关于深化行政事业单位预算绩效管理的思考

李卫红

摘要：2018年出台的全面实施预算绩效管理意见，旨在通过构建“三全”（即全方位、全过程、全覆盖）的预算绩效管理方式来解决预算管理存在的一些问题，提高财政资金使用质效，促使行政事业单位改进工作提升公共服务质量。预算绩效管理的提出时间不满两年，行政事业单位进行了很多积极探索，在探索中存在需要改进的方面，本文以行政事业单位实行预算绩效管理的重要意义为起点，分析当前预算绩效管理中出现的情况，并进行原因分析和讨论，进而有针对性地提出一些建议。

关键词：预算绩效管理;事业单位;工作建议

引言

行政事业单位承担着众多的社会公共服务，履行着包括但不限于教育、基础建设、科技文化等服务职能，如果将绩效管理概念引入行政事业单位的预算管理工作中，贯穿到提供公共服务的过程中，将有效改进预算管理效果，产生重要的经济与社会意义。

一、行政事业单位实行预算绩效管理的重要意义

（一）可以提高行政事业单位财政资金使用效率

一般来说，预算管理工作重视预算编制环节，重视财政资金的获得，弱化对预算资金支出的管理监督，不利于提高财政资金使用效率，也影响行政事业单位公共服务职能的履职效果。行政事业单位通过实行预算绩效管理能够加强对财政预算资金支出使用情况的监督和评价，促使其提高对预算资金的使用和管理，特别是提高财政资金的使用效率。当前预算绩效管理这项工作推广时间不满两年，从最初推开就营造良好的工作机制氛围（尤其是选择有代表性的行政事业单位）是非常有利于后续工作推进的。

（二）可以保证预算单位工作目标的实现

作为财政资金使用部门，行政事业单位通过预算管理相关工作获取财政资金后，再通过发生预算项目支出等资金使用行为履行各项公共服务职能。在预算资金发挥对行政事业单位职能的资金支持作用过程中，对预算资金管理设定绩效管理目标，能够保证工作按照预计的目标方向发展，且全过程的绩效管理能够对预算执行的全部过程进行监督，及时发现工作目标的偏离等问题，进而及时进行原因分析、调整、改正。预算绩效管理的评价环节，也能在一定程度上为行政事业单位积极履行职能和公共服务提供帮助。

（三）可以实现行政事业单位工作透明度，促进公众参与监督

全覆盖的预算绩效管理的透明化管理要求，可以使社会公众及时获知行政事业单位公共服务职能开展情况及预算执行情况。财政部门通过公开预算管理相关情况、引入第三方机构介入绩效管理活动、评价结果公布等管理方式增加社会公众信息可获得性。将行政事业单位的公共服務工作开展情况、预算资金使用情况等向社会公众进行展示，不仅实现了信息透明度的提高，也增加了外部监督途径的拓宽，使社会公众能够参与到对行政事业单位的监督中来，同时也对行政事业单位提出了更高的履职和预算管理工作要求。

二、实行预算绩效管理中存在的问题

（一）部分行政事业单位对预算绩效管理认识不深入，存在认识误区

一是未认识到预算绩效管理工作对促进单位积极履职、提高财政资金使用效率等方面的重要性，对如何将绩效管理观念和预算管理各个环节结合起来成为有机整体思考不足，使得两者的融合更多是形式上的，非实质上的。二是主动开展绩效管理的主动性不强。预算绩效管理需要财政部门、外部第三方机构等的参与，且绩效评价情况需要向社会公众公示，这些安排使得行政事业单位工作处于各方监督之下。所以有的行政事业单位出于怕监督、怕工作疏忽引起社会公众关注等原因而对预算绩效管理工作产生排斥，公开绩效管理结果的主动性不强。

（二）预算绩效管理与具体预算管理工作结合不紧密

预算绩效管理的出现晚于预算管理，而且预算管理工作在行政事业单位内部多由财务部门牵头、其他部门配合开展。因此许多单位将预算绩效管理和预算管理都视为财务部门的主要工作，也是由财务部门将两项工作进行融合。实际上，预算绩效管理的内容也包括预算执行部门的具体工作，只由财务部门进行绩效管理的话，工作效果必然不显著。行政事业单位需要从全局和整体角度对预算绩效管理和预算管理进行结合，从预算绩效工作本身看，有些单位对预算管理工作熟练，按年完成预算编制等工作，从上年度的下半年就开始谋划预算管理相关工作，而预算绩效管理未与预算编制工作同步，从而容易形成两者间的差异，影响绩效管理的效果。

（三）预算管理工作不够全面、指标体系有欠科学性

预算绩效管理需要通过对预算管理工作的各个环节设定科学的评价指标和评价方法，才能产生预期的监督管理效果。有些行政事业单位的预算绩效评价指标集中于单一部门，指标的覆盖面不广，未能建立覆盖相关部门工作内容的系列指标体系。此外，指标未根据单位工作实际情况进行设置，科学性不够强。不论是定性还是定量指标数量设置较少且缺少关联性，未结合单位实际情况和主要职能设置科学的绩效评价指标，指标设置的科学性不够，定性和定量指标间的逻辑关系不强，未能按照可持续、长期的评价思路设置考评指标。

