海南自由贸易港：制度型对外开放的旗帜

盛斌

2020年6月1日，中共中央、国务院印发了《海南自由贸易港建设总体方案》。这份方案被期待已久，是中国推进全面深化改革和形成全面开放新格局的重要举措之一。它以实现全球最高水平开放形态为目标，体现了中国主动引领经济全球化发展的决心。《总体方案》特别指出，“要主动适应国际经贸规则重构新趋势，对标国际高水平经贸规则，建立与国际接轨的监管标准和规范制度”，从而“加快推动规则等制度型开放”。这与5月18日发布的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中“加快国内制度规则与国际接轨，以高水平开放促进深层次市场化改革”的精神完全一致，体现了党和国家赋予海南自贸港在新时代中的重要历史使命。

“制度型开放”是中国自2018年中央经济工作会议以来关于对外开放新理念、新思想、新措施的一个重要表述。它强调，推动中国全方位对外开放，要适应新形势、把握新特点，推动“由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”。

在国内层面，自2001年加入世界贸易组织（WTO）以来，中国在以关税、配额、许可证等贸易自由化为特征的市场型开放领域取得了显著的进展，而新时代下中国要实现高质量发展目标就要实现更高水平开放，特别是要建立公平开放、竞争有序的现代市场经济体系以及与国际高标准贸易和投资规则相适应的经济治理方式。

在国际层面，全球价值链分工的深入发展大大推动了国际生产体系与市场的深度融合，全球高质量贸易协定已将国际经贸规则谈判的主题从以市场准入为核心的“第一代”开放政策转向以规制融合为核心的“第二代”开放政策，包括标准一致化、竞争一致化和监管一致化，新一代多边经贸规则与秩序的新雏形已浮出水面。在这种国内外背景下，制度型开放的重要性、趋势性与紧迫性日益凸显，中国亟待通过打造新的制度创新高地在此领域先行先试。

自2013年上海自由贸易试验区建立以来，经过近七年的探索实践，中国已经初步形成一整套制度型开放的自主和集成制度创新体系，主要包括：开放公平和安全高效的贸易、投资和金融自由化制度体系；以“放管服”为核心的新型政府监管制度体系；与市场化、法治化、国际化营商环境相适应的法制保障制度体系。海南自贸港的建立正是在此基础上实现中国制度型开放在广度、深度与高度上的进一步提升。海南自貿港总体方案中体现了制度型开放的诸多亮点，主要体现在以下几个方面：

在总体设计上，《总体方案》体现了在开放、自由与安全之间平衡基础上的自主和集成制度创新体系。

一方面，通过贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利和数据安全有序流动六大领域形成高水平开放政策体系；另一方面，加强重大风险识别和系统性风险防范，建立健全风险防控配套措施，有针对性防范化解贸易、投资、金融、数据流动、生态和公共卫生六大领域的重大风险。

《总体方案》在推进经济自由化与便利化方面采取了多个“负面清单”制度，提高了政策管理的透明度与实施效率。

这包括：进出口货物“零关税”负面清单、跨境服务贸易负面清单、外资准入负面清单、外籍人员工作许可负面清单等。清单内接受审查，并适用“极简审批”，清单外采取注册制或备案制。

《总体方案》强调建立与实施高标准和法制化的市场监管体制。

这主要表现在：强化竞争政策的基础性地位，建立健全公平竞争制度，确保各类所有制市场主体享受平等待遇；政府采购对内外资企业一视同仁；加强和优化反垄断执法；完善产权保护制度，加大知识产权侵权惩罚力度；强对中小投资者的保护。上述措施体现了与全球高质量贸易协定重视“边界内措施”的一致性，实现了主动适应与对标有利于中国发展的国际经贸新规则。

《总体方案》首次系统性地涉及税收激励与优惠。

按照零关税、低税率、简税制、强法治、分阶段的原则，逐步建立与高水平自由贸易港相适应的税收制度。税收优惠与世界典型自贸港具有一定的可比性，有利于增强海南自贸港在集聚国际优质要素方面综合国际竞争力。

在法律法规层面，《总体方案》指出要制定实施海南自由贸易港法，并支持海南充分行使经济特区立法权，立足自贸港建设实际，制定经济特区法规，并建立多元化商事纠纷解决机制。

这些制度安排为海南自贸港建设提供了重要的原则性、基础性的法治保障。这也是中国首次为自贸港在国家层面上立法，体现了赋予海南更大改革自主权。

在当前全球经贸摩擦加剧和新冠疫情严重冲击的背景下，海南自贸港的建立体现了中国扩大全面高水平开放、主动引领全球化健康发展的决心，是在中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局之下的关键举措之一。

（作者系教育部长江学者特聘教授、南开大学经济学院院长、海南自由贸易试验区/自由贸易港专家咨询委员会委员）