社会工作助力市域社会治理现代化研究

戴香智 侯国凤 严华勇

党的十九届四中全会做出了“加快推进市域社会治理现代化”战略部署。市域作为处于枢纽地位的承上启下部分，在社会治理体系中起着上下贯通的关键作用。加强市域社会治理，既有利于将社会风险化解、问题解决在基层，又利于在市域范围内“解剖麻雀”，以点带面，以“市域之治”推向“举国之治”。伴随着政府“统包独揽”走向社会共治的创新，市域作为社会治理现代化的重要枢纽环节，需要政府转变治理理念，并“逐步出台扶持社会力量发展政策和措施”（戴香智，2017），社会力量在市域治理现代化进程中理所当然地将起到重要作用。而作为重要社会力量的社会工作，可以且应该起到积极作用。由此，本文拟结合实际界定市域社会治理现代化、社会工作基本内涵以及两者之间的关系，分析其现状、原因等，并在此基础上探讨社会工作参与其中的路径选择。

一、市域社会治理现代化的基本内涵

（一）社会治理现代化的渊源

“治理”作为一个外来概念，自上世纪80年代后期以来兴起于学界，直到90年代中后期才相对明确地被认定为是各种“个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”，通常包括正式的、非正式的制度安排。可见，就其渊源而言，社会治理是在政府公共支出膨胀和公众参与社会管理诉求日渐增强的双重压力之下产生的，即在特定的制度框架下基于“政府部分职能和公共服务输出市场化以后所采取的公共管理方式”（孙晓莉，2005）；就发展而言，社会治理模式大体上经历了“统治型、管理型以及服务型”（张康之，2003）等方式。较之于西方以理性经纪人为基础的社会自我治理理论而言，我国的社会治理更倾向于“多元主体参与社会公共事务的治理”（王浦劬，2014）。当然，时代背景各异，每种类型也都有其特点，但较之于传统治理，现代社会治理基于当下社会经济发展的背景，更加强调治理目标、工具、方式等方面的现代化。社会治理现代化的目标，就是要在秉持社会主义核心价值观的基础上，更加强调以人为本、更加注重社会公正，正确处理政社关系，鼓励社会力量积极参与，自觉运用行政、经济、法律、市场等多种工具，逐渐改变传统的、部分“对社会的干预往往是粗劣的和自相矛盾的”（詹姆斯·斯科特，2004）方式，由统治、管理到提供社会服务的转变，不断缓和、缓解经济社会发展过程中的矛盾，促进社会有序和谐持续发展。简言之，较之于传统的管理、控制，社会治理现代化就是要在坚持政府作为其重要主体之外，更加强调治理主体的多元性以及各种社会力量的协同参与性。

（二）市域社会治理现代化的基本内涵

所谓市域社会治理，即指相对于最高层次的国家社会治理、基础层级的县域治理而言的处于中间层级的治理，通常是在设区的城市区域范围内、由社会治理主体在形成合作性关系基础上、运用一定的方法手段化解矛盾和解决问题、促进和谐的一种承上启下的社会治理。继党的十八届三中全会以“社会治理”替代“社会管理”，将“推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标”以来，十八届五中全会创新发展了治理理论，明确强调“加快推进社会治理精细化”，逐渐改变原有的、较粗放的治理思维和方式，进一步推行科学的、细致的、人性化的治理；再到十九大报告明确指出“加强社会治理制度建设”、“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化”、“打造共建共治共享的社会治理格局”①中共中央第十九届全国代表大会报告.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告. http://cpc.people.com.cn/19th/n1/2017/1027/c414395-29613458.html?from=groupmessage&isappinstalled=0.。可见，围绕这一思想，党和政府进行了一系列的探索与创新，将市域社会治理现代化作为“国家治理的重要基石”（陈一新，2018），十九届四中全会则更加明确地做出了“加快推进市域社会治理现代化”②中共中央第十九届四中全会报告.关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定.http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.的战略部署，为新时代进一步有效推进社会治理现代化指明了方向。

