国外自行车交通发展战略对我国的启示

李滨杉，顾晓锋，陈建业

（交通运输部科学研究院，北京 100029）

0 引言

近年来，为解决全球气候变暖、能源危机等问题，世界各国都在探索发展更为低碳、可持续的交通方式。党的十九大提出进一步提高绿色出行水平。交通运输部等十二部门和单位联合制定的《绿色出行行动计划（2019—2022 年）》中明确指出：要优化慢行交通系统服务，加大非机动车道和步行道的建设力度，保障非机动车和行人合理通行空间[1]。在中央政策的引导下，以北京、上海、杭州和深圳为代表的各大中城市相继出台了推行自行车交通体系建设的地方性政策和制度，努力扭转自行车出行分担率较低的局面[2-5]。但因公众的绿色出行意识还不够强，自行车道等基础设施建设管理过程中各部门职责不清，宏观战略发展规划和系统性的技术标准还没有形成，后期监管保障不到位等诸多问题，我国自行车交通发展依然较慢，自行车出行分担率仍然有待提升。

目前，国内很多学者对自行车交通进行了相关研究。李佩瑾等[6]基于绿色交通概念，对现有交通规划中存在的问题进行了总结，探索如何在新时代更加有效地解决现有的交通和环境问题；闫星培等[7]基于“保障行人和自行车交通安全”的理念，分析总结了部分国家城市街道设计手册中的措施，为城市道路交通管理提出建议；陈阳[8]从前期定性评价的角度构建了包含可达性、安全性、便捷性和舒适性4 个指标的自行车交通评价指标体系，运用层次分析法和熵值法组合赋权确定权重，构建物元分析模型和模糊综合评判模型，分别对自行车交通体系进行评价；王悦等[9]从后期管理保障的角度梳理了哥本哈根在自行车交通运营管理方面的政府部门机构配置、行政流程与财政保障、配套法规等内容，总结出可供我国借鉴的自行车交通管理经验；甘依灵[10]从规划设计的角度研究了哥本哈根自行车道相关设计策略对促进低碳出行、构建人性化城市公共空间等方面的作用，为我国城市慢行交通空间的设计提供借鉴；胡亮等[11]从政策制定的角度解读了澳大利亚自行车交通发展战略，分析其如何通过硬件、软件、法规三位一体的综合措施营造有利于自行车出行的整体环境。总的来看，现有研究成果缺乏针对多个国家自行车交通发展的比较研究，也未见从战略制定的角度系统地分析发展目标、行动战略和保障措施在促进自行车交通发展及提高自行车出行分担率方面的先进经验。

以欧洲为代表的国外自行车交通已经历较长的发展过程，进行了许多有益的探索并取得了长足的进步，如丹麦重视多种出行目的的骑行氛围营造，德国聚焦规划与制度的改进，英国则更为关注各类型骑车者的参与。本文将通过比较研究丹麦、德国和英国等3 个国家自行车交通发展战略提出的背景、目标、行动战略和保障措施等，总结相关成功经验，为有效提升我国自行车出行分担率提供借鉴与启示，并为科学制定我国绿色出行和慢行交通发展政策提供依据。

1 国外自行车交通发展战略的制定背景

20 世纪70 年代末、80 年代初，发达国家在经历了自行车交通衰落、私人小汽车交通兴起的阶段后，出于解决气候环境问题和交通拥堵问题，改善城乡生活质量以及保障居民健康等目的，对城市公共交通和私人交通进行重新定位，认可自行车交通的回归并将其作为促进城市可持续发展的重要战略方向[12]，但各个国家关于自行车交通发展战略的制定背景不尽相同。丹麦、德国、英国的自行车交通发展战略制定背景如表1所示。

表1 各国自行车交通发展战略制定背景

尽管丹麦是近年来积极使用自行车的主要国家之一，但居民的自行车使用频率与20 世纪90年代相比下降幅度超过10%[16]。为了扭转这一趋势，丹麦于2007年开始在全国范围内实施《更多的自行车上路》（More Bikes on the Road of the Country）战略，2014年的接替文件《自行车上的丹麦——国家自行车战略》（Denmark-on Your Bike! The National Bicycle Strategy）旨在从文化和传统角度推动自行车出行的未来发展，鼓励更多人通过自行车通勤、上学和休闲。

德国极为重视可持续发展问题，在1992 年联合国环境与发展大会上就实施全球《21 世纪议程》做出承诺，将可持续发展确定为国家的长期战略目标。为使自行车交通成为国家可持续综合交通的一部分，德国在2002 年首次将其提升至国家战略层面，制定顶层战略性文件《国家自行 车 计 划2002—2012》（National Cycling Plan2002—2012,NCP 2002—2012）。在首个计划期内，自行车分担率就达到10%，取得了较大进展[17]。于是在计划即将完成之际，德国政府又发布了《国家自行车计划2020》（National Cycling Plan2020,NCP 2020），除了 延续NCP 2002—2012 的内容外，也结合现状及面临的挑战增加了自行车旅游、电动自行车出行等新内容[14]。

