“新基建”和“铁公基”，“互为表里”还是“割席分坐”？

文/交通运输部管理干部学院发展研究中心 张柱庭

铁路、公路、港口航道、机场等重大基础设施建设，简称为“铁公基”。“新基建”与“铁公基”的关系，应当从理论到实践进行深入研究，特别是目前正处在政策法规的酝酿阶段。

“铁公基”和“新基建”共同构成国家基础设施网络

（一）交通运输、信息等基础设施共同构成国家基础设施网络。党的十九大报告中提出要贯彻新发展理念，建设现代化经济体系，其中涉及交通运输基础设施建设的要求是在深化供给侧结构性改革部分中提出的，内容是“加强水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息、物流等基础设施网络建设”。正确认识这一要求，应当突出“基础设施网络建设”，这个网络从交通运输角度看包括三层含义：

第一层含义是铁路、公路、水运、航空、管道自身的网络，以公路为例，应当是高速公路网络、国道省道组成的干线网络、县道乡道村道组成的农村公路网络三个网络构成的公路整体网络。

第二层含义是铁路、公路、水运、航空、管道五种交通运输方式共同组成的综合交通运输网络，使得各种交通方式由相对独立发展向更加注重一体化、立体化的融合发展转变，共同构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通体系。

第三层含义是综合交通运输网络和水利、电网、信息、物流网络共同构成的国家基础设施网络，这一目标绝不是简单的四、五种交通运输方式的基础设施建设，而是要融入信息、物流、电网等多种基础设施网络之中。

国家基础设施网络是一个大网络，其中包括交通运输基础设施、信息、物流、电网等，这些不同的基础设施除自身的网络外，还应当共同构成互为载体、互为支撑、互为服务的你中有我、我中有你的国家基础设施大网络，共同成为社会主义现代化强国建设的重要基础和支撑。

（二）交通强国、网络强国、制造强国等互为支撑。党的十九大报告中在加快建设创新型国家部分明确提出“要加强应用基础研究，拓展实施国家重大科技项目，突出关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新，为建设科技强国、质量强国、航天强国、网络强国、交通强国、数字中国、智慧社会提供有力支撑”。把建设交通强国写入其中，尤其是写在了“加快建设创新型国家”之中，这包含了对交通运输创新的要求，其中将信息、物流等和交通运输放在一起，说明科技、质量、航天、网络、数字、智慧和交通是相互支撑、相互融合的。

党的十九大报告已经为交通运输等基础设施和“新基建”的关系奠定了新的基石：都是基础设施，共同组成国家基础设施网络，共同支撑社会主义交通强国、网络强国等战略。

“铁公基”和“新基建”应当把握“统筹发展”和“两个加快”

2019年12月10日 至12日 召开 的中央经济工作会议强调，“要着眼国家长远发展，加强战略性、网络型基础设施建设，推进川藏铁路等重大项目建设，稳步推进通信网络建设，加快自然灾害防治重大工程实施，加强市政管网、城市停车场、冷链物流等建设，加快农村公路、信息、水利等设施建设。”2020年1月3日国务院常务会议指出：要大力发展先进制造业，出台信息网络等新型基础设施投资支持政策，推进智能、绿色制造。2020年2月14日召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议指出：基础设施是经济社会发展的重要支撑，要以整体优化、协同融合为导向，统筹存量和增量、传统和新型基础设施发展，打造集约高效、经济适用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。这次会议从中央全面深化改革的角度提出“统筹存量和增量、传统和新型基础设施发展”，其中的“统筹”是关键词。

2020年3月4日召开的中共中央政治局常务委员会会议强调，要选好投资项目，加强用地、用能、资金等政策配套，加快推进国家规划已明确的重大工程和基础设施建设。要加大公共卫生服务、应急物资保障领域投入，加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度。这次会议对“新基建”的范围进行了明确，即以5G网络、数据中心为代表的新型基础设施建设。此外，在这次中共中央政治局常委会会议的有关表述中，“两个加快”是关键词，即加快推进国家规划已明确的重大工程和基础设施建设，加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设。“两个加快”犹如双轮驱动，必将加快打造我国现代化的基础设施网络。

“铁公基”和“新基建”互为表里

（一）“新基建”的范围。“新基建”现在已经成了热词，不同的人赋予其不同的含义。“基建”一词，有的文章认为是基本建设的简称，这可能会扩大范围，作为基础设施建设的简称更准确。哪些基础设施属于“新基建”中的新型基础设施？从中共中央政治局常委会会议的表述看，5G网络、数据中心属于新型基础设施。但“等新型基础设施建设”中的“等”还包括哪些？这是存在争议的，大家都想把自己挤进去。有一种观点认为“新基建”包含七大高新科技领域：1.特高压；2.新能源汽车充电桩；3.5G基站建设；4.大数据中心；5.人工智能；6.工业互联网；7.城际高速铁路和城际轨道交通。