就社会变迁理论视角而言，市域社会治理现代化则是一种正向的社会变迁，而这种变迁更是一种深刻的社会改革。社会治理现代化不仅需要主体的现代化，而且需要体制与能力等层面的现代化。虽然市域社会治理现代化就是将治理的范围全面统一实施转为局部各自推进，将范围由“全国”转为“市域”，但由于市域社会治理现代化是市域范围内的整体性变迁，并通过每个点的“市域之治”实现“全国之治”。因此，市域社会治理现代化必须强调治理理念的先进性、治理体系的科学性和治理能力的足够性。具体而言：首先，治理理念的现代化必须充分协调政府、市场、社会之间的关系，即政府逐渐转向“公共服务型政府”、市场日益兼顾社会效益、社会能够积极主动参与。其次，必须强调推进市域社会治理体系现代化，即坚持“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”等四大社会治理的主体要素和“民主协商、法治保障、科技支撑”等三大依托要素所构成的治理体系①中共中央第十九届四中全会报告.关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定.http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.，其本质在于坚持党的领导，在市域范围内统筹、实施社会治理，发挥群团组织、社会组织等社会力量的作用，不断完善群众参与机制。再次，必须强调治理能力的现代化。随着改革发展进入新的历史时期，新形势、新需要、新机遇及其带来的一系列新挑战、新矛盾、新问题，要求必须全面提升市域社会治理能力，不仅需要提升政府职能转换与统筹协调能力，而且需要社会需要增加自治与服务能力，不断将国家社会治理现代化的总体目标要求，落实到“市域”范围之内，让市域成为社会治理的主导角色，在市域内解决影响国家安全、社会安定以及人民对美好生活向往等方面的突出问题，实现社会共建共治共享。

二、社会工作能够契合市域社会治理现代化的需要

市域社会治理将全国宏观层面的治理落到各地结合实际进行的局部范围内试点，将风险隐患化解在市域、问题解决在市域，充分体现了新时代社会治理现代化的创新与发展。其核心强调社会治理的市域性和多元参与性，而市域性即可增加地方主动性，多元参与性则强调社会协同的重要性。社会工作作为一种重要的社会力量兴起于工业革命期间，通过协调社会关系、整合社会资源、开展社会服务，在扶贫济困、扶弱助残、促进社会公正等方面有着重要作用，其本质强调助人自助，强调以人为本，协调社会关系。因此，两者在理念、目标、功能、角色等方面都具有较强的契合性。

（一）社会工作与市域社会治理现代化的逻辑基础相通

市域社会治理现代化就是要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想的指导，在共建共治共享的总体要求下，在市域范围内“以防范化解重大风险为着力点，以增强市民获得感、幸福感、安全感为落脚点”（陈一新，2020），不断推进治理模式创新，探索全面推进市域试点、全国共性与市域个性等方面协同，多主体协同参与已经成为社会治理创新的重要逻辑基础。“激发社会组织活力”、“能够交给社会力量事务要交给社会承担”②中共中央第十八届三中全会报告. 关于全面深化改革若干重大问题的决定. http://cpc.people.com.cn/n/2013/1115/c64094-23559163.html.已成为趋势，也从另一方面回应了多方协同参与治理。这样，多方主体协同治理的逻辑也是社会力量深度参与社会治理创新的重要依据。随着改革开放的深入发展，社会矛盾、社会需求等都有了新发展、新变化，原有的“以行政性社会工作为代表的社会服务无法充分有效回应社会需求”（何雪松、杨超，2019）。源于西方的专业社会工作自上世纪80 年代通过“教育先行”、“先行试点”在民生服务领域已成为可借鉴的社会设置。特别是党和国家提出的建设宏大社会工作人才队伍建设战略③中共中央十六届六中全会报告.关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定.http://www.china.com.cn/policy/zhuanti/sljlzqh/txt/2006-10/18/content_7252302.htm.，不仅标志着社会工作进入了官方话语体系，而且构建了社会工作与社会事业的关联性。正是这种“政治性的本土化过程”（殷妙仲，2011）使得泊来的社会工作与本土的政治脉络实现了有效对接、契合，在社会服务等领域逐渐发展成为“遵循以人为本、助人自助、平等公正的专业价值观，综合运用社会工作专业知识、技能和方法，帮助有需要的个人、家庭、群体和社区，整合社会资源、协调社会关系、预防和解决社会问题、促进社会稳定和谐的专业和职业”（李迎生，2008）。因此，两者在逻辑基础上有着重要的契合性，在市域范围内，社会工作可以参与社会治理，协助完成相关工作，提高社会治理目标达成的专业度、精准度，可为市域社会治理现代化体系构建和能力建设做出重要贡献。

