乡村振兴背景下古村落旅游治理模式变迁与启示

杨昀　贾玎

摘要 治理有效是乡村振兴与旅游可持续发展的重要保障。基于江西安义古村群的案例分析发现，政企合作与基层协同治理成效明显，地方政府扮演协调服务的角色，外来企业负责运营管理，并通过古村旅游发展理事会调动基层社区参与的积极性，构建了更为均衡的权力配置关系和信息沟通系统。得出以下启示：需要多元利益相关者的共同参与、协商合作、平等互信与相互监督，以实现乡村振兴与可持续旅游治理。

关键词 旅游治理;乡村振兴;古村落;启示

中图分类号 F 590.75文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2020）16-0134-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.16.036

Enlightenment from the Change of Tourism Governance Model in Ancient Villages under the Background of Rural Revitalization

YANG Yun1，JIA Ding2 （1.School of Business， Suzhou University of Science and Technology， Suzhou，Jiangsu 215009;2.Institute of Tourism，Wuxi City College of Vocational Technology， Wuxi，Jiangsu 214063）

Abstract Effective governance is an important guarantee for rural revitalization and sustainable development of rural tourism.Based on the case study of ancient villages in Anyi， Jiangxi Province， the study reveals that cooperation between government and enterprises have achieved remarkable results by assisting governance of grass-roots organizations.Local governments play the role of coordinating services， foreign enterprises are responsible for operation and management， and through the Ancient Village Tourism Development Council to promote community participation.It can build a more balanced power allocation relationship and information communication system.The inspiration lies in the need for multi-stakeholder participation， cooperation and mutual supervision to achieve rural revitalization and sustainable tourism governance.

Key words Tourism governance;Rural revitalization;Ancient village;Inspiration

基金項目 国家自然科学基金青年项目（41701148）。

作者简介 杨昀（1987—），女，安徽阜南人，讲师，博士，从事旅游治理与旅游规划研究。

收稿日期 2020-03-12

党的十九大报告正式提出实施乡村振兴战略，明确指出要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求落实相关工作，其中治理有效是乡村振兴的重要目标及可持续发展的关键要素[1]。古村落作为一种兼具遗产价值的乡村，依托资源发展旅游业成为其乡村振兴的重要抓手。在进行旅游开发的过程中，涉及到多个利益相关者的互动协商[2]，参与旅游业的多元主体间形成的关系格局和制度安排，实践中将分化为不同的旅游治理模式[3]，一定程度上影响着乡村振兴战略的实践效果。

常见的旅游治理模式中，第一种是“政府主导型”治理，是指地方政府成为乡村旅游开发与经营管理的主体，利用行政权力主导乡村旅游资源的规划管理和有效配置[4]。第二种“企业主导型”治理模式是指外来企业投资乡村旅游的开发运营，为乡村注入大量资金以激发经济活力，主导项目运营管理、市场拓展、形象宣传、产品组织等工作。第三种社区主导型治理模式意味着一种自下而上的“自我管制”，指依靠村民或村集体的自身力量投入旅游开发，在最小的政府参与情况下解决村庄内部的共同问题，有赖于村民间的社区认同、责任与信任[5]。

值得注意的是，基于特殊的土地制度和权力配置方式，中国的乡村旅游治理始终离不开各级政府的支持与干预。不同治理模式只是代表着政府、企业、社区之间在界定权利与义务的边界、责任和分工的差异、角色定位的互补方式有所不同而已[6]。探讨何种方式的治理模式更加有效，在治理绩效的评估方面需要结合具体的情境要素[7]。笔者以江西省南昌市安义古村群为例，探讨在乡村旅游开发的过程中，地方政府、外来企业和当地社区各自扮演的角色及他们之间的互动协商模式的变迁，并探讨了古枯落旅游治理效果及给乡村旅游发展带来的影响，以期对乡村振兴背景下推动良性旅游治理提供一定的经验启发。

1 江西安义古村群简介

安义古村落群位于江西省南昌市郊西山梅岭脚下，由罗田、水南、京台三大自然村连缀而成，占地3 km2。古村群有保存较好的明清古建筑129栋，省级文物保护单位7处[8]。2001 年以来，地方政府以旅游开发带动乡村振兴，进行过多种形式的旅游治理创新性探索，先后获得“全国农业旅游示范点”“国家 4A 旅游景区”“江西省爱国主义教育基地”“中国历史文化名村”等荣誉，其发展道路具有一定的典型性和代表性，对其他古村落开发乡村旅游或有一定的借鉴和启发。

