改革开放以来青少年犯罪刑事立法政策回顾分析

范瑞青

摘要：改革开放以来，青少年犯罪是我国乃至世界都不得不关注的重大社会问题。此类犯罪的数量急剧上升，且具有突发性、隐蔽性、发泄性、残忍性和集团化等特点，故我国于20世纪70年代末至今不断提出有益的青少年犯罪刑事立法政策，思考完善立法体系。我国青少年犯罪刑事立法政策主要分为三个阶段，20世纪七八十年代的“严打”阶段、20世纪90年代的“教育”阶段、21世纪后犯罪处遇的新阶段的“新阶段”。40年的刑事立法政策有进步也有不足，仍需要立法界、司法界与社会界不断努力。

关键词：改革开放;青少年犯罪;刑事立法政策

改革开放以来，我国青少年犯罪率呈高发态势增长，且呈现出犯罪类型多样、手段残忍、盲目犯罪等特点。青少年身心正处于不成熟阶段，缺乏是非辨别能力与自控力，易受外界不良因素影响，其犯罪的主观恶性相对不大，具有较大的可塑性和改正的可能。对此，我国出台了多项法律政策预防青少年犯罪，实行“教育、感化、挽救”方针，提出“教育为主，惩罚为辅”的原则。本文将回顾和梳理改革开放以来我国青少年犯罪刑事立法政策的发展，以便更清晰了解我国针对犯罪青少年采取的预防体系和管制措施，促进立法完善。

一、概念界定

（一）青少年犯罪

“亦称‘未成年人犯罪。在犯罪学与刑法学上通用的术语，泛指青年与少年的犯罪。”“较年轻的成年人和未成年人的犯罪。”，“已满14周岁至不满25周岁的人实施了危害社会、触犯刑律、依法应受刑罚惩罚的行为……也包括某些违法行为。”当代犯罪学研究通行的观点认为，青少年犯罪是犯罪学的概念，在我国是指14岁至25岁的人的犯罪，研究的是主体行为的性质，不限于青少年的犯罪行为，还包括研究青少年的不良行为甚至是违法行为。刑法学研究的应该是未成年人犯罪，研究的是达到负刑事责任年龄的未成年人依法构成的犯罪及其刑事责任问题。

本文旨在梳理总结相关刑事立法政策，应严格按照刑法学的标准界定实施对象。《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称“《未成年人保护法》”）界定未成年人是指未满十八周岁的公民，十八周岁以上的公民皆为成年人，青少年中的“青年”也为成年人。故按成年与否划分刑事立法政策，则只有未成年人的刑事立法政策在我国法律体系中单做立法。鉴于此，青少年犯罪刑事立法政策中的青少年则省去“青年”，而针对未成年人的相关法律政策进行梳理，即未成年人犯罪刑事立法政策。

（二）刑事立法政策

“立法政策指国家立法机关所提出的对刑事法律规定刑罚、刑罚制度的运用具有指导意义的刑事政策。刑事立法政策指导刑法的制定，刑法对刑事立法政策予以条文化、具体化。”“通过对现行刑法中犯罪、刑罚及社会上犯罪现象的研究，所提出的作为现行刑法维持、修改、补充或变更依据的刑事政策。广义刑事政策的一种。”因此，笔者认为刑事立法政策是国家立法机关提出的、用于指导刑法制定的、立法层面的刑事政策。

二、改革开放以来我国青少年犯罪状况

《中国法律年鉴》的统计资料表明，1980年，我国青少年犯罪在全部刑事案件中的比例为61.2%，1989年增长至74.1%，1990年后有所下降。进入21世纪以来，青少年犯罪再次呈上升趋势，总数占到全国刑事犯罪总数的70%以上。青少年犯罪具有突发性、隐蔽性、发泄性、残忍性和集团化等特点，我国未成年人犯罪刑事立法政策的建立与完善迫在眉睫。