（二）社会工作与市域社会治理现代化的理念基础相近

推进市域治理现代化的核心理念在于“民本”导向，让人民群众在改革发展过程中，感受到获得感、幸福感、安全感。正如习近平总书记多次强调其执政理念就是为人民服务、“人民群众是社会治理的力量源泉”，党和政府始终坚持“以人民为中心”的发展思想、把人民群众的利益放在治国理政的最高位置，始终坚持一切为了群众，着力解决好群众最关心、最需要的问题，不断改善民生、增进福祉、促进共同富裕，以不断增强群众的获得感。而且就层级而言，市域社会治理将广大人民群众的利益放置于市域这一特定领域，在空间范围上作为承上启下的中间层级较之于国家治理更具亲切感和操作性。社会工作作为一门服务专业，在党和政府的领导下已经发展成为一支着眼于协助政府解决民生问题的重要社会力量，其服务对象的狭义层面包括困难群众、困境人群，广义层面则是有需要的人群乃至全体社会成员。社会工作服务理念的出发点就是要协助服务对象解决利益受损或者需要满足，促进恢复或提升其社会功能，这与市域社会治理现代化践行“民本”理念、最大限度地调动人民群众参与的主动性、积极性等具有较强的同向性。

（三）社会工作与市域治理现代化的目标相符

“社会治理”取代“社会管理”“社会控制”等，其本质在于突破了政府作为唯一主体的局限，强调在政府、市场、社会组织、公众等各种社会力量共担责任、合作协同的基础上，广泛运用法、理、情等多种手段缓和社会矛盾、化解风险、解决社会问题，以实现社会公正、激发社会活力、促进社会良性运行。可见，较之于传统管理，社会治理不仅关注结果，而且更注重多方协同参与治理的过程。市域社会治理即在市域层面，由“管理”向“治理”转变，不仅强调解决问题、促进社会良性运行和协调发展的结果目标实现，更强调了从“政府负责”向“政府主导”的转变，实现“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与”的过程目标。社会工作作为一种重要的制度，既强调结果导向，也注重过程导向，强调结果目标与过程目标两者的结合，甚至认为过程目标的实现更重要。因为在社会工作看来认识、态度等方面的改变难于行为，如果服务对象“认识不改变、态度不改变，就不可能改变其行为”（王思斌，2016），而认识的改变则需要较长的过程。在市域社会治理现代化进程中，各个利益相关方都能改变认识，协调好局部与整体的关系，不仅能够有效解决市域社会治理所面临的具体问题，更能将其和谐有序的状态持续下去。因此，社会工作与市域社会治理现代化都主张兼顾过程目标与结果目标的有机结合，更能够促进市域社会治理现代化目标的有效达成，有效解决市域问题，实现各个利益相关方的共建共享共治。

（四）社会工作与市域社会治理现代化的工作范式相似

在建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体的思想统领下，市域社会治理现代化即指在协调政府、市场、社会组织及广大人民群众等利益相关方面关系的基础上，实现对市域范围内的公共事务的共同治理。其工作范式的核心在于强调协同共治和群众的主体地位，最大限度地调动群众参与的能动性、创造性，“群众自己的事情群众自己办”（陈一新，2018）。而社会工作在其起源、发展过程中针对西方社会背景的“原生”理论、方法、技巧等，通过“在行动中认知、在行动中反省、对行动作反省”（Schon,D.A.1983），使之能够与我国实践场域有机结合，创生出适合本土的范式。逐渐形成以人为本、助人自助、平等公正的专业价值观，综合运用其专业方法，广泛整合资源、协调关系、化解矛盾、解决问题，促进社会和谐发展。其工作范式的核心在于协调关系，整合资源，解决问题。换言之，社会工作就是依托其专业优势，协助政府促成各个利益相关方面提高认识，增强能力，更加积极、理性地参与治理活动，办好身边事情，最终解决好市域社会治理问题，促进社会和谐发展。