（二）“铁公基”一概视为传统基础设施建设不准确。改革开放以来，交通运输基础设施建设一直是国家基础设施建设中的重头戏，2018年全国完成交通固定资产投资32235亿元，2019年交通固定资产投资预计完成32164亿元（其中公路水路完成投资23185亿元）。“新基建”提出来后，许多人把交通运输基础设施建设称为传统基础设施建设，认为是大水漫灌式的、过剩的、落后的基础设施建设。

然而，不应把交通运输基础设施建设一律统称为传统基础设施，更不应把它评价为大水漫灌式的、过剩的、落后的基础设施建设。刚才给“新基建”划的七个领域中包括了城际高铁和轨道交通，难道城际高铁和轨道交通就不是交通运输基础设施建设吗？另外高铁十多年前就开始建设了，北京地铁早在上个世纪六十年代就开始建设了，为什么过去叫传统，今年就成了新型基建？此外，新能源汽车充电桩、通信基站等前几年在高速公路、高速铁路建设，港口、航道建设中已经开始实施了，也不是最近才出现的。因此把交通运输基础设施统称为传统基础设施是不准确的。

（三）“铁公基”智能化、网联化是方向。从交通运输基础设施建设的发展历程看，始终具有两大特点：一是存量和增量项目并重，既要重视新建项目，也要重视改建项目。二是传统和新型项目并重，以公路建设为例，过去多数是土建为主的公路建设，现在其土建本身和智能化的技术含量逐步提升。比如北京至雄安高速公路是按照满足自动驾驶车辆行驶的智慧高速公路标准新建的，杭绍甬高速公路是按照满足自动驾驶车辆行驶的智慧高速公路标准改建的。铁路建设早期建设普通铁路，后来逐步发展为建设电气化铁路、动车、高铁；港口早期建设普通码头，现在建设无人码头。历史告诉我们：第一，从全局看，交通运输基础设施建设发展不平衡会长期存在，因此今后一段时间还需要继续坚持新建和改建项目并重、传统和新型项目并重。第二，新型和传统项目之间有区别，但更多是有联系，更多是在交通运输基础设施中增加信息化、新能源汽车、自动化运载工具的要求。因此，在部分项目中很难把两种项目完全区分开。第三，交通运输基础设施建设当然应该更加注重由依靠传统要素驱动向更加注重创新驱动转变，因此从政策上调整好交通运输基础设施和信息基础设施建设的关系是非常必要的。例如道路交通的智能化需要三个基本要素，即聪明的车、聪明的路、聪明的网络，恰恰是路、网两个基础设施结合支撑智能车的制造。铁路、港口、航道、轨道等基础设施的智能化部分均属于此类情况。目前已经完成和正在建设的案例有很多，比如南京机场高速公路全长28.9公里，江苏移动在南京机场高速公路沿途布设62个5G站点，这是江苏省内首条5G网络全覆盖的高速公路。这个项目实现了四重目标，一是为5G在高速公路上的大规模应用积累了工程经验。二是为无人驾驶、智能车路协同系统、道路标识数字化、智能道路巡检等5G智能交通应用奠定了坚实的网络基础。三是以应急抢险为例，5G网络支持下的无人机能快速将现场高清画面回传至相关管理部门，为高速公路应急抢险救援提供数据支撑。四是在车辆高速移动通信方面进行了功能增强。山西省通信管理局、省交通运输厅3月10日联合印发《关于免费开放公共资源支持5G基站建设的通知》，要求加快5G网络部署，加快高速公路、高铁城轨等交通干线和枢纽人脸识别进站、移动支付，智能网联汽车等5G+智能交通的示范应用，全面提升全网分段自由流计费收费系统，促进交通运输要素资源在线集成，力争在三年内实现山西省内主要高速公路、重要国省道5G网络连续覆盖。北京市目前最典型的是京礼高速拟于今年下半年完成5G全覆盖，将成为北京第一条实现全频段覆盖的5G高速公路，一方面满足北京冬奥会的通信保障，另一方面有望为将来5G在高速公路的规模应用奠定基础。目前正在攻克5G信号在隧道内覆盖占比超过50%以上的难题。海南省加快高速公路沿线5G应用部署，将首先在海南环岛高速公路开展5G应用部署。下一步，5G还将快速覆盖海南岛内机场、港口、铁路等交通枢纽。

从以上实践看交通运输基础设施建设，已经有很多项目包含了“新基建”，因此交通运输基础设施建设这种“铁公基”和“新基建”是“互为表里”的关系。在“新基建”背景下需要的是更紧密的结合，如果未来基础设施建设政策上对“新基建”更优惠的话，必然会出现将交通运输基础设施中的信息、大数据中心等基础设施拆分剥离，或者把交通运输基础设施项目打包到“新基建”中的情况，这样的话就会出现“割席分坐”。应当鼓励“互为表里”的基础设施建设政策，但如果会导致“割席分坐”的后果，这个政策的效果就大打折扣了。希望交通运输基础设施建设中包含的“新型”基础设施建设，能够在“新基建”政策中获益。但如果政策的实施最终难以避免地导致了“割席分坐”，则应顺势在“新基建”中推“新铁公基”。

