由微观服务迈向宏观实践：服务为本的制度性政策实践的本土建构

蔡 天 周燕琼 卢 玮

一、问题的提出

社会工作政策实践是社会工作宏观实践的重要组成部分，它是指“以实现社会和经济正义为目标，运用社会工作技能以提出和改变政策”（Cummins等，2011）。广义上说，政策实践是指任何代表集体利益而影响制度精英决策的行动（Jenkins，1987）。值得注意的是，政策实践与政策倡导是两个相似的概念。有学者认为政策实践的涵义更广，不仅包括对特定政策提案的直接倡导，还包括政策分析、联盟组建、社会行动等其它旨在影响政策的活动（Cummins，2011）。因此，在参与政策实践的过程中，社会工作者改变立法、行政、机构、社区等层面的政策，既包括提出新的政策方案、修改完善已有的政策以及反对其他人提出的政策方案（Jansson，2014；Gal&Weiss-Gal，2015）。

在西方社会工作专业化发展的历史中，大量的社会工作者和社会工作学者都参与影响了他们所在地区的社会政策，并通过影响政策而提升弱势群体的福祉。以英国为例，其早期的社会工作实践——如慈善组织会社、睦邻运动、青少年司法服务等——都反映出了社会工作者渴望通过影响社会政策而达至社会改革的热情，而这些实践活动更是直接启发和塑造了英国战后福利国家的建立（Simpson，2013）。国际社会工作者协会在2014年制定的社会工作全球定义中，认为社会工作实践不仅包括治疗和咨询、小组工作、社区工作等内容，更包括政策制定和分析、倡导和政治行动（International Federation of Social Workers，2014）。英国社会工作协会制定的伦理守则中，也将参与社会政策的制定和发展列为社会工作实践的内容之一（The British Association of Social Workers，2012）。美国的社会工作教育委员会更是将“参与政策实践以提升社会和经济福祉”列为社会工作的十大核心能力之一（Council on Social Work Education，2015）。

社会工作者参与政策实践也是社会工作专业的内在要求。首先，社会工作关于社会正义和社会发展的核心价值观为社会工作者参与政策实践提供了动力基础（Gal and Weiss-Gal，2013），这要求社会工作者通过参与政策实践为弱势群体发声，识别被忽视的社会问题，提升公众参与，并且推动政策改革以提升经济与社会正义（Chaves et al，2004；Kimberlin，2010；Almog-Bar and Schmid，2014；Lu，2018）。第二，根据“人在环境中”的视角，社会政策是人们生活中至关重要的一种环境，社会政策影响到福利资源的分配，而社会工作的服务对象往往是依赖或者受到社会政策影响的群体，为了更有效地服务这些群体，社会工作者需要参与到政策场域当中（Kimberlin，2010；Schmid et al，2008）；第三，社会工作者往往在社会政策实施过程中扮演着重要角色，负责向有需要的群体分配福利资源和提供福利服务，这使得他们成为了政策制定者和服务使用者之间的桥梁纽带，也让他们有机会参与社会政策的制定过程（Donaldson，2008；Kimberlin，2010；Weiss-Gal and Gal，2013）。

近年来，尽管政策实践日益受到西方社会工作学术界的重视，我国社会工作者如何在本土情境下参与影响政策却仍鲜有关注。在我国，社会工作承担着“创新社会治理”的任务，这不仅要求社会工作专业通过与政府合作输送和创新社会服务，更需要社会工作专业积极推动社会服务政策体系的发展。值得注意的是，社会工作实践具有鲜明的情境性，西方社会工作政策实践的理论未必适用于解释和指引我国本土政策实践的发展。因此，本文研究旨在初步探索我国社会工作在本土情境下参与政策实践的模式及其特点。本文将首先回顾关于西方社会工作参与政策实践特点的文献，接着结合一项在我国S市和N市开展的质性研究，阐述我国社会工作群体探索出的以服务为本的制度性政策实践模式的特点。

二、文献回顾

（一）理解政策实践的理论和概念框架

社会工作者参与政策实践的程度和方式都被所在国家和地区的社会背景塑造，尤其受到政治结构、福利制度以及政府与非营利组织的关系影响。在西方国家，随着新自由主义和新公共管理的兴起，政府越来越多地使用拨款、购买服务等方式资助非营利组织提供社会服务，这使得非营利组织不仅在实践上与政府合作，更在财政上依赖政府的拨款。为了理解政社关系对政策实践的影响，西方学者使用了新制度主义理论、资源依赖理论、伙伴理论和财政利益理论进行分析。