三、市域社会治理现代化可为社会工作提供介入舞台

随着市域社会治理现代化的推进，能够较有效地回应深化治理体制改革的要求，从区域性的层面探索了更加专业化、个性化的社会治理创新，已成趋势。市域社会治理创新要求政府及时转换职能，将原来所占据着的那些服务业务领域和市场份额向社会转移，同时，政府也希望“更多的社会组织能够承担政府转移的职能”（李友梅、肖瑛、黄晓春，2012）。社会工作作为一支重要的社会力量，不仅需要其积极参与承接部分社会职能，而且需要市域社会治理现代化为其提供介入舞台。在对两者契合性分析的基础上，不难发现，市域社会治理现代化从身份认同、业务空间、参与动力及保障支持等方面的现实需求，可为社会工作参与治理创新腾出较大空间。

（一）执政理念转型为社会工作参与治理创新提供了身份空间

长期以来“强国家—弱社会”的管理体系，国家政权对于社会的管控可以说是全面的、直接的，但缺乏相应的社会服务意识，社会力量比较弱势，在相当时期内，甚至难以有其得以存续的土壤。社会力量自我发展动力也不足，往往“只能以依附和被组织的方式嵌入国家权力体系中”（官茂元，2015），社会治理自然也就被裹挟于政府管控逻辑之中。改革发展成就了辉煌，但经济、社会转型加剧也使得各种矛盾交汇凸显，传统政府一支独大的行政管控逻辑逐渐难以有效应对日渐复杂的新形势、新问题，正反两方面的经验表明，必须深化改革，寻求国家和社会的合作治理。为此，党和国家进行了持续探索，自党的十八届三中全会首次以“治理”替代“管理”，不断“改进社会治理方式”“激发社会组织活力”。特别是2013年《国务院机构改革和职能转变方案》更明确指出成立公益慈善等四类社会组织，不再将业务主管单位审查作为必备条件。社会工作服务机构可直接向民政部门依法申请登记。这样，不仅反映了政府为更好地满足社会需要和减轻负担而转移出去的部分社会职能，需要一定数量和质量的社会工作服务机构成为其承接主体，而且从一定程度上可能带来“政—社”关系的重塑，为社会工作获取承认的身份空间提供便利。

（二）政府职能转移为社会工作参与治理创新让渡了业务空间

职能转移，即指政府通过改革等方式将原本归属于其自身的某些职能移交给政府体系以外的主体承担的过程。政府与社会力量之间存在较大张力，在“大政府”背景下，政府承担职能多、解决问题多，几乎统包统揽，留给“小社会”的参与空间很有限，空间不足、机会不够反过来又进一步影响社会力量的发展壮大。随着经济政治体制改革的深入发展，政府逐渐“从社会领域开始撤退”（宋宇文、刘旺洪，2016）,特别是从十九大提出要“发挥社会组织作用”，再到十九届三中全会明确提出要“推进社会组织改革”，意味着党和政府进一步认识社会组织等社会力量的作用。这样，不仅为社会工作作为一支重要的社会力量能够与政府、市场等力量一起共同参与社会治理创新提供了可能，更为其参与社会治理创新服务腾出了一定的业务空间。

