城镇化下商州区“村改居”社区治理模式研究

王有强 刘文婷

摘要以对陕西省国家级贫困县商州区的10个样本社区282户“村改居”家庭的问卷调查为样本，研究了西北地区欠发达县域的典型代表——商州区的“村改居”社区治理模式，分析了目前“村改居”社区治理存在的问题及原因，提出了现代城镇化背景下西北欠发达地区“村改居”社区治理完善对策建议。

关键词现代城镇化;村改居;社区治理;西北欠发达地区

中图分类号D669.3文献标识码A

文章编号0517-6611（2020）15-0255-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.15.071

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Research on the Community Governance Model of “Reform from Villager Committee to Resident Committee”under Modern Urbanization in Shangzhou District

WANG Youqiang， LIU Wenting

（College of Humanities and Social Development， Northwest A & F University， Yangling， Shaanxi 712100）

AbstractThis research report studies the community governance model of “reform from villager committee to resident committee” in Shangzhou District—the representative of the less developed counties in northwest China based on the questionnaire survey of 282 families of “reform from villager committee to resident committee” in 10 sample villages of Shangzhou District， Shaanxi Province.The current problems and causes of “reform from villager committee to resident committee” community governance were analyzed.Suggestions for improving the community governance in the underdeveloped areas of northwest China under the background of modern urbanization were put forward.

Key wordsModern urbanization;Reform from villager committee to resident committee;Community governance; Undeveloped areas in northwest China

基金項目2019年省级大学生创新创业训练计划支持项目（S201910712163）。

作者简介王有强（1971—），男，陕西定边人，副教授，从事农业法与农业政策、农村发展等研究。刘文婷（1992—），女，河南三门峡人，从事“村改居”项目研究。王有强和刘文婷为共同第一作者。

收稿日期2019-11-09;修回日期2020-02-10

2019年是新中国成立70周年，同时也是全面建成小康社会关键之年。在城镇化进程中，随着城市的范围不断拓展，城市化水平不断提高，“村改居”社区随之出现在城市之中或者城市的周边地区。作为城镇化进程中的一环，“村改居”这种过渡型社区将村委会改为居委会，推动农业转移人口逐步市民化，为城市的发展消除了诸多体制性的障碍，同时也加快了城市化的步伐。但是“村改居”社区处于从农村到城市的过渡阶段，不仅要应对社区类型转变所带来的社区基础建设和社区居民身份转换的问题，还面临集体资产的处理及城乡二元差异等一系列社区治理难题，矛盾显得十分突出。同时，由于政策不完善和具体实施过程的仓促，再加上长期的传统习俗和制度惯性，突然的社区变动必然会给实施“村改居”的社区及居民带来不适，引发一些问题。

在此背景下，笔者以西北地区典型区县——商州区“村改居”社区为研究主题，对 “村改居”社区治理的独特性进行分析，了解“村改居”社区治理模式的实施成效及问题，发现问题的成因和居民的真实需求，探索并提出有实际意义的优化方案，帮助居民提高自治意识，推动“村改居”社区治理的进一步完善，为今后更好地开展社区治理提供有益的制度探讨和策略分析，推动乡村振兴战略政策的实施。

1研究方法和内容

1.1研究方法

1.1.1文献研究法。

通过数据库，检索出近年来“村改居”社区治理的相关文献，分析普遍现状和国家对这一政策的措施和实施办法，汇总现有理论成果，探讨“村改居”社区治理存在的问题。

1.1.2调查研究法。

在已收集资料的基础上，制作出科学合理的调查问卷和访谈提纲。将访谈调查法、问卷调查法相结合，实地走访社区居户，通过与居民的交流，了解社区居户、社区建设与治理的基本情况。通过现场发放问卷形式， 了解当地社区居民对“村改居”改革实施后的真实感受和当地“村改居”社区治理的发展现状、运行模式和出现的一系列问题。深入发掘“村改居”后社区治理给居民生活的各个方面带来的正面和负面变化，以及由此产生的现实问题。

