土地纠纷，注意保护农民利益， 在明确整治后土地权属的基础上，转让土地承包经营权，促进实物式的社会保障向货币价值转换。在不改变农业模式的前提下，充分尊重农户的意愿，利用先进技术手段调整土地权属。最大限度调动各方的积极性，是解决好整体推进农村土地整治的权属问题的重要途径。通过该项目实施，在规划和实施过程中切实考虑上述因素，加快了土地流转和当地农民脱贫致富的步伐，潘集片项目区流转率超过90%， 促进了土地上拥有的实物式的社会保障向货币价值的转化。

5.3 整体推进农村土地整治的土地生产力

在农地整理过程中，运用挖土机、推土机等机械，对土地进行挖动、填埋，如此容易对土地造成不良影响，会破坏土壤的质地[16]，另在平整土地时，如果未按要求先把耕层土壤移至旁边，再加回填的方式，会造成整理后的田块部分区域土壤肥力降低。安徽省年均降雨量1 093.5 mm，可以满足农业生产需求，但降雨较为集中，季节性干旱频发，土地生产力得不到保障，改善水利灌溉条件，完善农田生产配套基础设施建设，通过塘、库、沟、堰等蓄水，能解决大部分问题，但安徽省近50年降雨年际分布表明，如果遇干旱年景，蓄水设施无法从周边大湖河中得到补充的地区，需要配套机井。

整体推保障土地整治工程效益持久发挥，需要健全后期管护与运营机制，多渠道管护资金筹集体系，保障土地整治项目后期管护，提高土地生产效率。同时用地养地，通过种植绿肥、增施有机肥，测土配方施肥等方式提高土地肥力，提升土地生产力。

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