金融创新的税法规制研究

尹悦

〔内容提要〕中国（上海）自由贸易试验区的设立，既是以深化改革创新带动上海国际金融中心建设，也是当前中国金融制度创新的试验田。上海自贸试验区成立以来，不断加大金融改革力度，已经出台一系列金融改革措施，取得了卓有成效的创新性成果。毫无疑问，金融税制创新应是金融制度创新的重要方面。但是，我国现行金融税制陈旧滞后，远不能适应金融领域开放创新的战略要求。深化金融税制改革，已成为当前金融领域创新改革的迫切要求，也是促进上海自贸试验区发展亟待解决的重要问题。

〔关键词〕上海自贸区 金融创新 税法规制

2013年中国（上海）自由贸易实验区成立以来，自由贸易实验区（以下简称“自贸区”）建设已成为中国经济发展的新常态。其中“深化金融领域开放创新”是自贸区内制度创新的重要内容。在深入推进自贸区金融创新的背景下，税法如何适应金融创新所带来的金融市场的动态变化与发展，实现规制的普遍性、公平性，防范金融创新风险的发生，保证金融市场的稳定与安全，成为上海自贸区建设的亟待解决的问题。对此，本文拟从税法规制上海自贸区金融创新的逻辑着手，探讨当下税法对于上海自贸区金融创新规制弱化的表现、原因及其破解之道，以推动自贸区金融创新健康、有序的发展。

一、税法规制上海自贸区金融创新的逻辑

税收政策是国家实施宏观调控的一项重要举措，调节着社会的经济生活。国家能够通过税收灵巧地引导市场作出行为选择。若要大力发展某领域，国家可通过制定税收优惠鼓励和促进该领域的经营行为；若要严格控制某领域，国家应采取有力的税收措施限制或禁止该领域的经营行为。金融创新与税收之间既相互促进，又相互制衡。一方面，金融业在安全的税收环境下能够稳步发展；另一方面，金融创新产品层出不穷、形式多样，对当今的税收体系、税收监管来说是一种新的机会和挑战。我国一直致力于实现更高水平的金融创新，自贸区的成立为金融创新提供了发展良机。金融创新和稅收政策之间存在密切联系，一方面，金融创新作为金融市场发展的新形式，不仅活跃了金融交易方式，在交易的同时也带来了新的税源；另一方面，税收是金融创新的重要动机，但缺乏正确的税收政策引导，金融创新便无法完全发挥优势。在自贸区内开展金融创新有积极的作用，其既是探索开放性经济新体制的必然要求，又有利于我国全面深化金融改革、扩大金融开放、探索新的经验。

二、现行税法规制上海自贸区金融创新的不足

1.自贸区税收政策的程序理性不足。程序理性是税收政策的逻辑起点，旨在尽可能减少税务部门在制定政策过程中的裁量空间。自贸区的税收政策制定缺乏程序理性是导致金融创新政策缺失和不完善的主要原因。具体来说，体现在两方面：一方面，根据《立法法》的规定税收属于法律保留事项，唯有在该事项未制定法律且全国人大及其常委会有明确授权的情况下，国务院才有制定相应的行政法规的权限。但全国人大及其常委会并没有授权国务院唯一有关自贸区的授权文件，亦没有涉及关于调整税法规定的内容，因此国务院没有调整税法内容以适应自贸区发展的权限，更遑论地方政府依据国务院常委会批准的自贸区总体方案而制定的自贸区条例；另一方面，根据《税收征收管理法》之规定，税的开征、停征以及减税、免税、退税、补税均依照法律或法律授权国务院制定的行政法规执行。不完全具备制定现代服务业务合作区文件的权限，税收政策的合法性遭受质疑。

2.税法规制自贸区金融创新的规则滞后。目前，金融税法规则依旧是散落在《个人所得税法》《企业所得税法》《营业税改征增值税试点实施办法》《印花税暂行条例》以及财政部、国家税务总局对部分金融产品发布的文件等中。自贸区在发展的过程中，陆续出现了新的金融业态和经营形式，对此是否课税，现行税法并没提供明确、详尽的规则指导，反而有制约其发展的规定。