最终发放出300份问卷，并对不同社区进行分类。之后在Excel上根据问卷上问题的顺序录入相关信息，利用Excel和IBM SPSS 22进行数据分析。

1.2研究内容

“村改居”是与当前我国快速城市化相伴而生的，以城市化的速度来判断，“村改居”社区将会持续增加。“村改居”社区治理问题是整个建设过程的重中之重，也是促进城乡协调发展的重点内容。其中“村改居”社区治理模式的实践效果、存在的问题及改善途径，是该研究的主要内容。

2商州区“村改居”社区治理调查研究的基本情况

2.1调研情况概括

此次调研为期约15 d，地点为陕西省商洛市商州区东店子社区、下赵塬社区、侯塬社区、刘湾社区、任塬社区以及柴灣社区等典型社区。同时在商州区政府、区政务服务中心、区民政局、区委、区人大以及区政协了解“村改居”社区的相关情况。

2.1.1东店子社区。

东店子社区是典型的“城中村”式的住宅区，设有农家书屋、文化培训室、小丹鹤儿童服务站等部室和便民服务大厅。社区主要由居委会负责社区的治理问题，配置有商州区城关东店子小学以及幼儿园、社区警务室、公共厕所以及公共垃圾桶等基础设施。社区比较老旧，环境整洁度以及环境的整体美化程度较为一般，公共厕所几乎没有人使用，卫生状况差，公共垃圾桶配置少。社区改建早，治安状况良好，邻里关系较好，外出求学或带孩子上学的流动居民较多。

2.1.2下赵塬社区。

下赵塬社区包含了下赵塬村原住民的徽式住宅区以及杨峪河移民搬迁安置小区，移民搬迁安置小区与下赵塬原生社区相隔。社区配置有幼儿园、公共厕所、公共垃圾桶、太阳能路灯、便利店、餐馆、社区活动中心、社区公园、棋牌室等建设设施以及各种社区组织。社区以居委会以及物业公司进行主要的治理活动，人民调解委员会、杨峪河派出所、社区建设管理处、社区卫生服务中心、社区服务中心等服务机构配置良好。

2.1.3柴湾社区。

柴湾社区位于市区远郊，购物、交通、教育条件不完善，是一个移民搬迁安置小区。该社区的建设工程是区委、区政府实施的商州区陕南移民搬迁安居重点工程，主要安置全区范围内受地质灾害和洪涝灾害影响以及生态移民的群众。整个社区以对称结构建设，社区党群服务中心处于社区广场中央，包含社区居委会、党委会、社区卫生服务室、社区物业管理窗口、法律服务窗口、社区警务室等社区便民服务机构。社区内含幼儿园、早教中心、小学、公共厕所、垃圾桶、社区活动中心、社区公园和基本的健身设施，邻里关系疏远。

2.1.4刘湾社区。

侯塬社区、任塬社区等25个村（社区）及单位都归属刘湾社区管辖，整个刘湾社区地域面积十分广阔。社区内配备有初中、小学和幼儿园、社区服务中心、社区卫生服务中心、社区居委会、社区居务监督委员会、社区党委会、社区文化广场、民事民议服务中心、超市、银行、集市、街道办事处等机构和设施齐全，但这些设施机构相隔的距离较远。整个社区流动人口多，环境整洁度以及环境的整体美化程度较为一般，整体环境比较杂乱，社区治安较为良好，邻里关系和睦，处于城镇化的过渡阶段。

2.2问卷分析

2.2.1问卷调查结果。此次调研主要采用半结构式访谈对问卷进行发放与填写，共计发放问卷300份，回收有效问卷282份。被访谈对象中男性141名，女性141名，男女比例为1∶1，尽量避免男女性别差异对此次调查研究的干扰。调研对象中老年人占了大多数，平均年龄在55岁上下，年龄极差为69岁。受访者文化程度普遍在初中及以下，其中小学文化及以下的人数为93，初中的为132，高中的为30，本科的为27，硕士及以上学历的人数为0，且本科学历者大多数为社区工作人员。