（三）社会服务需求激增为社会工作参与治理创新带来了动力

经济快速发展，人们收入水平持续增长，人们对于社会服务的需求日益提高，但长期以来受“重经济—轻社会”“强管理—弱服务”等因素影响，部分基层政府的社会服务能力、水平、效率等方面难以满足社会发展要求，社会服务供给不足日趋凸显。这样，在供需矛盾的双重挤压下，进一步加剧了社会服务供给不足以及社会治理压力，比如在养老领域，我国人口基数庞大、老龄化速度快，社区养老服务需求迫切、空巢老人照顾滞后、留守老人关照缺位、流动“老漂族”融入受阻等一系列有特色的问题普遍存在，“老有所养”的问题尚未得到有效解决的同时，“老有所医”的问题已非常突出了，如此等等。社会服务需求激增的巨大压力，迫切需要社会治理体制机制的创新改革。正如党的十九大报告明确指出，我国社会主要矛盾已发生重大变化，而这种变化促成党和政府今后较长时期改革发展的工作重点转型，不断转向积极创造条件尽可能满足人们日益增长的美好生活需要。因此，大力培育社会力量，使之成为社会服务的重要主体，已经成为推进社会治理改革的现实选择，这样，也就为社会工作力量发展壮大以及参与治理创新带来了新的机遇与动力。

（四）政府购买服务等政策为社会工作参与治理创新提供了资金保障

各级政府长期以来倾向于将财政资金重点投向体制内机构，形成了体制内外二元分割的服务供给体系，体制内机构公共服务资金几乎全部直接由财政资金或政策支持加以保障，社会力量参与社会治理服务则往往需要自筹。资金不足，也就决定了社会力量在承担直接服务者角色过程中，还需要承担起资金筹措、资源整合者角色，否则难以维系生存。这样，社会力量参与社会治理服务过程的选择性实施也就自然形成，其不仅需要对服务对象负责，而且往往可能根据其筹资需求对参与治理服务行动的精神实质或服务项目内容进行选择性实施，甚至过于考虑与初衷相悖的数字绩效，从而导致“用活政策”、“打擦边球”等变通性偏差现象。自党的十八大首次明确提出建设“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，以及十八届三中全会提出“激发社会组织活力”等政策导向的推动下，各级政府及其相关职能部门对社会组织表现出较为宽松的态度，较大程度地认可其参与社会治理的“伙伴”角色，部分地区还逐渐强化了对其支持力度。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，特别是财政部、民政部、工商总局《政府购买服务管理办法（暂行）》等文件颁发，社会工作服务等适宜由社会力量承担的社会管理性服务事项，被明确列入了政府购买服务指导性目录，并规定其资金预算的统筹性安排。除此之外，政府的认可，也利于吸纳更多主体参与支持社会工作机构等，使其在企业捐赠、社会募资等环节获取良好的边际效益，进而为社会工作参与治理创新提供了资金保障。

四、社会工作参与市域社会治理现代化的路径选择

市域作为枢纽环节，是承接落实国家顶层设计和全面推进改革创新的中间力量。市域社会治理现代化需要社会的广泛参与，而社会工作作为一种服务于人的社会力量，就其产生和发展必须有着与其本土的社会政治生态相适宜。因此，其不仅与市域社会治理有着天然的契合性，而且对于其有效参与对于全面推进市域社会治理现代化具有重要意义。如何在既有基础上进一步推进社会工作参与市域社会治理、参与新时代市域治理现代化，采取什么样的路径，亟需进一步研究破解。