2 安义古村群旅游治理模式的变迁分析

2.1 地方政府主导的初始开发（2000—2005年）

2000年下半年，由中国科学院地理科学与资源所牵头进行江西省旅游总体规划，在南昌市安义县展开资源普查，发现罗田、京台和水南村的民居古建筑体量大，遗产类型丰富，提议及早进行抢救性保护。中科院专家的观点引起了县委领导班子的重视，随即划拨经费进行3个村遗产遗迹的资源调查，并上报省市相关部门，建议将安义古村群的旅游发展纳入江西省旅游总体规划中，以便指导后期的有序开发。

2000年下半年到2001年上半年，由安义县文化局牵头、乡镇和村委会配合执行，对村庄进行第一次大规模的环境整治工程，清除古建筑内的家畜家禽圈养点，动员原村委会以及住在士大夫第古宅内的十多户村民搬迁，以便对古建筑进行更好的保护和修缮。由南昌大学旅游系的专家做了保护性规划，动员村里的老木工、泥瓦匠等手工艺人对濒危古建筑进行抢救性修缮。2001年，安义县政府成立旅游局。根据规划方案进行旅游基础设施的布局建设，当年“五·一”正式对外开放。古村景区启动以后，政府公司一方面不断筹措资金，整合农业、水利、公路等资金投入到古村的持续建设中;另一方面也在积极联络宣传、招商引资，拓展省内外营销。2005年，古村景区的游客量超过了10万人次。

2.2 民营资本主导开发阶段（2006—2013年）

2005年底，安义县政府与香港恒茂集团达成合作意向，2006年以合资的方式正式注册“江西安义古村群旅游开发有限公司”（港企控股70%，政府参股30%），公司股东和董事会管理人员均按照股份比例设置，负责安义古村群景区的总体开发。聘请同济大学阮仪三教授的团队编制了《安义古村落群保护规划》，按照规划先后修复世大夫第、绣花楼、更楼等古建筑，完成以羅田村管线入地、立面包装等为内容的一期工程建设，并规划兴建了塘家山新居点安置房。2001—2011年，村庄内几乎没有建新房，民居古建筑得以保护下来。

随着投资建设的推进，政府逐渐意识到需要调整角色定位，协商退股，让企业去做企业的事。政府退股以后，企业推进开发工作遭遇瓶颈，直接跟村民打交道面临较大的沟通困难，缺乏地方层面的衔接配合。村民需要新住房，却被告知不能整修也不能新建，导致矛盾激化，开发商投资力度缩小。到2014年，古村景区的游客量只有400多万人次，与政府的预期有较大差距，这一阶段的开发并没有取得明显成效。

2.3 政府二度主导开发阶段（2014—2016年）

2014年，新一届县委县政府领导班子与恒茂集团协商，最终半价回收古村公司的资产，加大了管理力度。当时以创4A为目标，由政府融资做宣传营销、维修、开发，完善停车场、游客中心、公厕等基础设施，总投资9 000万元以上。同时，县政府也在寻觅合适的招商引资机会，但协商过程的难点主要是资产不清晰的问题。一段时间的实践摸索后，政府开始调整思路，把古村落作为文物，投资保护。政府拥有重资产，引进管理运营团队，让轻资产进入，政府不需要全面管理。在这样的思路下，通过介绍，政府方很快找到新的合作伙伴，从贵州镇远引进了镖行天下旅游公司的管理团队。

2.4 “政企合资”、基层协同治理阶段（2017年至今）

2017年以来，为了加快推进安义古村群深度开发，县委县政府办公室先后刊发《关于加快推进安义古村群深度开发的若干措施》（安办发〔2018〕1号）、《中共安义县委、安义县人民政府关于举全县之力推进安义古村群深度开发的决定》（安发〔2018〕2号）、《关于成立安义古村群深度开发领导小组的通知》（安办字〔2018〕23号）等文件，由县委书记和县长亲任总指挥和总调度，领导小组下设综合办公室、交通优化组、宣传教育组、建设规划组、秩序管理组、产业发展组等“一室五组”。具体工作如下：①调整古村深度开发项目指挥部，抽调8名责任心强、工作能力突出的人员到指挥部脱产办公。②成立建制的安义古村群管委会，强化产业规划、综合监管、政策协调、旅游经济运行监测等职能，统筹推进古村深度开发工作。③加大环境秩序整治力度。成立旅游综合执法队，从县公安局及交警大队抽调3人，再聘请10～20名执法队员，全面负责古村景区治安防控、城市管理、交通秩序、消防安全等工作。④加强与镖行天下公司对接，组建新的股份公司（沿用原来的国企名称——江西安义古村群旅游开发有限公司，政府与企业的股份分别占49%和51%），全面负责古村的建设运营。下设安义古村群旅游运营有限公司和投资公司2个公司，投资公司主要负责古村开发项目的室内装修建设、硬件设施采购等，资产归政府所有;运营公司是轻资产公司，负责整个景区的业态运营和管理，没有资产所有权，只有使用权。