3.涉税信息共享机制不健全。自贸区金融领域税收的征管愈来愈依赖金融监管机构乃至金融交易所或金融中介结构的信息协助，完备的跨境金融税收情报交换制度尤为重要。现行税收征收管理法既没有明确金融监管部门的涉税信息强制报告义务，也没有构建相应的税务机关与金融机构之间的信息交流平台。同时，税收情报国际合作的广度和深度不够，尤其是应对金融账户涉税信息自动交换面临着国际法和国内法的多重障碍，如缺乏金融机构主动报告义务、纳税人程序性权利保障。

4.税收征管机制与金融创新难以匹配。一是传统上税务机关偏于注重发票流和现金流的严格匹配，这与现有金融改革的方向和趋势可能形成潜在冲突。在自贸区跨境交易资金灵活管理的情况下，资金如果汇总到集团运营中心下统一进行收付，这就要求税务征管部门对传统的监管思路作出调整。二是随着跨境投融资不断便利化，央行、外汇管理局、商业银行对跨境融资由事前审核逐渐转为事中、事后控制。在此背景下，依托非贸出证进行非居民税源管理的方式必然不可持续。三是对通过合格的境外机构投资、人民币合格境外投资等投资渠道的非居民没有明确规定税收管理主体，对银行、中央、登记结算公司等金融机构作为托管单位和结算单位也没有明确规定其扣缴义务和信息报告制度。

三、上海自贸区金融税制创新的对策建议

1.自贸区金融创新税收政策的正当性考量。自贸区金融创新的税收政策以区内金融市场的发展、创新的鼓励与规范作为基本考量，对国家在自贸区内所鼓励、期待的金融创新行为和投资行为给予特殊税收优惠，而对国家所限制或不被期待的投资行为附加特别负担，从而以财务经济上的动机，诱导自贸区内金融主体决定特定的作为或不作为。实质上，这是对量能平等课税原则的部分牺牲，因此必须要求自贸区金融创新的税收政策制定尤需以税收法定主义为理念。

2.金融税法规则的体系化。金融税法规则之所以滞后于自贸区金融创新发展，在于其内容的“碎片化”。“碎片化”不单是自贸区金融创新领域的个案，而是我国金融市场普遍存在的问题。因此，要实现自贸区金融市场平等有序的税收法治秩序，就应当弥补金融市场课税规则的立法空白，并将其与现行规则之间重新整合、梳理，实现课税规则的体系化。

3.涉税金融信息共享机制的健全。金融监管部门因其监管职权所在而对金融市场主体的活动具有较强信息优势，可弥补税务机关在对金融交易，尤其是创新金融交易进行课税时面临金融技术和专业性所造成的缺失。因此，自贸区可建立税务机关与金融监管部门之间的协调机制，克服上述缺失造成的征管困难。

4.金融税收征管机制的优化与补足。金融征管机制缺陷在于课税资料获取的体制性障碍和技术手段未能充分运用。金融监管部门因其监管职权所在而对金融市场主体的活动具有较强信息优势，可弥补税务机关在对金融交易，尤其是创新金融交易进行课税时所面临的金融技术和专业性的缺失。因此，自贸区可建立税务机关与金融监管部门之间的协调机制，克服上述缺失所造成的征管困难。

四、结语

自由贸易实验區建设是中国经济发展、改革的新常态，深化金融领域开放创新是其建设的重要内容，在作为我国金融中心的上海区域尤为重要。金融创新理论与实践表明，金融创新与税法规制是作用与反作用的关系。从税法功能角度视之，税法对金融创新的规制有正反两面：一是税法通过减、免、退税等税收措施，给予金融创新税收优惠的正向激励。二是税法通过普遍性的税收遵从规范，对金融创新进行制约的反向约束。现行税法规范对上海自贸区金融创新的规制存在税收政策程序理性不足、规制滞后、涉税信息共享不健全、征管机制不匹配等问题，亟需根据相应对策作出及时的调整完善。

（作者单位：华东政法大学经济法学院）