48卷15期王有强等城镇化下商州区“村改居”社区治理模式研究

2.2.2问卷调查数据分析。

此次调查问卷内容包括4个部分：第一部分为被调查者基本情况，第二部分为社区基础设施建设情况，第三部分为社区治理状况及治理主体能力，第四部分为公众对“村改居”后的满意程度。为利于分析与叙述，将从居民参与社区治理情况、居民对社区治理满意度、居民生活状况的转型情况3个方面进行分析。

2.2.2.1居民参与社区治理情况。

在访谈中，有71.3%的“村改居”社区居民表示平时不会寻求社区治理主体的协助，只有28.7%的居民表示平时在必要的时候会主动寻求社区治理主体的帮助。由图1～3可知，在“村改居”社区居民绝大部分不会主动参与社区的管理工作，大部分居民根本就不了解社区的规章制度以及管理办法，同时也没有参加过社区平时组织的活动，就算参与也以娱乐活动，作为观众居多。只有极少数居民参与社区组织的公益活动，同时参与社区的管理与决策活动。

2.2.2.2居民对社区治理满意度。

居民对社区治理能力以及治理状况的满意度对基层社区的发展以及社区的管理工作至关重要。从图4可以看出，绝大部分居民对自身所处社区的治理状况都是比较满意的或是觉得一般。只有少部分对社区的治理提出异议或表达出不满。

2.2.2.3居民生活状况的转型情况。

现代新型城镇化在坚持“以人为本”的同时也要力求实现城乡差距的缩小，致力于破除城乡二元结构体系。“村改居”社区居民的生活状况以及生活质量与城市居民的生活水平差距的不断缩小，是“村改居”社区治理成果的有力体现。对于“目前的生活状况与城市居民差距是否有缩小”，访谈对象中认为“几乎没有变化”的居民有75位，占26.6%;认为“个别问题缩小了”的居民有123位，占43.6%;同时也有84位居民认为自己的生活与城市居民的生活状况的差距“明显缩小了”，占29.8%。

3目前“村改居”社区治理存在问题及原因分析

3.1“村改居”社区的独特性

“村改居”社区并非自然形成，而是在外力的推动下形成的。“村改居”社区在建设过程中延续了一般社区的基本构成和主要特征，但作为城市化进程中过渡性的产物又有其独特的属性[1]。在这一地区的治理上，意味着不能继续用村委会的理念去治理“村改居”社区;另一方面尽管已经有了城市的外壳，但与城市还有着实质性的差别，因而也不能直接套用城市社区治理模式。

3.1.1地理空间位置的独特性。

“村改居”社区大部分位于城中村或城郊结合带，是城市范围不断拓展的产物。随着城市的不断发展，大量农业土地被征用进行工业和商业开发，村庄的建筑外貌和空间发生巨大的变化。此外，“村改居”社区地理位置优越，租金相对便宜，成为流动人口的主要聚集地。在实地调研中发现，很多居民的住宅是自己违規修建的，由于没有统一的规划，整个社区显得非常杂乱（如东店子社区），形成了“村改居”社区半城半乡的特征。

3.1.2保留浓厚的农民情结。

撤村建居后，村民虽然在户籍上转变为城市居民，但是长期农村生活形成的行为方式和生活习惯在短时间内难以改变。社区内的居民仍保留有较为浓厚的农民情结，心理上呈现的对村委会等的认同与依赖远远大于社区居委会[2]。以实地调研的柴湾社区为例，不少居民习惯性地称呼居委会主任为“村长”，称社区为“我们村”。大多数村民进入社区后，有事还是会找原来的村干部或者大队长，很多村民虽然居住在社区中，但没有真正生活在社区中，在心理上还没有完全接受现有的治理模式。当问到“社区选举时你去吗？”村民的态度是叫了就去，去了以后也只是举手。当问到“你是否关心社区的事情”时，村民认为没什么事情找社区，平时也很少关心社区的事情，社区工作人员有事叫就去，没事就不去了。