表1 四大理论对政社关系和政策实践的假设

上述四种理论对政社关系如何影响非营利组织的政策实践提出了不同甚至相反的观点。实际上，针对政府资助如何影响非营利组织政策实践的实证研究也得出了不同的结论。有的研究发现，政府资助会使得非营利组织更加积极地参与政策实践（如Lu，2018；Berry and Arons，2003；Donaldson，2007；Mosley，2011），另一些研究则发现政府资助对非营利组织的政策实践无显著影响或具有阻碍作用（如Grogan and Gusmano，2009；Guo and Saxton，2010；Maddison and Dennis，2005；Schmid et al，2008）。这种研究发现的矛盾揭示出政策实践的复杂性，受到不同社会、政治和政策环境的影响，政策实践呈现出不同的样貌。

目前，从国内社会工作学术界的讨论来看，我国政府与社会工作机构之间的关系不是西方公民社会背景下的相互独立关系或平等伙伴关系，而是一种边界模糊的嵌入关系（王思斌、阮曾媛琪，2009；王思斌，2011；黄晓星、杨杰，2015）。社会工作机构在嵌入式发展过程中与政府的边界是模糊的，社会工作机构很难与政府建立西方意义上的平等伙伴关系，并且在实践中常常需要满足政府提出的超出服务协议范围的要求，而非只需依据机构自身的使命和目标开展社会工作实践，这种政社关系边界的模糊甚至导致了社会服务行政化、服务重量不重质、逆专业化、犬儒专业主义化、社会工作者“伙计化”等后果（朱健刚、陈安娜，2013；刘龙强，2014；黄晓星、杨杰，2015；Chan and Lei，2017；Lei and Huang，2017；陈家建、赵阳，2019）。在此背景下，我国社会工作者参与政策实践的模式很可能与西方有着很大区别，需要进行探索性的研究。

（二）社工参与政策实践的模式与策略

根据政策实践目标、策略、理论假设的不同，政策实践可以被分为不同的模式。Cummins 等人（2011）将社会工作政策实践划分为理性模式、政治模式和增量模式，其中，理性模式旨在通过科学的方法系统性地提出解决社会问题的政策方案，政治模式则强调政策过程中不同利益、价值观的冲突，而增量模式则强调对已有政策进行调整和完善。Feldman（2019）则根据政策变迁的不同理论假设，将政策实践划分为了制度性政策实践、精英政策实践、资源为本的政策实践和激进政策实践。其中，制度性政策实践关注制度性的限制与机会，强调对已有政策进行增量式的调整而非全盘的变革，例如，社会工作者可以将已有政策的缺陷反映给政策制定者，并协助其改善政策；精英政策实践则关注掌握权力的精英群体，要求社会工作者策略性地采取诸如分化、联合、游说、施压等行动，从而影响精英群体的决策；资源为本的政策实践认为正式组织的活动是政策变革的重要推力，社会工作者一方面需要争取资源维持自身组织的运转和游说活动，另一方面则需要帮助社群成员加入与其利益相关的正式组织，并支持他们参与社会运动；激进政策实践则认为政策变革需要通过激进的集体行动来获得（Feldman，2019）。

在具体的政策实践策略方面，政策实践活动可以分为直接和间接两种类型。其中，直接政策实践是指实践者代表团体利益直接与决策者互动以影响政策过程，而间接政策实践则更关注公众参与的面向，希望通过社会资本建设、公众教育、社区研究等方式影响公众并鼓励他们采取行动影响政策（Almog-Bar&Schmid，2014；Boris&Mosher-Williams，1998；Kimberlin，2010）。综合西方国家关于政策实践的文献，笔者归纳了西方社会工作者和非营利组织的8种直接实践策略和12种间接实践策略（Almog-Bar&Schmid，2014；Andrews&Edwards，2004；Avner&Wise，2002；Berry&Arons，2003；Boris & Mosher-Williams，1998；Casey，2011；Donaldson，2007；Donaldson，2008；Figueira-McDonough，2013；Gal & Weiss-Gal，2013；Gewirtz-Meydan et al，2016；Guo and Saxton，2010；Jordan et al，2016；Kimberlin，2010；McCarthy and Castelli，2002；Onyx et al，2010；Schmid et al，2008；Weiss-Gal，2017；Weiss-Gal et al，2018）：