三、改革开放以来我国青少年犯罪刑事立法政策回顾

改革开放后，我国未成年人犯罪刑事政策坚持“教育、感化、挽救”的方针和“教育为主、惩罚为辅”的原则，在青少年犯罪防控中，强调社会的“共同参与、综合治理”。在立法体系上，我国形成了以《中华人民共和国刑法》（以下简称“《刑法》”）、《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称“《刑事诉讼法》”）为中心，以《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（以下简称“《预防未成年人犯罪法》”）、《中华人民共和国监狱法》（以下简称“《监狱法》”）等为主要内容，以《关于办理少年刑事案件的若干规定（试行）》《关于办理少年刑事案件建立互相配套工作体系的通知》等法律规定为补充的未成年人刑事立法体系。王宏玉、杨少锋认为，我国未成年人犯罪刑事政策的发展变化共经历三个阶段。第一阶段是1979年到1990年，青少年犯罪刑事立法政策虽然后期萌生出以打击为主的综合治理措施，但还是以“严打”为主要特征。第二阶段是1990年到1999年左右，这一阶段以教育矫正为核心的未成年人犯罪刑事政策初步形成。第三阶段是21世纪后，我国未成年人犯罪刑事政策发生改变，非刑罚化、非监禁化处遇的适用范围逐渐扩大。2006年，我國确立了宽严相济刑事政策，开启了未成年人犯罪处遇的新阶段。鉴于此，本文对改革开放以来我国青少年犯罪刑事立法政策的回顾也遵循以上三个阶段特征，对20世纪七八十年代、20世纪90年代和21世纪后的刑事立法政策分主题梳理。

（一）20世纪七八十年代的“严打”阶段

20世纪80年代后期，随着未成年人犯罪发生形势的变化和整个法制建设的发展，我国高度重视并加快了有关未成年人问题的立法工作。

《刑法》于1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过，其中第14条规定未成年人犯罪刑事责任年龄。未成年人犯罪刑事责任年龄在中华人民共和国成立后第一部刑法典中单独说明，可见我国刑事立法对青少年犯罪的重视。第44条规定：“犯罪的时候不满十八岁的人和审判的时候怀孕的妇女，不适用死刑。已满十六岁不满十八岁的，如果所犯罪行特别严重，可以判处死刑缓期二年执行。”当时对未成年人也可执行死刑，可见法律对犯罪未成年人之“严”。

《刑事诉讼法》于1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过，后经过两次修正。1979年通过的《刑事诉讼法》中第一章第十条指明诉讼参与人的诉讼权利保障，其中提到“对于不满十八岁的未成年人犯罪的案件，在讯问和审判时，可以通知被告人的法定代理人到场”。虽然法条中说明了犯罪未成年人的法定代理人到场的规定，但并不是强制性的，而是“可以”。言外之意就是，司法机关可通知可不通知，如果未成年被告人的法定代理人出于某些原因无法到场，讯问和审判程序也会继续进行。而且法律通篇仅此一条是关于未成年人的法条规定，这对犯罪未成年人的保护可以说是止于形式了。

20世纪七八十年代《刑事诉讼法》对未成年人犯罪的法律规定，一方面说明当时对未成年人法律规定的不健全、对未成年人保护意识的不到位，另一方面体现了对犯罪主体在整个案件审查过程中应独立承担罪罚的鲜明态度和对犯罪未成年人案件侦察审理的严格。

（二）20世纪90年代的“教育”阶段

该阶段的青少年犯罪刑事立法政策强调教育矫正。中共中央先后批转、颁发《关于提请全党重视解决青少年犯罪问题的报告》《关于进一步加强青少年教育，预防青少年违法犯罪的通知》等文件，强调对未成年人犯罪要立足于教育的政策思想。1991年《未成年人保护法》第38条提出了“教育、感化、挽救”的方针、1999年《预防未成年人犯罪法》第44条提出了“教育为主、惩罚为辅”的原则，这两个政策随即以法律的形式予以确立，正式成为我国未成年人犯罪刑事政策。1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议《关于修改（中华人民共和国刑事诉讼法）的决定》第一次修正在特殊程序中增加了关于未成年人的相关规定，其中也指出了“六字方针”和“八字原则”，同时规定未成年人刑事案件“由熟悉未成年人身心特点的审判人员、检察人员、侦查人员承办”，再次强调了对罪错未成年人进行教育矫正，由专门的司法人员承办未成年人案件也表现出对未成年人的重视和教育矫正的目标。