英国在2012年伦敦奥运会期间推广的伦敦公共自行车项目因有效改善了市容、缓解了交通拥堵而获得各方认可。为使更多人意识到骑自行车的好处，英国政府启动了一场全国性自行车革命，力争各类群体都愿意选择骑车出行。随后，英国政府在2014 年发布了一份为期10 年的长期战略规划——《自行车出行实施计划》（Cycling Delivery Plan），该文件明确了政府发展自行车交通的愿景以及各有关方面需要发挥的作用[18]。

2 国外自行车交通发展战略

2.1 目标

以上3 个国家根据各自不同的发展需求，在当前采取的国家层面自行车交通发展战略中制定了对应的发展目标、框架和行动路径，并要求区域和地方政府在公共政策中将自行车交通考虑在内。

丹麦更为关注居民的自行车出行目的，在自行车交通发展战略中设定的3 项发展目标为：以自行车为交通工具，使出行更畅通，环境更清洁并改善气候；打造更健康的生活方式，提供休闲骑行新体验；开展“安全上学”和其他促进良好交通文化的活动。

德国的战略目标主要从规划和制度着手：优化自行车交通监管体系；推动自行车交通成为综合交通规划的一部分；将自行车交通作为一个独立交通系统；为应对居民健康、环境压力等挑战做出贡献。在按照战略规划发展的前提下，德国的交通、建设与城市规划部门专家基于全国性大规模出行模式调查对自行车交通情况进行了估算：到2020年，德国的自行车出行分担率可能达到15%。

英国将重点放在以提升骑行环境为前提的自行车使用群体扩展上，无论年龄、性别、健康或收入水平，旨在实现自行车成为人们短途出行的自然选择或作为长途出行的一部分的宏观目标，并提出到2025 年前将自行车出行量提升1 倍的愿景，即全年骑行出行量由2013 年的8 亿人次增加至2025年的16亿人次。

2.2 行动战略

各个国家根据战略目标确定了相应的行动路径，主要聚焦在政府部门间的自行车政策协调、地方和区域政府的能力建设、自行车基础设施和试点项目的投资计划以及确立新的法律和财政框架，同时采取不同措施带动自行车旅游、多式联运、教育和体育运动等与自行车有关的各个领域发展，全面促进城市和国家的可持续发展。

丹麦围绕日常通勤、旅游休闲、安全上学等出行目的，从城市规划、基础设施、骑行文化、运营管理、公共参与、财政激励等角度推动全方位的自行车交通出行，表2 列举了3 类出行目的对应的策略和具体措施概要，既覆盖多项设施的扩建及改善，也有培养自行车文化、打造“自行车城市”等软实力的塑造。

表2 丹麦国家自行车交通发展战略行动概要

德国的行动战略是从更为广泛的领域促进自行车交通的发展，主要围绕制定发展战略规划、加强基础设施建设、提升道路安全、发展自行车旅游、加强与其他交通方式的一体化衔接、自行车安全教育等多个方面（见表3）。由表3可见，每个行动主题都有权责清晰的分工体系，明确规定联邦政府、联邦州和地方政府必须承担的责任和义务。

表3 德国国家自行车计划行动概要

英国为指导各方开展自行车交通发展相关工作，明确责任归属和期限，依照实施计划框架内的4 个重要主题（愿景、领导力和目标；资金；基础设施和规划；安全性和安全感）制定行动计划。本文选取了部分较为重要的行动概述列举在表4 中，探讨了各类群体在建议的时间范围内实现计划目标需要发挥的作用。

表4 英国自行车出行实施计划行动概要

2.3 保障措施

2.3.1 完善组织结构

明确的组织结构是保障战略实施的重要措施，有利于高效完成有关各方间的信息互通和立场协调等工作。丹麦和英国都是由中央政府交通部门直接主导全域自行车项目并将部分权力下放给各市议会，建立双向合作，由相关职能部门协调制定本地自行车战略并与企业共同行动推动自行车交通。德国则在地方政府、联邦州和联邦政府三级设立自行车交通官员，赋予明确的责任和人力财力资源，同时建立全国自行车大会、自行车咨询委员会等机构并设立跨部门工作组，定期举办交流会议，协调各级政府以及有关各方的工作。

2.3.2 加大资金投入

持续和充足的资金投入是实现既定战略目标的关键因素。发展自行车交通的资金主要来源于3 个渠道：中央政府的专项财政支持；市政府对自行车交通的直接投资；市政府对自行车交通的间接投资，即市政府对道路一体化建设改造中涉及自行车的投资部分。在投资额度方面，丹麦政府通过与交通运输管理协议中的其他各方达成协议，在战略期内投资总计1.8 亿丹麦克朗。德国联邦政府每年会根据研究结果估算当年用于实施自行车计划的资金额度，支持科技创新和试点项目，如：在2015 年投资9 300 万欧元用于自行车交通基础设施。同时，也在德国国家自行车计划官网上提供融资指南，帮助参与各方能够更清晰地了解其他可行的融资方案。英国政府通过制定协议明确保障资金供应，英国财政部承诺6 年内向地方增长基金拨款30亿英镑用于交通项目。除地方增长基金外，英国政府还建立了国家对自行车的支持基金、公路维护资金、战略路网资金等长期性投资，持续支持实施计划中的专门措施。

