完善财政支出绩效评估“第三方”运行机制的探析

摘要：在现代市场经济快速发展的背景下，逐渐形成了基于科学界定财政支出范围之上的公共财政框架，初步形成了公共财政体系，为我国经济社会持续健康较快发展提供了有力保障。在实际过程中，这种初级的公共财政体系并不能充分满足经济社会发展需求，这就需要进一步关注财政支出质量，建立和完善财政支出绩效评估机制，以此完善公共财政框架结构，提升公共财政整体发展水平。本文将“第三方”作为切入点，阐述了财政支出绩效评估及财政支出绩效“第三方”评价现状，分析了财政支出绩效评估“第三方”运行机制存在的问题，对完善财政支出绩效评估“第三方”运行机制的策略进行了深入探究。

关键词：财政支出;绩效评估;“第三方”;运行机制

财政支出绩效评估“第三方”运行机制是在政府财政部门基础上形成的相对独立的社会机制，主要是对财政支出的运行情况进行客观、公正的评价，检验其运行结果是否合理，具体可以分为预算安排前期评价、执行过程监督、运行结果评价等。相对于政府财政部门，“第三方”机构具有一定的独立性与专业性，能够保证绩效评估结果的科学、权威、专业和客观。因此，“第三方”评估机构是财政部门内部评估体系的有效补充，是当前公共财政公众监督的重要形式，引入“第三方”参与财政支出绩效评价可以让财政运行处在阳光下。在现阶段的“第三方”评估机构运行过程中，仍然存在一些问题，比如法律法规不完善、自我独立性难以保证、监督机制有待提高等，建议提出有针对性的措施，进一步强化完善财政支出绩效评估“第三方”运行机制实际价值，维护公众财政的健康发展[1]。

一、财政支出绩效评估的相关概述

财政支出绩效主要指财政支出活动过程中形成的实际效果，能够从侧面反映我国政府为了进一步满足社会公众需求开展的资源配置活动，同时能够体现资源配置活动及其所取得的实际效果的关系，以此凸显政府发起的资源配置活动的有效性与科学性。

财政支出绩效评价是指依照财政支出的效率性、有效性与经济性的要求，结合合理的绩效评价方法，形成统一的评价标准，利用这一标准对财政支出行为、过程、成本、成果等进行客观、公正、全面的分析与评价，以此实现对政府财政支出活动的事前、事后与全过程控制。通过将财政支出绩效评价活动贯穿于财政支出全过程，以对政府的财政支出活动、财政管理水平、财政支出资金投入风险与收益进行综合评价，最终实现提升政府财政调控能力、优化财政资金配置、促进我国社会经济健康发展的目标[2]。

二、财政支出绩效“第三方”评价现状

当前，我国各地区财政支出绩效“第三方”評价运行机制已初步形成系统框架，具备丰富的评估功能，具有一定的权威性和专业性，不少地方引入会计师事务所参与财政支出绩效评价。在此基础上，一些地区有关部门积极探索财政支出绩效评估的创新路径，进一步落实“第三方”的实际效用，将“第三方”评估作为主要实现路径，强化了地方财政支出绩效评估的公正性、公开性，强化“第三方”运行机制的公信力。2003年，党的十六届三中全会明确提出“建立预算绩效评价体系”。随着我国政府管理改革的不断推进，政府越来越多地向社会力量购买公共服务。2014年8月，李克强总理主持召开国务院常务会议，要求用“第三方”评估促进政府管理方式改革创新。自2014至2019年的五年时间，我国多个地区纷纷开展“探索实践财政专项支出项目绩效预算”工作，促使项目绩效预算工作呈现出现代化、科学化、制度化、常规化的发展趋势，有效提升了地区财政支出绩效管理效率[3]。其中，作为全国探索财政支出绩效管理先行省份的广东，早在2003年就率先开展财政支出绩效评价试点工作。开展财政支出绩效“第三方”评价，对于转变政府职能、完善国家治理体系具有重大意义，也是深化预算绩效管理制度改革的重要实践之一。

三、财政支出绩效评估“第三方”运行机制存在的问题

（一）“第三方”评价权的法律法规不完善

近年来，财政支出绩效评估“第三方”运行机制逐渐发展，且由于“第三方”评价机制属于新生事物，尚未形成完善的法律法规体系。在政府购买“第三方”公共服务方面，现有的法律制度等级较低，没有一套完整统一的指导规范标准，不能为有关人员提供专门、具体并具有较强实际意义的法律制度。此外，一些地区针对政府购买“第三方”绩效评估服务情况提出了一系列法规和制度，但是仍然不够严谨，缺乏有效的激励性与约束性，未能完全满足“第三方”绩效评估服务的管理需求。

（二）“第三方”机构自我独立性难以保证

相对于其他公共服务项目，“第三方”绩效评估机构服务经济社会发展，需要具备较强的公信力与权威性，且绩效评估主体的运行情况能够在一定程度上决定绩效评估结果的公信力。结合当前实际分析，现阶段我国各地区主要采用预算单位自评+财政部门内部评价+主管单位抽查的方法，开展财政支出绩效评价活动。参与财政支出绩效评价的“第三方”机构主要有高校科研单位、会计（审计）师事务所、管理咨询公司、专业性社团（民间组织）等，在一定程度上缺乏独立性。同时《财政支出绩效评价管理暂行办法》提出“各级财政部门、预算部门是绩效评价的主体”，这就导致在实际评估过程中，“第三方”机构受制于政府部门，需要在较大程度上依靠政府部门开展工作。这种情况直接影响了“第三方”评估机构的独立性，不能充分体现“第三方”评估机构在财政支出绩效评估工作中的独立性、客观性、科学性、专业性与权威性，阻碍了“第三方”评估机构公信力的形成与发展[4]。