《未成年人保护法》是我国第一部保护未成年人合法权益和健康成长的全国性的专门法律，该法律于1991年9月4日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，自1992年1月1日起施行。开章第一条就指出建立此法的目的，即保护未成年人的身心健康和合法权益，促进其全方面发展，把他们培养成为社会主义接班人，这体现了国家和法律对未成年人的保护和教育改造、重归社会、健康发展的希望。第三条规定“对未成年人进行理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育”，第四条提出保护未成年人的工作应遵循教育与保护相结合的原则，这不仅是对未成年人的保护，也是对犯罪未成年人的改造方向，即教育改造。

《监狱法》由第八届全国人大常委会第十一次会议于1994年12月29日修订通过，第六章规定，对未成年犯应当在未成年犯管教所执行刑罚且以教育改造为主。

《预防未成年人犯罪法》于1999年6月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过，同年11月1日起开始施行，共有8章57条，是中华人民共和国成立以后第一部预防未成年人犯罪的专门法律，条款对保护未成年人的合法权益和预防其违法犯罪作了详细说明。

关于犯罪青少年教育方面的文件、司法解释等也如雨后春笋般出现。《关于办理少年刑事案件的若干规定（试行）》于1991年出台，第二条强调审判少年刑事案件中坚持惩罚与教育相结合的政策，执行教育、感化、挽救的方针。1995年由公安部发布实施的《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》第三条规定：“办理未成年人违法犯罪案件，应当对违法犯罪未成年人进行法制宣传教育。”这也是普及其法律知识和防止再犯的方式。《最高人民法院关于办理未成年人刑事案件适用法律的若干问题的解释》由最高人民法院于1995年5月2日印发，对确定未成年人刑事责任的年龄、刑法的适用、刑罚的适用等作出规定，其中明确对未成年罪犯适用刑罚应当坚持“教育为主，惩罚为辅”的原则。

此阶段的青少年犯罪立法政策和司法解释结合时代特征，开始强调对罪错青少年的教育改造，相较于20世纪七八十年代的“严打”，这一阶段的“教育”更为温和，同时更注重对其日后健康成长和发展的良性导向，这也为我国法律和社会对罪错青少年的改造方式奠定基础。

（三）21世纪后犯罪处遇的“新阶段”

该阶段，我国未成年人犯罪刑事政策发生改变，非刑罚化、非监禁化处遇的适用范围逐渐扩大，青少年犯罪防控中强调社会的“共同参与、综合治理”，2006年确立了“宽严相济”的形式政策。

2004年9月中央社会治安综合治理委员会出台《关于深化预防青少年违法犯罪工作的意见》，指出深化预防青少年违法犯罪工作要遵循坚持建设与整治相结合、全社会共同参与的原则，要求有关部门积极挽救违法犯罪青少年，开展帮教和矫正工作。

2006年1月11日，《最高人民法院关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》在完善最高人民法院1995年解释相关规定的基础上，补充规定了未成年人在财产刑、减刑、假释适用上的适度放宽条件和标准。2006年修訂后的《未成年人保护法》首次提出了对未成年人给予特殊、优先保护。《中华人民共和国刑法修正案（八）》（以下简称“《刑法修正案（八）》”）于2011年2月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过，第65条增加未成年人不适用累犯规定，第72条修改为未成年人缓刑，第100条增加“犯罪的时候不满十八周岁被判处五年有期徒刑以下刑罚的人，免除前款规定的报告义务”规定。

