中西方稀土政策演变及启示

王媛 张雅楠

[摘 要]我国作为稀土储量大国和产量大国，根据不同时期的国内和国际形势，不断地调整稀土政策。但是，我国的一举一动都会引起世界各国的关注并引发其政策调整，中西方稀土政策调整是一个相互博弈的过程。通过对中西方稀土政策调整演化路径进行梳理，分析各方政策调整背后的原因，在此基础上提出用产业政策替代贸易政策、加大稀土高技术领域的科研投入和实行“走出去”战略的政策建议。

[关键词]稀土;中西方;政策调整;启示

[中图分类号] F426             [文献标识码] A             [文章编号] 2095-3283（2020）08-0006-03

Abstract： As a major country of rare earth reserves and production， China has constantly adjusted its rare earth policy according to the domestic and international situations in different periods. However， every action of China will attract the attention of all countries in the world and cause their policy adjustment. The policy adjustment between China and western countries is a process of mutual game. This paper sorts out the evolution paths of rare earth policy adjustment of China and western countries and analyzes the reasons behind the policy adjustment. On this basis， some policy Suggestions are put forward， such as replacing trade policy with industrial policy， increasing research investment on high-tech application of rare-earth and implementing "going out" strategy.

Key Words： Rare Earth; China and Western Countries; Policy Adjustment; Enlightenment

一、引言

全球科技革命与产业变革的到来促使稀土资源成为各国重大战略布局。主要國家对稀土资源的战略调整成为全球的关注重点。我国作为稀土储量大国和产量大国，根据不同时期的国内和国际形势，不断地调整稀土政策。中国受“稀土案”败诉影响，关税和配额政策相继取消，制定和出台新的稀土政策迫在眉睫。一直以来，学者和政府对稀土政策的研究主要是从我国的角度出发，但是我国作为世界上稀土储量和产量最大的国家，一举一动也会影响到其他国家的战略部署。因此，我国在制定稀土政策时，要充分考虑大国之间的相互博弈过程。

目前，国内许多学者对我国稀土出口政策的研究多集中在政策对稀土价格和出口量的影响上。随着我国稀土贸易政策遭到美、日、欧等国家的起诉后，学者们开始关注稀土出口政策的效果。孙章伟（2011）、冯瑞华（2010）、倪月菊（2012）对比了日本、美国和中国的稀土政策，发现中国稀土新政实施中存在执行和落实难的问题，能否取得效果有待实践检验，并提出建立稀土储备战略和“走出去”战略的建议[1-3]。何欢浪（2014）建立了关于纵向关联市场的博弈模型，分析如果下游国家同样具有稀土储备，中国实行稀土出口管制政策的效果。结果得出如果下游国家具有稀土储备，在我国稀土产业集中度较低的情况下，将影响我国出口管制政策的效果，中国稀土产业集中度越低，则征收关税带来的稀土价格上升将更多地由发达国家承担[4]。梳理文献后发现对稀土贸易政策效果的研究主要集中在对我国出口价格及出口量的影响上，而综合考虑我国政策调整导致国外相应战略变化这一博弈过程的研究却不多。本文则基于中西方稀土战略调整博弈这一大背景，来研究我国稀土政策的发展方向，提出用国内产业政策和环保政策来替代贸易政策的构想。

二、中西方稀土战略调整路径分析

（一）世界稀土格局分析

研究中西方稀土战略路径，首先需要对世界稀土格局有所了解，由此来分析中西方稀土政策调整路径及其背后的动因。

稀土并非中国独有，其含量在地壳中并不少，造成稀土稀缺主要有两方面的原因：一是一般的稀土矿里面稀土元素的含量极低，造成工业提纯上的巨大困难，不仅过程复杂而且成本高昂，同时还会产生大量的有毒废水，对环境破坏极大。二是稀土分布极不均匀，主要集中在中国、越南、巴西、美国、澳大利亚、俄罗斯等几个国家，世界各国已探明的稀土储量见图1。中国是世界稀土资源储量最大的国家，约占世界储量的36.67%。但是中国却提供着世界上约80%的稀土需求，澳大利亚、俄罗斯、印度、缅甸等国也向世界提供一定量的稀土。近年来，随着我国稀土资源的逐渐开采消耗以及中国稀土贸易政策及产业政策的密集出台，其他国家开始开采或者寻找新的稀土供应来源，来降低对我国稀土的过度依赖，我国稀土在世界稀土的产量份额逐年降低。

（二）中西方稀土战略调整演化路径

我国稀土政策调整变化先后经历了四个阶段：鼓励出口稀土产品，实行出口退税政策（1985—2003年）;限制稀土原材料出口，退税率逐年降低直至取消（2003—2006年），稀土出口管制政策（2006—2015年），以及取消出口限制政策（2015年至今）。世界主要稀土消费大国始终紧盯我国稀土政策，随之也相应地进行了战略政策调整。本文选取美国、欧盟、日本作为主要稀土需求大国和地区代表，来分析中西方稀土战略调整演化路径。中西方稀土政策调整标志性事件见图2。