（四）绩效评价效果有待提高

这与单位如何开展绩效评价工作有不可分割的关系，在单位内部对财务部门依赖性较高，财务部门如果人手、精力不够，将无法及时收集相关评价资料，影响绩效评价工作发挥监督和提高财政资金使用效果的作用。当前，行政事业单位的绩效评价处于起步阶段，很多细节工作仍在摸索中开展。单位从事绩效评价工作的人员也在积累经验，在工作经验、业务素质不足的情况下，对选择设置定性、定量指标以及指标分配情况不能百分之百的准确，绩效评价的科学性等效果也受到影响。在绩效评价内容上，单位履职的经济效果可以通过设置评价指标进行评价，但社会、生态效益的评价可量化性低，绩效评价管理工作对单位运用财政预算资金产生的社会、生态效益方面的评价有空白区域。

三、改进行政事业单位预算绩效管理的建议

（一）提升对预算绩效管理工作的认识，重视绩效管理的重要性

行政事业单位要充分意识到预算绩效管理工作的重要意义，将绩效管理观念和预算管理各个环节结合起来。在国家推动的情况下，积极主动地开展绩效管理工作，练好自身的“基本功”，将预算管理的主要工作规范、深入地做好，在此基础上将预算管理与绩效管理结合起来，发挥绩效管理对预算管理工作的促进作用，将绩效管理的公示等要求作为压力和动力，形成“敢于出绩效、不怕监督”的预算工作局面。预算绩效管理工作要求改变原先预算管理工作中重视预算资金和预算收入、轻视预算支出的思想，明确预算绩效管理不是一项年度工作，年底做一次绩效评价即可，应该是定期进行绩效评价，如半年编制预算绩效报告等，以缩短评价周期的方式增加绩效管理的频率，特别是在对预算支出的监督评价上更是要及时评价支出的方向及产生的效果。

（二）完善预算绩效管理的组织机构保障，深入开展预算绩效管理

要想全面、完整地开展预算绩效管理需要完善的机构保障，对于常见的认为预算绩效管理只是财务单一部门工作任务的观念，应加以改变。在行政事业单位内部，与预算编制、执行等预算管理环节一致，也应将业务部门加入绩效管理工作中，避免财务部门对业务部门执行预算情况不够了解、人手不足等客观因素影响绩效评价结果的情况。从外部看，也可以由财政部门建立跨单位、跨部门的绩效评价组织机构，财政部门、行政事业单位、单位主管部门三部门共同组建绩效评价机构，增加财政部门、主管部门对行政事业单位业务开展情况的了解深度，既提高行政事业单位对预算绩效管理的重视，也在一定程度上通过向财政部门和主管部门汇报工作推进情况督促行政事业单位积极有效履行好公共服务职能，还可以通过预算管理的绩效评价过程为下一阶段的预算资金增加提供基础。在具体开展预算绩效管理工作中，需从全局和整体角度对预算绩效管理和预算管理进行结合，将预算绩效管理与预算编制工作同步起来，将绩效管理观念融合到预算编制、执行、评价等过程中，使预算管理各环节的工作均有评价指标对应，同步贯穿到预算管理各项工作中。

（三）完善预算绩效管理体系，有效设置绩效管理指标

行政事业单位预算管理工作在贯彻执行好国家层面的決策部署外，应制定本单位未来几年的工作规划及当年度的工作重点，并根据工作重点确定职能开展和预算管理的主要方向。与此同时，要结合本单位领域、本部门职能以及所处区域确定绩效管理目标。绩效管理目标包括发生的投入、成本以及产生的经济、社会效益等，社会效益应包括服务对象的覆盖面或者满意度等。如前所述，预算绩效管理需要通过对预算管理工作的各个环节设定科学的评价指标和评价方法，才能产生预期的监督管理效果。因此，预算绩效管理评价指标是绩效管理的重要内容，行政事业单位在开展预算绩效评价管理中，应结合本单位公共服务内容、工作目标等设定符合单位实际的核心评价指标，明确绩效考评标准，设置与预算管理工作对应的一级指标、二级指标等，分层次体现行政事业单位服务质量。此外，指标的设置应包括定性与定量两个方面，定量指标要体现可持续性发展的要求，以促使行政事业单位逐年改进公共服务质量。

（四）加强绩效评价结果的使用

行政事业单位只有利用好预算绩效评价结果才能真正发挥绩效管理的作用，单位应对绩效评价指标结果进行分析利用，如对未达到预期目标的指标结果进行分析，挖掘原因及可以提高改进的方法。值得思考的是，财务部门将本年度预算绩效评价结果与行政事业单位下一年度的预算管理挂钩，财政部门将预算绩效目标设置合理性、科学性作为预算安排的重要考虑因素，在绩效管理年度中及时纠正不合理的支出，要求事业单位调整资金使用效率低的支出项目。财政部门通过这些安排能对处于起步阶段预算绩效管理工作产生正向引导作用，进一步促进单位重视和不断改进预算绩效管理工作，增加单位支出效率和优化资金配置。

结语

综合上述分析，预算绩效管理是当前国家对行政事业单位的重要工作安排，不仅对行政事业单位的工作具有重要意义，也对其提出了更高的工作要求。要想真正发挥好绩效管理的作用，行政事业单位需要做更多的探索，必要的情况下可以向实行绩效管理比较好的企业学习经验，将企业的绩效管理经验经过“改造”后“嫁接”到本单位中。

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