“割席分坐”下的“新铁公基”

（一）为交通运输发展技术赋能的“新基建”。建设现代化国家的交通运输体系需要新动能，加快推动新技术赋能服务的基础设施建设，主要包括：一是综合交通网络协调运营与服务技术、城市综合交通协同管控技术、基于船岸协同的内河航运安全管控与应急搜救技术所需的基础设施；二是发展智慧交通需要大数据、物联网、人工智能、区块链、云计算等所需的基础设施；三是综合交通大数据中心。此外，还应当包括交通运输科技创新的基础设施。具体应用的试验中心基础设施有：时速600公里级高速磁悬浮系统、时速400公里级高速轮轨（含可变轨距）客运列车系统、低真空管（隧）道高速列车等技术储备研发类交通运输基础设施、智能网联车测试场地及道路（含城市道路、公路），等等。这些都应当属于“新基建”。

（二）培育壮大交通运输新兴产业的“新基建”。从国际视角看，农业革命、工业革命、信息产业革命都是在交通运输行业率先爆发，交通运输业与新兴产业的“亲缘”关系是直系的。信息基础设施建设已经在交通运输领域催生了许多新兴产业。这次新冠肺炎疫情（以下简称“疫情”）防控中，无人配送（包括无人飞机、无人船舶、无人车辆）发挥了积极作用，习近平总书记2月23日在统筹推进疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话中专门讲到：疫情对产业发展既是挑战也是机遇。一些传统行业受冲击较大，而智能制造、无人配送、在线消费、医疗健康等新兴产业展现出强大成长潜力。要以此为契机，改造提升传统产业，培育壮大新兴产业。3月3日，国务院常务会议决定：各地要对邮政和各种所有制快递企业给予一视同仁的通行便利，推动打破乡村、社区“最后一公里”通行和投递障碍，将智能投递设施等纳入城乡公共基础设施建设范畴。类似这些以通讯、智能、制造为基础实现交通运输的产业属于新兴产业，其所需的新型基础设施，应当纳入“新基建”。另外在发展“交通运输+互联网”或者“互联网+交通运输”中，基于移动智能终端技术的出行服务、智慧物流、智慧快递等所需的公共服务基础设施，也应当纳入“新基建”。

（三）新时代交通强国建设要求的“新基建”。按照中共中央、国务院印发的《交通强国建设纲要》，到2020年年底完成决胜全面建成小康社会交通运输基础设施建设任务。从2021年到本世纪中叶，分两个阶段推进交通强国建设。

1.第一个阶段从2021年到2035年，基本建成交通强国。宏观来讲，达到的目标是现代化综合交通体系基本形成，人民满意度明显提高，支撑国家现代化建设能力显著增强。具体来讲，实现“三网两圈”，“三网”是指拥有发达的快速网、完善的干线网、广泛的基础网，城乡区域交通协调发展达到新高度；“两圈”是指基本形成“全国123出行交通圈”（都市区1小时通勤、城市群2小时通达、全国主要城市3小时覆盖）和“全球123快货物流圈”（国内1天送达、周边国家2天送达、全球主要城市3天送达）。旅客联程运输便捷顺畅，货物多式联运高效经济；智能、平安、绿色、共享交通发展水平明显提高，城市交通拥堵基本缓解，无障碍出行服务体系基本完善；交通科技创新体系基本建成，交通关键装备先进安全，人才队伍精良，市场环境优良；基本实现交通治理体系和治理能力现代化；交通国际竞争力和影响力显著提升。

2.第二个阶段从2035年到本世纪中叶，全面建成人民满意、保障有力、世界前列的交通强国。基础设施规模质量、技术装备、科技创新能力、智能化与绿色化水平位居世界前列，交通安全水平、治理能力、文明程度、国际竞争力及影响力达到国际先进水平，全面服务和保障社会主义现代化强国建设，人民享有美好的交通服务。

从过去交通运输和通讯、电网基础设施建设协调的过程看，还存在许多问题，比如先建交通运输基础设施，后建通讯、电网基础设施会出现重复建设，或者交通运输基础设施不能满足通讯、电网技术进步要求等问题。这次《交通强国建设纲要》中对交通运输基础设施建设的要求，突出八个字目标：布局完善、立体互联，具体为：一是建设现代化高质量综合立体交通网络。二是构建便捷顺畅的城市（群）交通网，包括大家网上关注的城市群一体化，科学规划建设城市停车设施，加强充电、加氢、加气和公交站点等设施建设，提升城市交通基础设施智能化水平的项目。三是形成广覆盖的农村交通基础设施网，包括大家关注的通用机场、农村邮政等基础设施建设项目。四是构筑多层级、一体化的综合交通枢纽体系，将信息、物流、电网等基础设施建设要求融入其中，例如车联网、物联网基础设施。“新基建”中也有交通运输基础设施，因此未来“新基建”的蓝图中，交通运输基础设施建设依然是其中的重色彩。