表2 西方国家社会工作者和非营利组织的政策实践策略

此外，西方的社会工作者和非营利组织既会采取对抗性、激进性的方法，也会采取更加行政性、制度性的方法参与政策实践。激进的政策实践方法往往与建制外部的民主过程相联系，并且带有明显的政治色彩，如组织社会抗议、鼓励民众写信给政策制定者等；而制度性的方法则更强调通过已有的制度渠道与政府就政策发展进行合作，如参与政府组织的政策咨询小组、提交政策建议报告等（Berry&Arons，2003；Onyx 等，2010）。西方已有的研究发现，非营利组织更倾向于通过制度性、行政性、合作性的方式参与政策实践，因为这类策略使得它们能够与政府官员建立信任关系并被整合进政策过程当中（Berry and Arons，2003；Onyx 等，2010）。Donaldson（2007）的研究还发现，美国的非营利组织更倾向于采取精英式的政策实践策略，更加依赖于专业人士的专家权力，而非通过“公民社会”和增权方法以提升服务使用者群体对政策过程的参与程度。

关于国内非营利组织和社会工作参与政策实践的具体策略的讨论则不多。已有研究显示，我国非营利组织总体上较少参与政策实践，政策实践活动投入仅占组织资源的9%（Zhang&Guo，2012）。影响非营利组织参与政策实践意愿的因素包括：专业化程度、政府资助比例、组织间合作（Li et al，2017；Zhang&Guo，2012）。另外，地方政府会有选择性地向部分非营利组织开放政策实践渠道，那些资源更加丰富的非营利组织有更多的机会和能力影响地方政府的政策（Zhang，2018），但尚无专门研究讨论我国民办社会工作机构参与政策实践的情况。

三、文献反思与研究设计

上述基于西方社会背景的理论为理解社会工作政策实践参与提供了线索和参考。然而，社会工作参与政策实践的方式很大程度上取决于政治结构、福利制度、政社关系，以及社会工作者的主动建构。而我国的政治、社会、文化背景与西方国家差异巨大，福利制度和政社关系亦大不相同，这些因素的差异很可能使我国社会工作的政策实践带有鲜明的本土色彩。深入描绘我国社会工作者参与政策实践的本土实践模式需要探索以下三个问题：1.我国社会工作者参与政策实践的目标和行为取向是什么？2.现行政社关系之下，社会工作者参与政策实践的渠道和策略有哪些？3.在现有的空间内，社会工作者具体的政策实践参与有什么特征？

为回答上述问题，研究团队于2018年11月至2019年1月期间开展了一项旨在了解我国社会工作者参与政策实践情况的探索性研究。本研究采用扎根理论的质性研究方法，不带理论假设进入研究田野，而是从系统收集的研究资料中提炼理论和模式（Glaser&Strauss，1967）。扎根理论适用于对已有知识较少的现象进行探索性研究，并能获取关于现象的复杂细节（Strauss&Corbin，1998），因而符合本研究旨在初步探索我国社会工作者参与政策实践情况的目的。

本研究采取半结构式访谈法收集研究资料，研究者访谈了我国东南沿海地区的S市和N市36位社会工作专业督导参与政策实践的经历。S市和N市的社会工作专业化发展程度都处于其所在省份的前沿，受访者具有较为丰富的社会工作从业经验，平均社会工作从业经验为12年，并在所属的社会工作机构中担任督导职务，既有一线服务经验，又具备机构管理和督导一线社会工作经验。半结构式访谈的主题包括：（1）社会工作与社会政策之间的关系；（2）政策实践参与经历与实践策略；（3）政策实践参与和体制的关系；（4）政策实践的本土模式等。研究者采用Strauss和Corbin（1998）提出的开放式编码、轴心编码、选择式编码等方法对访谈资料进行编码和分析，通过提炼主题和属性，归纳出我国社会工作者参与政策实践的本土模式。