整理分析中西方稀土战略调整事件，发现中西方稀土战略调整变化是一个此消彼长、你进我退的无限次博弈过程。具体来看，20世纪60年代到80年代，中国的世界稀土供给地位还没有显露时，美国芒廷帕斯矿曾一度提供世界上90%以上的稀土供应。改革开放以后，我国推行出口创汇政策，鼓励稀土出口，实行出口退税政策。特别是随着我国稀土萃取分离技术的发展进步，大大降低了稀土分离冶炼的成本，在我国廉价稀土的冲击下，同时出于保护本国稀土资源的目的，许多国外矿山纷纷关停，世界最大稀土矿山芒廷帕斯矿于2002年停产关停。中国数年的大规模开采，稀土储量急剧下降，中国逐渐认识到保护稀土资源的重要性，于是开始限制稀土大规模出口，1998年开始实行出口配额政策，2006年开始实行出口关税政策。在中国稀土出口管制政策的形势下，西方国家一方面开始寻求稀土的多元化供应，国外稀土矿藏的勘探开发也在不断进行，表1列出了国外主要稀土矿山及生产企业，随着国外稀土矿藏的发掘，美、日、欧等纷纷与世界其他国家签署稀土合作协议;另一方面，美、日、欧联合将中国稀土出口措施诉诸WTO，经过两年的角逐谈判，2014年，WTO最终宣布中国“稀土案”败诉，为了遵守WTO的规定，2015年中国相继取消了出口配额和出口关税政策。此后，中国政府着手通过国内产业政策来整顿国内稀土市场，进而传导到国际市场，如稀土资源税从价计征、整合六大稀土集团、稀土行业准入政策等。2018年中美贸易摩擦爆发后，稀土成为各方热议的话题，很多人指出稀土可以作为一张王牌来应对贸易摩擦。但是，如果我国使出稀土牌，可以预见美国很大可能会在稀土高科技应用领域报复中国。

总之，不管中国出台什么样的产业政策或贸易政策，西方国家对中国潜在的稀土限制早已未雨绸缪，新矿勘探、旧矿复采、寻求多元化供应、新技术的研发一直在进行中，从而降低对我国的稀土高度依赖。

三、中西方稀土战略调整路径对中国稀土政策的启示

（一）用产业政策替代贸易政策，规避贸易争端

2014年“稀土案”的败诉给我国稀土甚至其他战略性资源的管制政策的制定和实施提供了教训。日后在制定此类政策前，一定要深入研究WTO规则，减少不必要的贸易争端。建议把出口管制转变为国内的产业政策，把“外部问题内部化”，避开直接管制出口这一敏感话题。可以提高资源税和环保税率，税放在生产环节，而不是流通环节，将资源成本和环境成本纳入定价机制中，这样既能显示出稀土的真实价值，还有利于促进国内下游企业节约使用稀土原材料。

（二）加大稀土高技术领域的科研投入，降低对国外高科技的依赖

虽然我国在稀土开采和冶炼分离技术遥遥领先，成本也比国外低很多，但是高端应用方面仍是极大的短板。高端技术的缺失，一方面，导致我国对稀土的价格缺乏定价权，稀土价格长期低位运行;另一方面，当发生贸易冲突时，西方国家很有可能会在高端应用方面对我国进行限制报复。中国接下来要加大在稀土高技术应用领域的研发投入，加快实现由依靠资源消耗为主的粗放型规模化扩张，转向依靠基础研发能力提升和技术进步的创新驱动发展，形成全产业链竞争优势。

（三）开拓稀土多元化供應渠道，实行“走出去”战略

寻找稀土多元化供应已成为当今世界各国稀土战略的一大趋势， 虽然我国是世界上稀土储量最大的国家，但是经过多年的开采，稀土储量急剧下降。为了实现稀土产业的可持续发展，我国也应该积极探寻新的稀土供应。实行“走出去”战略，鼓励企业“走出去”不但可以减轻我国稀土的供给负担，保障资源安全，还可以通过输出较为领先的稀土冶炼等技术，促进全球稀土产业健康发展。

[参考文献]

[1]孙章伟.稀土贸易和管理政策比较研究——以日本、美国、中国为例[J].太平洋学报，2011（5）：49-59.

[2]冯瑞华，黄健等.国外最新稀土政策分析[J].稀土，2010（4）：96-101.

[3]倪月菊.发达国家的稀土战略给中国的启示[J].国际贸易，2012（10）：27-31.

[4]何欢浪.下游进口国家的稀土储备与我国稀土出口政策[J].财经研究，2014（4）：56-65.

[5]王昶，阳香莲，宋慧玲，左绿水.基于中西方稀土战略调整演化路径的中国稀土政策研究[J].矿产保护与利用，2018（1）：1-11.

[6]徐斌.中国稀土政策的多元化选择：反思与应对[J].国际贸易，2015（5）：40-43.

[7]张国栋.稀土出口配额制度终结[J].经贸实践，2015（1）：53-54.

（责任编辑：郭丽春）