（一）加强社会主义核心价值观的引领作用

有效推进市域社会治理现代化是个系统工程，不仅需要加强社会调控的硬控制，而且必须增强社会认同、促进社会协同的软治理。市域社会治理现代化不仅需要体现在政治、经济、制度等硬实力方面的强化，而且必须在文化、价值观念等软实力方面的认同，“必然内在地蕴含着价值预设和价值诉求”（高国富、李伟，2019）。而价值即“能够连结各社会集团的纽带，这种纽带所联系的共同体有别于其他的共同体”（塞缪尔•亨廷顿，2008），有利于增强社会的基础性作用。随着改革的深入发展，党和政府不但深化了对社会主义价值及其本质的认识，而且从中国特色社会主义的理论、制度、道路和文化等方面进行了系列探索。中共十八大正式提出了具有鲜明时代特征的社会主义核心价值观，从国家层面、社会层面和个人层面，为推进市域社会治理现代化指引了价值目标、价值取向和价值原则。国内外经验表明，社会工作作为一种重要的社会力量在社会治理背景下有着广阔的发展空间，不仅能够提供扶贫济困等方面的直接服务，而且能够激发服务对象潜能，不仅能够解决个体微观层面问题，更能促进社会良性运行与协调发展。但是源于西方国家的社会工作是一个价值性较强的专业，价值观是其灵魂，是推动其实践活动的精神动力。因此，有效推进社会工作参与市域社会治理现代化，必须要对其专业价值观进行本土化，不仅需要结合我国国情，基于社会主义核心价值观的指引构建起中国特色的社会工作专业价值观，而且需要在国家层面的统筹下，结合市域实际，及时转变理念，重视社会工作参与社会治理现代的作用和意义。

（二）强化法律制度保障机制的建设与完善

习近平总书记强调“提高城市治理整体能力，要强化依法治理”。法律制度是政府、市场、社会及公众参与社会治理、践行社会共治共享理念、实现社会功能的前提和保障，也是改进治理方式、促进治理过程规范化、有序化、持续化的重要途径。因此，必须深刻认识到法律制度在其中的重要作用。

1.优化社会工作参与市域社会治理现代化的法治体系

坚持依法治理，用好“设区市的人大和政府立法权”①《中华人民共和国立法法》（2015年最新修订），北京：中国法制出版社2015年第一版。，结合本地实际情况、广泛借鉴外来经验，充分研究论证，坚持“不抵触、有特色、可操作”原则，充分发挥市域立法的能动性，及时制定出权责明晰、便于操作的市域法规制度，确保社会工作参与市域社会治理现代化的有法可依。在有法可依的基础上，必须加快建设有法必依、违法必究、执法必严的市域法治实施和监督体系，在党的领导下，积极“推进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设，健全社会主义法治运行机制”（朱前星，2018），切实保障社会工作的合法参与、风险可控、规范有序，保障广大人民群众的切身利益，让老百姓感受到治理创新的公平正义。

2.建立社会工作参与市域社会治理现代化的制度体系

市域社会治理现代化的重要特征在于多方共建、共治、共享，无论是资源整合、治理过程，还是成果分配，都强调一个“共”字。“共”的核心在于摆脱传统的“国家—社会”二元对立，不仅要承认各个利益相关方面参与的合理性，鼓励多方参与，让其充分表达利益诉求，在参与过程中不断弥合利益裂缝，而且要促进其能在参与过程中找到最佳的利益契合点，形成积极参与的动力源。因此，要加快推进现代社会工作制度，即在坚持党统领社会工作参与市域社会治理现代化工作的基础上，不断建立、健全社会工作参与市域社会治理现代化的推动机制、协同机制、评价机制、激励机制等，根据市域社会治理现代化的特点和人民群众的需要，引导社会工作资源的有效投入，把资源投放到群众切身利益最需要、问题最突出的治理领域或环节中去，确保社会工作参与实效。

（三）促进社会工作参与市域社会治理现代化的能力建设

“治理不是一种活动，而是一个过程……治理是持续的互动”①The Commission on Global Governance:Our Global Neighborhood,Oxford[M].Oxford University Press,1995:2-3.，社会工作参与市域社会治理现代化的能力建设必然受制于其中的“持续互动”。长期以来，社会力量处于“强国家—弱社会”的非平衡格局之中，社会工作也不例外。因此，要有效推进社会工作参与市域社会治理现代化，必须提升社会工作的承担能力、服务能力以及社会公信力。具体而言，要求社会工作在运用其传统的个案、小组、社区等专业方法的基础上，坚持以新技术引领能力建设，自觉运用“互联网+”、大数据、物联网等科技信息手段，实现先进的治理理念、优势的工作方法与科技信息进一步的深度融合，不断提升社会工作参与市域社会治理的谋划能力、实施能力和创新能力，进一步促进市域社会治理现代化的快速、健康、持续发展。