此外，县委领导班子还引导成立安义古村群旅游发展理事会，是由支持安义古村群保护和开发的村民自愿组成的非盈利性乡村社会团体，与村两委一起代表“政府方”扮演着协调服务、基层治理的角色。理事会9名成员由村小组投票选举产生，在村民中享有较高的威望和影响力。通过挨家挨户的上门动员，印发宣传《安义古村旅游发展理事会章程积分规则》《安义古村旅游发展理事会村规民约》，目前除极少数老人外，98%的村民都加入了理事会。理事会依据会员对景区发展的贡献度进行积分（如：拾金不昧、出租房屋用于景区旅游发展、参加理事会举办的讲座、培训等，每次加5～40分不等;破坏景区环境卫生、违章乱搭乱建、欺客宰客、扰乱古村公共秩序等行为，每起扣5～30分不等），会员可以按积分高低优先享受景区用工资格、入股古村旅游营运公司项目、就业扶持、摆摊销售、安置建房、技能培训等优惠政策。理事会的制度创新对古村公司的运营带来了很大帮助，被实践证明是一种较有效的基层协同治理方式。

目前，这种“政企合作”主导开发、理事会带动村民参与的协同治理模式取得了一定的成效，基本实现了“当年规划、当年建设、当年运营”的目标，通过文旅融合发展推动乡村振兴。安义古村群的旅游总收入从2017年的400万元，增加到2018年的800万元以上，2019年上半年的营收统计为700万元以上，预期年底总收入又将实现翻倍增长。目前安义古村群正在积极创建国家5A级景区、国家级乡村旅游度假区。

3 安义古村群旅游治理模式变迁的启示

总结安义古村群的旅游治理模式变迁，发现：

（1）安义古村群的旅游治理经历了“政府主导—民营资本主导—政府主导—政企合作与基层协同治理”的阶段。政府较早的干预和开发旅游业的决策对古村群的建筑遗产保护具有关键性作用，在旅游开发初期扮演了开拓者和规划者的角色。

（2）在政府两次与外来资本合作的过程中，第一次股份制合作以民营资本为主导，这一阶段的开发并没有取得明显成效，主要原因在于定位不清晰，权力与责任失衡。政府中途退股后，民营企业无法独立处理旅游开发过程中与村民的矛盾冲突，没能建立起信任关系和良好的沟通协商机制，导致商业效益未能达成预期目标。

（3）民营企业退出后，地方政府重新担负起“经营者”和“管理者”的角色，并不断寻找新的合作方，在第二次与外来企业合作时调整思路：政府成为制度的供给者，扮演协调服务的角色，同时拥有重资产;企业负责运营管理，与政府建立公私合作的伙伴关系，相互依赖、互惠合作并相互制约，通过古村旅游发展理事会调动基层社区参与的积极性。在理事会民间社团的中介协调和村两委的基层协同治理下，构建了更为均衡的权力配置关系和信息沟通系统，一定程度上避免了政府直接集权管理的高昂成本和监管盲区。这种“多中心的治理”[9]被实践证明是更有效的乡村旅游治理模式。

4 結语

可以看出，安义古村群是一种典型的“强政府、弱社区”的乡村类型，地方政府在旅游开发助推乡村振兴的各个环节都不能缺位[10]。这种情况代表了一定数量的乡村，由于青壮年劳动力进城务工，村落呈现日常“空心化”、春节热闹拥堵的景象，村中原始的社会资本涣散，社区参与意识淡薄，需要政府强有力的推动。只有当旅游开发带来积极的经济、环境和社会效应时，才有可能逐步激发乡村原住居民的主观能动性和参与热情，并进一步推动外出劳动力回流，促进乡村人才振兴。

该研究的案例启示在于，乡村旅游治理主体的多元化将成为大势所趋。单纯依赖任何一种力量都无法妥善处理乡村旅游发展问题的复杂性，需要多元利益相关者的共同参与、协商合作、平等互信与相互监督，共同实现良性的可持续旅游治理。

参考文献

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