3.1.3社区管理繁杂。

农村社区是熟人社会，村民生活关系简单，社会交往稳定持久。城市社区建立在现代化社区管理体系结构和体制上，居民相互关系简单，并且政府对社区的资源投入相对较多。而在“村改居”社区，公共权力被重新分配，居委会在开展社区管理和服务过程中需要的经费仍由村集体经济供应，而村集体经济的管理是独立于社区之外的另一组织，造成了基层组织管理权和财政权的分离，引发矛盾与冲突[3]。

3.2“村改居”社区的治理困境

3.2.1社区自治职能和管理模式难以适应复杂的情况。

首先，“村改居”社区的居民以前大多是农民，他们受教育程度较低，一些人过于看重个人利益，在社区推行现代管理制度有一定难度。我国的乡土社会是依靠熟人关系维系的社会，村民离开了熟悉的生活环境，传统的规范已不能约束他们，现在管理制度的建设又没有跟上，社区的制约制度不能实现有效衔接[4]。其次，以前的村委会出面协调本村的大小事务，基本顾及到每个人的利益，但是在城市中，充当了服务者的角色，上级政府职能部门把任务委派给街道街道下放任务，把社区作为自己的派出机构，社区疲于应付上级任务，而忘记了自己服务的功能[5]。由于组织结构混乱、权责不明， 使得村民对社区工作或多或少存在一些的意见， 造成村民社区认同感缺乏， 对社区意识的发育有很大的消极影响。

3.2.2社区自治组织发展面临困境。“村改居”后的居民主要由原来的失地农民组成。在此次实地调查中，接受问卷调查的对象大多数文化程度是在初中以下。这些居民大多数年岁较大、社会活动参与意识不高、参与行为缺乏、对社区的规章制度也不是很了解。并且，外来人口涌入社区，对社区事务的关注度也不高。

3.2.3主体参与不强，缺乏信任。

随着社区人口流动性的增强，休闲娱乐方式增多，居民之间的关系日渐疏远，传统熟人社会的关系网络被打破，传统社会以“亲情”和“道德”为基础的约束力逐渐减弱，这导致居民之间、居民与社区管理者之间缺乏足够的信任和共识性的规范。再加上社区自治组织发展缓慢，社区管理制度不健全，造成“村改居”居民对社区管理参与积极性差和意识淡薄。

从实地调研来看，大部分“村改居”社区尚未形成自己独特的文化联系关系，政府部门包揽了社区事务，没有为居民提供参与的平台，导致居民自主参与社区治理的程度较低。同时，许多居民还未形成现代社区制度的观念。在社区中，可以看到居民在社区绿化带空地处种菜， 在公共区域拉绳晒被， 在楼道走廊里堆放私人物品的现象。还有一部分居民认为物业公司的管理还不如之前的村委会，从而排斥物业公司，拒缴物业费[6]。

3.2.4资金投入不足，公共服务落后。

“村改居”后社区公共服务由原住居民拓展为向社区全体居民提供服务。与城市社区相比，“村改居”社区基本保留原有村居设施，在社会保障方面也落后于城市社区[7]。大部分的征地补偿费都用于补贴居民的日常生活，导致社区公共服务资金严重不足。并且，社区中还有一部分外来居民，导致大多数人不愿意参与壮大集体经济而使他人受益[8]。以柴湾社区为例，社区内的大部分照明灯都已损坏，但居委会并没有及时修理。社区内的公用卫生间也不能使用，仅仅是“面子工程”。

3.2.5行政化色彩浓厚。

我国长期以来并不重视社会组织的发展。“我国过去社会管理和社区治理体制的一个根本性缺陷就是政府一家独大， 市场和社会的力量极为薄弱”[7]。“村改居”社区其实就是依靠行政权力，自上而下、由外而内再造的社区，它的管理体制是参照城市社区的管理体制而设置，从一开始就有严重的行政化倾向[9]。“村改居”后，居委会在相当程度上是在协助政府开展社会管理和公共服务工作，协管工作甚至成为其第一要务，这就难免使得居委会角色错位，街道办成了居委会的授权方，名义上是指导与被指导的关系，实际上成了变相的领导与被领导关系。在和政府工作人员交谈中发现， 很多政府人员对于社会组织的认识停留在文体娱乐、维持治安和保护环境性质的志愿活动， 根本没有认识到社会组织在社区治理中的重要作用。同时在管理体制上行政科层化，很多事情唯街道办“马首是瞻”[10]。