（三）“第三方”机构工作的监督机制有待提高

现阶段，“第三方”评估机构的工作监督机制有待完善，其选定主要由选聘部门或者单位自行掌握，由于时间紧、任务重，难免存在应付了事、人员懈怠等影响绩效评价效果的行为。在“第三方”机构运行过程中，财政支出绩效管理过程主要由“第三方”评估机构独立完成，为了保证评估质量与评估效果，需要政府有关部门充分发挥自身智能，严格审查“第三方”机构的资质、信誉、业务开展等情况，还需要对“第三方”机构进行重点业务指导。但是，在实际工作中，当前对“第三方”评估机构的监督力度不够，监督工作仍然停留在基础层面上，主要为事前监督与事后监督，缺乏过程监督，不能够实现动态化的控制与管理[5]。

四、完善财政支出绩效评估“第三方”运行机制的策略

（一）进一步完善法律法规和政策制度

要完善财政支出绩效评估“第三方”运行机制，建议大力开展相关立法工作，建立健全完善的法律法规体系，制定系统的财政支出绩效评估“第三方”公共服务购买政策制度，从根本上提升“第三方”评估机构的整体运行效率，以确保“第三方”评价有序进行。在这一过程中，建议对财政支出绩效评估进行立法，明确“第三方”评估机构的地位、运行过程管理、运行标准、运行禁忌等，完善相关的法律条文，进一步阐明“第三方”主体相关权利与义务，以此保证“第三方”评估过程与评估结果的客观性和公正性。

（二）推进信息公开化和透明化

“第三方”在开展财政支出绩效评价过程中，往往面临财政支出信息获取比较困难、信息不完整等难题，直接影响了评价结果的客观性、全面性和公信力。要完善财政支出绩效评估“第三方”运行机制，建议大力塑造财政支出绩效评估“第三方”运行机构的公信力。建议有关部门从“信息公开化透明化”的角度思考，积极引进现代科学技术手段，构建一套完善的财政支出绩效评估体系，形成绩效评价数据库，研究设置具体、可量化的评价指标，便于提高开展绩效评价具体工作的实操性，并将这一系统面向社会开放，促使广大群众能够直接看到财政支出全过程，更深刻地了解“第三方”评估机构的效用，促使群众能够信服“第三方”评估机构，从而提升“第三方”评估机构的公信力与权威性[6]。

（三）推进“第三方”评估资金独立

要完善财政支出绩效评估“第三方”运行机制，建议关注“第三方”评估机构运行资金情况，保证其资金的相对独立性，打破现阶段对政府财政资金的“依赖”局面。在实际过程中，只有保证财政支出绩效评估“第三方”机构具有稳定、充足和独立的资金来源，才能够避免其对政府部门产生依赖性。此外，建议建立清晰、明确的财政支出“第三方”评估机构基金制度，提出科学的预算支出扶持比例，为“第三方”机构健康运行提供强有力保障。

（四）推進“第三方”运行机制独立

在现实条件下，“第三方”机构不可避免地受到委托方影响，其评价实施也还需要被评单位配合，因此保证其运行机制的独立非常重要。要完善财政支出绩效评估“第三方”运行机制，建议关注“第三方”评估机构的运行机制，保证其运行机制保持独立。在这一过程中，建议有关部门根据全国统一的财政支出绩效评价体系，组织开展具体的评价工作，明确“第三方”、财政部门、所属单位、上级主管机构等各方的权利、义务、工作范围与责任，赋予工作机构及其人员必要的职权[7]。

（五）加强对“第三方”的动态管理

要完善财政支出绩效评估“第三方”运行机制，建议建立一套科学的“第三方”评价监督机制，对“第三方”机构的运行过程、评估过程进行监督，且明确事前监督、事中监督、事后监督比例，采取科学合理的监督措施。同时，调动政府部门、所属单位和广大群众的监督力量，对评估质量开展科学考评，建立执业记录档案，进一步提升“第三方”评估机制的有效性与专业性，对违反工作规范和职业道德的行为进行处罚，防止出现“第三方”机构与被评价单位串通而伪造绩效评价结果等现象。

五、结语

当前，如何有效保证“第三方”评估机制的实际效用，完善财政支出绩效评估体系，是进一步推动我国经济社会持续健康发展的重要举措，也是贯彻实施新《预算法》、推动政府职能转变、完善国家治理体系的具体表现。结合上述财政支出绩效评估“第三方”运行问题，建议分别从法律法规、信息公开、资金独立、运行机制独立、动态管理等多个层面入手，优化财政支出绩效评价观念，构建现代化的财政管理体系，推动我国经济社会持续健康发展。

参考文献：

[1]陈思.地方财政专项资金支出绩效评价探究[J].经济师，2019（8）.

[2]李媚.我国财政支出绩效第三方评估问题研究[D].昆明：云南财经大学硕士论文，2019.

[3]伍梦.完善财政支出绩效评估“第三方”运行机制的思考[J].经济研究导刊，2018（24）.

[4]高誉峰.重庆市公立医院绩效考核第三方评估机制研究[D].重庆：重庆医科大学硕士论文，2018.

[5]葛孝亿，谢小金.第三方教育评价的法理基础与运行机制——委托代理的视角[J].教育学术月刊，2017（3）.

[6]赵金波.地市级政府应积极探索第三方评估稳步推进政府管理方式的重大创新[J].改革与开放，2016（18）.

[7]高绍安.充分运用第三方评价 全面提升法院工作 上海二中院力推审判权力运行机制改革新举措[J].中国审判，2015（21）.

作者姓名：王海云（1983—），女，中级经济师，双学士，主要从事金融研究。