2012年的《关于修改（中华人民共和国刑事诉讼法）的决定》第二次修正增加的第五编第一章为未成年人刑事案件诉讼程序，第二百六十九条规定“对被拘留、逮捕和执行刑罚的未成年人与成年人应当分别关押、分别管理、分别教育”，虽然免不了刑罚，但是强调对犯罪未成年人的“特殊监禁”，使其避免“交叉感染”，这也是监禁处遇的新发展。

四、对我国青少年犯罪刑事立法政策的讨论

（一）紧密切合“六字方针”与“八字原则”

自1979年中共中央批转的文件中提出“教育、感化、挽救”的“六字方针”后，后续法律的修改与建立都严格遵守，以法条形式规定在法律中。1991年《未成年人保护法》、1999年《预防未成年人犯罪法》又将该方针完善为“教育、感化、挽救”的“六字方针”和“教育为主，惩罚为辅”的“八字原则”，成为目前立法司法机关与社会对青少年犯罪惩罚、约束与教育的基本方向，意在通过教育感化的方式使犯罪青少年认识自身错误并改正，促进其健康成长，正常回归社会。这是惩罚与教育措施的融合完善，是青少年犯罪刑事立法政策走向全面化、人性化的转折点。

（二）注重主体差异性与因时而异

一方面，刑事责任年龄的分层规定注重主体差异性。以14、16、18周岁为分界点，对犯罪青少年的刑事责任进行分层判定，对其相对负刑事责任范围也作出规定，避免“一切”的盲目性，考慮到了行为主体的心智、认知、判断力与行为习性等方面的差异性。另一方面，对犯罪青少年的刑事责任规定因时而异。由于青少年犯罪的残忍性、低龄化等特点，承担刑事责任的年龄节点由18岁改为16岁，《刑法修正案（八）》增加未成年人不适用累犯与免除前科报告义务的规定，在“宽严相济”的政策下，因时而异地对犯罪青少年加以刑事惩罚。

（三）法律体系缺乏系统性、专门化

我国未成年人犯罪的刑事立法一直采取分散式立法的模式，虽然《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》标志着中国的未成年人立法有了突破性进展，但其更像是一部从多角度规范青少年社会治安综合治理的法典，并非纯粹的刑事法律规范。直到今天，我国仍然没有专门的未成年人刑事法律，有关未成年人犯罪、刑罚以及诉讼程序、刑罚的执行等，都是在《刑法》《刑事诉讼法》《监狱法》和有关未成年人刑事案件处理的司法解释中零散体现，这使得青少年犯罪刑事立法规定受普通刑法条文约束，部分规定在分散式立法模式中无处安置，难以把有关内容规定全面，也无法有效发挥未成年人犯罪刑事立法的功能。

（四）刑事立法体系不够成熟、全面

一方面，少年法庭地位未得到专有保障。我国未成年人犯罪案件数量不断上升，少年法庭从无到有，有了立法规定与司法解释，但其地位问题未有明确规定。少年法庭作为刑事立法与司法的辅助措施，没有获得专有地位的保障，不利于我国少年司法制度的有益探索。另一方面，青少年犯罪的矫正制度未在立法体系中得到明确细致的规定。虽然刑法对未成年犯和成年犯规定了统一的刑罚种类，但并未根据青少年的特点设定有利于犯罪青少年改造的非监禁刑，也没有明确社会工作在其改造矫正中的地位与作用，未将有利于犯罪未成年人矫正的措施与可能以法律的形式作出明确规定。

五、结语

总体而言，自改革开放以来，我国青少年犯罪刑事立法政策在立法和司法方面已取得长足进步，但仍存在部分问题。这不仅需要立法体系的日益革新与完善，借鉴吸收各国成功经验，学习全国各地试行多年且行之有效的实践做法，为建立具有本土特色、实践性强的少年刑法、少年司法制度奠定坚实基础，也需要公检法界与社会界的足够关注与长足努力，共同致力于我国青少年犯罪的预防、教育行之有效发展。