4政策启示

4.1构建社会治理重心下移的承接体系

党的十九大报告指出，推动社会治理重心向基层下移。治理重心下移的前提是打造好社区治理的承接点，这就需要构建基层党组织―社会组织―社会服务的三位一体体系。

具体而言，基层党委要发挥好两个层面的能动性：一是充分发扬群众路线这一优良工作传统以更好地联系群众，这是实现社区精细化治理的基本前提;二是利用党组织的灵活性突破科层制治理体系的僵化结构。社会组织是避免社会原子化的重要裁体，因此，保证社会组织参与社区治理过程的规范化与正确价值导向性至关重要。具体措施主要有三点：一是在社会组织内部发展党员，以政治引导的方式保证社会组织的社会功能最终为社区民众服务;二是对已有的社区组织进行整合与规范，保证社会组织的行动始终以社区居民的需要为导向;三是政府加强对社会组织的孵化，通过社会组织将市场语境下碎片化的个体再组织化，从而将各种社会矛盾下沉，提升社会治理效能。基层党委只有加强对社会组织的引导，使其以提供有效的社会服务为目标，才能保证社会组织的工具性与目的性有效统一。

4.2推动集体经济转型改制

从集体经济发展来看，“村改居”后集体经济组织从居委会中分离出来，不但初步理顺了社区组织关系，更使得集体经济组织回归集体经济经营管理的职责本位，为集体经济的市场化和专业化提供了可能。具体来讲，一是集体经济组织形式的创新，主要包括集体资产运营、集体资产市场化及集体经济组织管理上的突破;二是集体经济发展方式的创新，实现集体经济由粗放式向集约化的转变。

4.3完善居委会治理体制及能力“村改居”社区流动人口较多，流动人口的增加往往伴随着社区治理问题的复杂化，频繁的人口流动，再加上这些人户籍地不在该区域，会造成归属感的缺失，变得不稳定，使得居委会面临信息不对称的管理压力，亟需提高“村改居”居委会的治理体制以及治理能力[10]。居委会工作人员素质与能力的提升也是在“村改居”社区中实现有效治理的关键因素，面对不同于原农村社区的“过渡型”社区，在满足原住民的合理需求的同时也应满足非原住民的合理需求，在原村委会干部与社会优秀社区公共管理人才能够实现共同治理的情况下，才更加能够带动社区治理水平的提升，实现“村改居”社区的长效发展。

4.4培育居民社区意识居民的社区意识的培养及提高对于一个社区的维持与发展是极为重要的，“村改居”社区的居民普遍缺乏社区共同意识。社区治理主体应针对居民开展文化宣传活动，并鼓励全体居民积极参与这些文化活动，以文化活动为媒介提升居民满意度，凝聚人心，在活动开展中调动各类资源与积极因素，针对不同人群开展不同性质的活动，大力培养有社区意识的居民[11]。此外，不断完善社区基础服务设施以及社区组织建设对于培育和提高居民社区意识也是极为重要的，更加齐全的基础设施能有效缓解居民的生存压力，提升居民归属感。

4.5提升“村改居”居民对城市社区生活的适应能力居民的城市生活适应能力决定着其在整个社会的自我价值和社会价值，与社区成员的切身利益相关。因此，在“村改居”社区的治理中，对于社区居民的社会适应能力要重点关注，重点解决，通过培养居民的就业能力、社会交际能力等来适应由农村社区到城市社区的转变，使得社会居民能在城市里找一份维持生计的工作，在与城市社会的接触中形成属于自己的社会价值，在“以人为本”这一核心理念中助力实现中国社会的现代新型城镇化。

参考文献

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