四、服务为本的制度性政策实践模式

随着社会工作机构日益广泛地参与政府购买社会服务，社会工作学术界也表达出对我国社会工作实践走向“技术化”“临床化”，又难以通过反思走向“再行动”的担忧（雷杰、黄婉怡，2017；何雪松，2020；卢玮，2019）。然而，本研究却发现，我国社会工作机构在提供各类社会服务的同时，仍不同程度影响了相应领域的地方性社会服务政策，具备一定的政策实践能力。S市和N市36位受访的社会工作督导参与的政策实践包括：反家庭暴力干预服务政策、三无人员医疗救助政策、流浪乞讨人员救助服务政策、居家养老服务政策、社区禁毒服务政策、学校社工和反校园欺凌服务政策、儿童保护服务标准指引、残障人士社区康复服务、社会工作行业发展政策等。经由受访者对这些政策实践实例的描述，以及访谈资料的提炼分析，本文接下来将对研究发现分别进行阐述。

（一）改良主义的政策实践目标

一般来说，社会工作者和非营利组织参与影响政策的目标包括三类：提出全新的政策、发展已有的政策以及抵制现有或即将推行的政策。从受访者提供的政策实践案例来看，我国社会工作者的主要目标是协助政府发展和完善已有的社会服务政策，或在政府设定的政策方向下发展新的政策，体现出改良主义的特点，即社会工作者参与政策实践并非为了寻求革命性的政策转变甚至反对现有或准备实行的政策，而是采用增量模式的方法（Cummins，2011：192-199），协同政府渐进发展社会服务体系。具体来说，改良主义的政策实践目标包括两大特点：一是社会工作者参与倡导的政策内容与政府的大政方针或已有政策保持一致性，二是社会工作者利用分散性政策试验的机制协同地方政府推动政策创新。

首先，我国社会工作的政策实践参与的建立往往基于已有政策或政策改革思路之上，社会工作者作为协同者的角色，配合政府的议程参与社会服务政策的发展和创新。许多受访者认为，社会工作者参与影响政策“需要契合国家的政策导向，紧贴关键热词”（受访者8）、“什么红就做什么”（受访者13）、“不要跳脱已有政策思路”（受访者16）。例如，在国家制定反家庭暴力法的大背景下，S市妇联希望能够借机发展当地的妇女权益保护体系，而受访者6所供职的机构拥有丰富的妇女服务经验，并且参与了S市首例妇女人身安全保护令的申请和执行。在S市妇联的邀请下，受访者6提供了关于跨部门合作保护妇女权益的政策建议，参与了S市妇女保护服务机制的建立。受访者6认为，社会工作者参与政策实践是迎着国家规划顺势而上：

“我觉得这是顺势而上，因为那个政策本身也可能是国家层面呼声很大，当时就说要出台中国反家暴法了。所以抢在那之前出来（S市的妇女保护政策），其实它也是一个很好的政策发布，跟国家的规划可能刚好是契合的。”（受访者6）

与政府的政策方针保持一致性能够增加政策建议得到采纳的机会，但另一方面也限制了社会工作的政策输入内容，社会工作者需要在不跳脱于政策制定者给定的框架和思路的情况下提供具体的政策建议，受访者4用“锦上添花”来形容改良主义的政策实践目标：

“就是锦上添花……比如说大的框架，如果你推倒重来肯定是不行的，你提一个完全不同的思路，基本上不会被采纳的。当然政府部门他也不会那么草率啊，一般做一些制度出来，他基本上都已经还算是比较成熟的。但是比如说，我经常遇到这种套路：‘哎总体非常好，思路很好，这个建议非常有建设性，但是我们有几个一二三点具体意见。’往往是这样的时候呢，这种具体的点是比较容易被采纳的。”（受访者4）

其次，改良主义政策实践目标的另一特点是社会工作者参与到分散性政策试验当中。韩博天和奥利佛·麦尔敦（2013）认为，我国政策过程的其中一项核心机制是分散性政策试验，即中央有意识地给地方在实施顶层规划过程中尝试创新政策工具的空间。分散性政策试验被广泛应用在我国社会服务体系的发展过程中，当中央提出要大力发展某类社会服务时，各地政府往往迅速跟进，通过与社会工作机构合作开展试点服务的形式进行政策试验。一旦试点服务项目取得成功，地方政府便会在更大范围内推广与复制该服务模式，这些政策甚至能得到中央的肯定从而推广到全国其它地区。