2.3.3 强化政府监管

及时监测和管理现状对有效评估自行车交通发展趋势十分必要。德国联邦政府通过“自行车监测研究”了解人们对使用自行车出行的态度变化和对自行车交通政策的意见，定期汇编和发布有关自行车出行趋势的关键数据。联邦州和地方政府自行开发监测系统，采用联邦政府提供的计算工具对调查结果进行分析，并利用联邦政府建立的用户论坛，交流各自的调查数据、方法和经验教训。英国交通大臣对自行车出行实施计划负有总体责任，并由其直接领导的专门交通小组定期监督该计划。政府每年向该小组汇报进展并每两年向公众发布自行车实施计划的最新进展。类似地，丹麦针对自行车盗窃、改善停车条件等民众反映的热点问题成立了多个专门监督小组，负责跟进问题的整改。

3 国外自行车交通发展战略对我国的启示

我国已有多个省市遵循“以人为本”的原则开展了大规模的自行车和步行系统建设，但要打造真正科学且吸引人的慢行交通系统和绿色出行城市，任重而道远。丹麦、德国和英国实行的国家自行车发展战略内容全面、角度多样，系统化地论述了从目标设定、具体措施和后期保障等方面如何促进自行车交通的发展及提升自行车出行分担率，对我国科学制定自行车交通发展政策的启示主要包括以下方面。

3.1 优化整体自行车道网络布局，分为省、市和县3个层级

丹麦、德国和英国的自行车道网络布局具有很强的整体性，规划方案细化到州、市和社区（对应我国的省、市和县），在不同的尺度上兼顾了规划设计的可行性和完整性。尤其在重点城市的重点地段做到精细规划和管理，满足跨城市通勤、短途出行与长途旅游等多种出行目的。我国也需出台相关推进自行车交通体系建设的政策和制度，从整体视角布局自行车道网络，构建合理且安全的连接。

3.2 复兴自行车文化，培养居民绿色出行意识

可效仿丹麦培养自行车文化的思路，全面挖掘和复兴我国自行车传统和文化，重塑自行车在城市交通中的地位和形象。借助近年来迅猛发展的共享单车，适当开展宣传推广活动，可从环保、健康、低成本、高效、年轻时尚等方面在居民心中建立新的自行车交通形象，以共享单车方式增加体验感，引导私家车出行者接受新的出行方式，培养绿色出行兴趣，并适当给予自行车交通补贴。

3.3 明确各部门工作职责，落实管理责任和范围

从战略制定到实施，从成效评估到调整，丹麦、德国和英国都有专门负责自行车交通推广的组织机构，我国也需联合规划、交通、住建、公安等部门，明确权责，如：中央政府部门负责制定总体发展目标，编制相关设计导则及指南，促进科研，推广先进的实践经验，提供资金和评价试点项目等；各省市结合本地情况及需求制定自行车交通发展规划，开展培训及自行车推广等活动，并提供政策引导、协调以及资金方面的支持。

3.4 制定相关技术标准和法律法规，完善自行车交通专有路权

德国和英国针对自行车基础设施建设颁布相关标准，用以规范设计和保证建设质量。我国自行车交通规划仍处于起步阶段，迫切需要确定适当的规划方法和制定适当的项目标准，出台自行车交通体系设计标准、建设标准以及相关法律法规，做到有法可依、有章可循。逐步恢复和完善现有交通网络中的自行车基础设施和专用路权，减少机动车道与自行车道系统的交织。除了与其他交通方式共存外，还应逐步创新城市设计，优化公共空间的使用。

3.5 通过设立政府专项资金和鼓励社会投资建立稳定的财政保障机制，集中资金解决重点问题

充足且持续的资金投入是丹麦、德国和英国促进自行车交通发展的重要保障。我国也应将城市自行车交通投入纳入地方公共财政预算体系，建立政府专项支持自行车交通的资金并积极引导和推动社会资本参与，主要用于新建自行车配套基础设施和现有设施的升级和日常维护等，还应重点对技术创新型研究项目进行投资。

4 结语

本文对丹麦、德国和英国3 个国家的自行车发展战略进行研究，结合各国的战略编制背景，比较分析战略文件提出的发展目标、行动战略和保障措施，总结其先进经验，获得对我国发展绿色出行和慢行交通的启示，涵盖网络布局、自行车文化、职责管理、技术标准和财政保障等方面，旨在为我国发展自行车交通提供参考。在未来的研究中可以结合步行系统和公共交通系统，从交通网络全局对具体实施措施展开分析，并对制定阶段性自行车交通发展战略提出建议。