这一地方性政策试验的空间为社会工作者参与政策实践提供了机遇，使得社会工作者有机会在中央方针的指导下协同地方政府进行政策试验和创新。例如，近年来国家出台了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》等老年人服务领域的指导性文件，在中央文件指导下，S市政府积极探索社会工作参与居家养老服务，而受访者5所在的机构成功开展了一项老年人居家养老环境改造试点项目，并且通过总结项目成功经验向政府提交了政策建议报告，使该服务项目推广到了S市的其它行政区。本研究发现，“上级指引—试点服务—复制推广”的政策影响路径在我国社会工作政策实践中非常常见，社会工作机构结合中央的政策指引和自身的服务专长，有效推动了地方性社会服务政策的发展。

改良主义的政策实践目标实际上是社会工作者一种策略性的选择。在我国，政策制定的主导权掌握在党政机关手中，社会工作者想要有效影响政策，往往需要依附于政府的政策话语体系和决策过程，并以协同者的身份渐进推动政策的完善与发展。一方面，改良主义的政策实践目标保障了社会工作者参与政策领域的合法性，即社会工作者的政策实践立场与党和政府保持一致、倡导的政策内容与党和政府的政策思路保持一致，从而减少了社会工作机构的政治风险；另一方面，驱动政府进行政策创新的动力通常包括落实上级指示、政绩为本的升迁以及解决社会问题的需要（Teets，2014），而社会工作者采取改良主义的目标，不仅满足了地方政府的上述需要，还减少了剧烈政策变革的不稳定风险，从而增强了地方政府采纳社会工作者的政策建议意愿。

（二）维持信任关系以保障政策参与渠道

访谈资料显示，社会工作者在参与政策实践时努力维持与政策制定者之间的信任关系以避免冲突，并主动采用内部者思维考虑政策建议的可接纳性。在西方国家，非营利组织与政府之间存在着跨边界的互动，非营利组织的运作相对独立，不需要直接进入政府/国家主导的领域（如行政、立法）便可以从外部施加影响，这种来自建制外部的影响既可以是合作性的，也可能存在着公开的对抗。在政策实践领域，这表现出不同的利益相关方之间在政策目标、政策内容等问题上往往存在着不同程度的冲突（Jansson，2014：18）。而在我国，社会治理边界是模糊的，甚至不存在跨边界的伙伴合作关系（黄晓星、杨杰，2015）。社会工作者想要有效影响政策，往往需要获得体制的信任从而进入由党和政府主导的政策领域。

首先，社会工作者能否与政策制定者建立相互信任的熟人关系，影响到社会工作者能否获得体制的允许而进入政策过程。例如，受访者4认为社会工作者通过做出服务成效获得政策影响力，而这种影响力需要通过与政策制定者建立信任关系才有机会得以发挥：

“你确实这个东西做出来之后是非常有效，而且你跟政府的关系处理得非常得当，才有可能去推动这件事情……政府部门其实也都是人嘛，一样的，都是相熟才找你……比如说他就信任你，完全信任你是个专家，就让你来制定这些政策。”（受访者4）

其次，社会工作者还采取内部者思维，主动站在决策者的立场和角度去思考社会问题和政策问题，从而增加政策建议得到采纳的机会。例如，受访者10认为如果社会工作者不站在政府角度思考、不了解对方的语言系统，就无法进行对话，只能进行抱怨；受访者6认为需要去思考领导者对于社会公共问题风险的评判，提出政策建议时需要考虑政治因素的影响；而受访者14回忆到，他最初与政府部门合作的时候常常陷入“我说的东西他不明白，我提的要求他们觉得太理想”的“痛苦境地”，并反思道：

“其实我没有站在政府角度（思考），他的那个思维里面他想要的是什么？他遇到的困难是什么？就是怎么可以找到一个中间的一个合作点，以及我在这个中间里面的一些妥协”（受访者14）。

我国社会工作者通过采取内部者思维来建立与政策制定者的信任关系，获得了进入体制内部影响政策的机会，这意味着社会工作者不仅向政策制定者提供建议，甚至能够跨越社会组织和政府之间的模糊边界，进入由政府主导的政策领域，直接参与政策文件的起草。受访者28的政策实践经历是一个典型的例子：

“其实我们区的养老服务在N市还是蛮好的，在全国其实应该还是算可以的。我是我们区第一个大学生创业做居家养老的，然后我们区里面领导就特别宝贝我，我们当时区里面“关于加快发展区养老服务业的实施意见”的初稿是我写的，也主要是我参与操作的。“（受访者28）

我国模糊的社会治理边界为社会工作机构参与政策实践提供了机遇，政府向他们认可且信任的社会工作者开放政策参与的渠道，并且希望将社会工作吸纳到社会治理创新的过程当中。与此同时，社会工作者努力建立的信任关系和采取的内部者思维也塑造了制度性的政策实践策略。

（三）基于专业服务的政策实践策略和政策影响力

访谈资料显示，36位受访者曾经采用的政策实践具体策略可以被归纳为以下10类：（1）参与政府组织的政策咨询会议，并为政府部门干部提供资料和建议；（2）参与起草政府的社会服务政策草案；（3）试点开展新的社会服务项目和服务模式，并与政府部门合作推广新的服务项目或模式（如优秀服务案例评选与推广）；（4）协助政府部门开展调研，提供相关领域的社会服务信息和机构服务资料；（5）开展研究并出版研究报告，对某一社会问题进行分析并提出建议；（6）通过人民代表大会和政治协商会议提交提案和建议（例如，本研究中的4位受访者具有人大或政协代表身份）；（7）通过项目总结报告和案例集等方式说明成功的社会工作介入模式，并就解决特定社会问题（如家庭暴力、医疗救助）提出解决方案或建议；（8）与政府干部建立良好关系并在日常交流中提出与政策相关的建议；（9）参加与政策相关的研讨会和论坛，分享自己的服务经验和观点；（10）制作纪录片或服务宣传片说明特定的社会问题和社会工作的介入方案。

这十类策略表明，我国社会工作者参与政策实践的过程，也是社会工作以专业服务获取政策影响力的过程。在西方国家，社会工作者和非营利组织的政策影响力一方面来自专业化发展过程中构建起的垄断性专业主义权力，另一方面则源于其社会动员能力。在我国，社会工作者对政策的影响力则是基于专业服务实践的成效。具体来说，基于专业服务的政策影响力包含三个来源：一是社会工作者作为服务专家的身份和能力得到政策制定者的认可和重视，二是社会工作者通过专业服务掌握社会问题现状和服务使用者的需要，三是社会工作者通过专业服务论证政策的可行性。

首先，社会工作者在参与政策实践时扮演着服务专家的角色，当他们的专业能力和服务经验得到政策制定者的认可时，便有机会参与影响政策。例如，受访者2认为他所在的机构之所以能够影响S市的居家养老服务政策，是因为他们是该市第一家做养老服务的社会工作机构，从2006年开始积累的服务经验使他们获得了一定的政策影响力，当政府需要发展养老服务政策时，往往会主动征询他们的意见，而他们反馈的意见也常常能得到采纳。从政策制定者的角度来看，他们也更倾向于选择专业能力突出、服务经验丰富的社会工作者进行政策咨询，例如，受访者4认为：

“政府部门征求意见的时候，他一定会选择，就是当然要选择你的专业能力……社会工作机构的这种社会的影响力，就是专业能力基础上的社会影响力，也就是你对政策的影响力有多大。”（受访者4）

对社会工作者专业能力的要求不仅是政策制定者的选择偏好，社会工作者也主动建构以专业能力为基础的专业主义，并希望以此形成一个社会工作者具备影响力的政策实践领域。许多受访者都认为社会工作者要有相应的能力和服务沉淀之后才有资格向政策制定者提意见和建议，例如，受访者32认为：“你没有能力，你说出来的话根本就没有力量，人家都会觉得很可笑”；受访者16甚至认为社会工作者即使发现了政策不完善的情况，但也要有“相应的资格沉淀了以后，你才能去跟别人去说”。受访者认为社会工作者参与政策实践需要具备的能力包括专业服务能力、研究能力、政策分析能力、与政府的沟通能力等。

其次，除了专业能力之外，社会工作者接触大量服务使用者的优势也构成了他们政策影响力的来源。政策制定者在制定社会服务领域的政策时，往往需要掌握已有服务或政策的不足以及政策受益群体的需要等信息，而社会工作者能发挥扎根社区、了解服务使用者（往往也是政策需要覆盖的人群）的优势，为决策者提供重要的政策制定依据。正如受访者10所说，当政策制定者有意愿通过社会工作者去掌握政策落地情况和居民需要，那么社会工作者也就具备了一定的影响力，从而参与到政策制定过程当中：

“他（政策制定者）其实也特别想知道你的一线，你接触的这些普通的居民，他们的情况是怎么样的，你们实际工作当中遇到的一些具体的问题到底在哪里。”（受访者10）

最后，社会工作者通过成功实施社会服务项目以论证政策建议的必要性与可行性，这也反映出分散性政策试验的特点。访谈资料显示，许多社会工作者成功的政策实践经历都始于成功开展社会服务项目，例如，受访者12通过成功实施一个社区禁毒试点项目，推动了区禁毒办出台新的社区禁毒服务政策，使辖区内每个社区都配备一名禁毒社会工作者；受访者13在一个社区服务项目中探索出“双工一社”的服务模式，获得了区政府评选的优秀年度项目案例，他在该项目标基础上向政府提交了政策建议报告；受访者6也通过成功实施一个妇女服务项目争取到了区妇联的认可和支持，从而在区内建立了跨部门联动的妇女保护机制。正如受访者14所说，社会工作的服务成效是说服政策制定者采纳社会工作者建议的重要证据：

“对我来讲的话，我觉得就是拿证据说话，真正地去做，就是踏实地去找这些依据，去让政府看到这个确实需要改变，而且可以按照你的方式去改变。”（受访者14）

有了成功的经验之后，政策制定者继而在购买服务项目中提出社会工作者通过服务项目参与政策的要求，例如S市关于社会工作督导人才的管理评估体系中就有关于提出政策建议的指标要求，越来越多的政府购买服务项目和公益创投项目也要求承接机构在服务完成时提供政策建议。

由上述例子可见，专业服务是我国社会工作政策影响力的基础，也是社会工作由微观服务迈向宏观实践的关键。社会工作者通过树立服务专家身份、掌握服务使用者信息、以服务成效论证政策必要性与可行性，从而赢得政府的认可和重视，争取到影响政策的机会。

（四）服务为本的制度性政策实践模式

基于以上政策实践三大特征的分析，能够看出与西方国家相比，我国社会工作者参与政策实践的方法具有更加鲜明的服务为本的制度性色彩。

首先，在我国，社会工作者参与政策实践的方式往往是以他们的服务专家身份和与政府的密切关系为基础的，更注重发挥他们的社会工作专业能力和服务经验，希望凭借成功的专业服务成效，向政府建议和“推销”特定的社会服务政策。因此，我国社会工作较常使用试点社会服务新模式、总结项目成功经验等服务为本的策略，然而这些策略却较少被西方国家的政策实践教科书所提及（如Cummins等，2011；Jansson，2014）。西方国家的激进社会工作流派和部分非营利组织更注重发挥社会动员和社区组织能力，通过联动公众和其它组织扩大影响力，以采取社会行动的方式，从政治建制外部影响政策制定。

其次，我国社会工作者很少采取对抗性、激进性的方法寻求政策的变革，而主要采用合作的方式为政府制定和完善社会政策提供建议。受访者认为在我国的政治社会背景下，集体行动对社会问题的解决可能起到“适得其反的效果”（受访者16），甚至可能“影响社工机构的生存与发展”（受访者4）。另外，我国社会工作者也很少使用体制外策略参与政策实践（如动员公众参与、建立社会倡导联盟等），而强调通过制度内的渠道影响政府决策，如参与政府组织的政策咨询会、参与政府调研、协助起草政策文本等。

基于以上两点，本研究认为我国社会工作参与政策实践的模式与西方文献归纳的各类政策实践模式都不尽相同，是一种在我国本土情境催生下的服务为本的制度性政策实践模式。参照Jansson（2014）划分政策实践模式的维度，笔者归纳了我国社会工作政策实践模式在目标、参与机构、冲突程度、核心能力、实践策略等方面的特点，如表3所示：

表3 服务为本的制度性政策实践模式

在此模式中，专业服务构建了社会工作者参与政策实践所需的政策影响力，社会工作者以服务专家的身份参与到政策过程当中；模糊的社会治理边界和社会治理创新的要求为社会工作者参与政策实践提供了机遇和来自体制内的动力，同时也促使社会工作者在参与政策实践时努力维持与政策制定者的合作与信任关系；而为了维持合作关系和避免冲突，社会工作者主要采取合作性、制度性、服务为本的政策实践策略，并强调技术性的核心能力；最终，该模式的目标是协助政策制定者进行政策的改良，而非跳脱已有政策框架或思路提出全新政策或反对已有政策。我国社会工作政策实践参与现状初步呈现了何雪松（2020）所提倡的“积极而非激进”的宏观社会工作雏形。

五、总结与讨论

本文首先回顾了西方社会工作政策实践的模式、策略和相关理论，进而初步探讨了我国社会工作参与政策实践的样貌。在各地丰富的政策实践中，我国社会工作逐渐探索出通过微观服务积累达至宏观政策发展的模式——服务为本的制度性政策实践模式。在该模式中，社会工作以协同政府发展社会服务体系为目标，以建立与政府的信任关系获取政策参与渠道，以专业服务作为实践策略基础和政策影响力来源。

根据新制度主义理论，一般认为政府购买服务模式的推行会促使非营利组织将更多的资源投入于提供一线服务，从而限制了他们的政策实践参与。在我国，社会工作机构成立于政府大力推广购买服务的大背景下，先天性地以提供服务为主要使命，且社会工作者往往要应对以服务产出为导向的评估指标体系，这似乎意味着我国社会工作参与政策实践的角色会受到进一步限制。然而，本研究却发现，政府购买服务的推行反而为我国社会工作和社会组织参与以往较少涉足的政策领域提供了机遇，并催生了服务为本的制度性政策实践模式。

笔者认为，政府购买服务没有限制反而促进了我国社会工作参与政策实践的原因主要包括两点。第一，我国“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会治理创新要求促使政策制定者更有意识地发挥社会组织的专业协同作用，且社会治理的模糊边界让政策制定者愿意向其信任的社会组织开放政策参与途径，并更主动地与它们进行政策创新方面的合作。为了满足制度性环境对社会工作参与社会治理创新的期待，并且获得行业内的竞争优势，我国社会工作机构更有动力在专业服务基础上探索参与政策实践。

第二，政府购买服务的推行赋予许多社会组织不曾具备的以专业服务为基础的政策影响力，以及与政策制定者进行深入沟通与合作的渠道。在西方，非营利组织往往扮演着某个社会群体利益代言人的角色，并拥有社区组织和社会动员的能力，这些能力常常被运用到倡导活动当中并被政府视作为对其权威的挑战。而我国社会工作的政策影响力主要来自于政府资助的专业服务，由于国情和资源依赖的原因，这种服务为本的政策影响力具有对政府的亲和力，并表现出技术性、去政治性的特点，因而服务为本的政策实践策略也更容易受到政策制定者的接纳和欢迎。

上述两点背景性因素为我国社会工作参与政策实践提供了重要启示：我国社会工作者需要把握社会治理创新的机遇，发挥专业服务的专长，积极培养由微观服务迈向宏观政策实践的意识和能力，更广泛地参与到地方性乃至全国性的社会服务政策发展当中。当前，我国社会工作的政策实践参与仍然存在诸多不足与挑战：首先，现阶段我国社会工作政策实践更多是微观服务的延伸而未形成专门的实践领域。从西方国家社会工作政策实践的经验来看，政策实践实际上是一个包含了政策议题设定、问题识别、资料收集与分析、政策设计、政策实施、政策评估、长期影响等若干步骤的系统过程（Cummins等，2011）。然而，目前我国社会工作政策实践活动往往缺乏计划性和系统性。第二，目前我国的社会工作专业教育和职业培训更侧重服务能力的培养，忽视了社会工作政策实践能力的提升，专业教育需要更加注重服务与政策的相互促进，并努力培养社会工作专业人才的政策实践能力，包括对国家和地方性政策的执行能力、政策反思和分析能力、将服务与政策联结的能力、向政府部门提出政策建议的能力等。最后，服务使用者能否以及如何参与政策过程值得更多反思和探索。在我国本土的政策实践中，社会工作者常常扮演服务专家的角色，而随着服务使用者参与观念的兴起，社会工作者需要探索提升服务使用者的政策实践参与，这不仅能够更好地反映和满足服务使用者的需要，还能够起到增权的作用，并创新公众参与社会治理的方式。