新个人所得税改革的困境与思考

苏文昱

摘要：新修订的个人所得税于2019年正式实施，我国个人所得税改革发展历史经验表明，调整免征额与税率不能完全有效解决我国贫富差距，未能完全体现税收的量能课税与税收公平原则。个税改革不仅从单一调整免征额与税率和改进税收征管层面着手，更应从制度上出发。本文从社会发展现状与国民贫富差距的角度探讨个税改革存在的问题及解决途径。

关键词：个税改革;现实约束;理性选择

引言

在我国税收体制中，个人所得税一直扮演着调整收入分配与筹集财政收入的作用，与其他形式的税种相比，其与民生生活更加密切相关，进而也影响着社会各个家庭消费与财富积累。新一轮个税改革被提出后，个人所得税免征额提高、个人所得税分类项目与税率等问题也被提出来。众多个人所得税改革方案本质上都体现了个税改革的必要性与迫切性。对此，本文基于个税改革的社会现实性与敏感性，探讨新一轮个税改革面临的困境与理性选择，以及用何种手段来实现什么样目标等一系列问题。

一、个税改革面对的制度与政策约束

（一）全国范围内免征额的统一，区域间公平格局被打破

我国中西部与东部地域之间的经济发展程度存在显著差异，居民收入水平也同样存在明显的差异性。但是，现行的《个人所得税法》中，不同居民收入水平区域，其免征额度、税率标准完全一致，这样没有充分考虑不同地域之间的社会经济发展水平，容易因地域经济发展不平衡导致税费计算存在明显的差异，个税法案的设置因此也遭受到质疑。随着人口流动程度的加剧，不同地区在设置工资薪金免征额上限的同时，应充分考虑投票效应，避免在个人所得税征收上造成人才自由流动的壁垒问题，进而使得各地区人才资源流动与质量的巨大差异性，进而加剧了不同地区间的社会发展差距。

（二）设置征收对象的不合理性

征收个人所得税的范围较窄，其不完全具备在广泛筹集财政收入基本条件下产生的。对于地域性的社会经济发展水平，以及缩小地区内贫富差距与资源调配上的机制作用显得非常重要。但是，从个税制度的发展可以看出，个税制度仍然不能很好地实现这一目标。以某个家庭总收入为例，如果月总收入达到7000元，家庭中只有丈夫有工作，即为有收入来源，表示家庭月收入总额为7000元，扣除法定5000元应交税额60元后，家庭实际总收入为6940元。假定这个家庭夫妻双方都工作，每人收入为3500元，则这个家庭不需要交个人所得税。可以说明，我国新个税法案，以个人为基本单位征收个人所得税，存在一定的不合理性，忽略了收入的类型来源，对同等收入的家庭主体来说，存在明显的差异性。并且，即使两个家庭税负与收入类型、来源相同，但是不同家庭的消费与支出等负担情况不用，个税在影响不同家庭生活质量上也存在不同的结果。

（三）个税征管体系有待完善

现行个税制度，多数纳税人在所属单位的月工资发放前完成个税代扣预缴，不需要个人主动申请，也不需要个人填报报税单等信息。对此，个人所得税的缴纳相关认知仅局限于工资单显示的数字。税务机关稽查、征管等事宜内容，绝大多数个税纳税人是不了解的。从税务机关层面来说，税务机关稽查、征收工作通过单位主体进行全面管理，很少直接与纳税人接触。基于这种情况下，税务工作人员的日常管理范围相对较小，税收成本较低。但是个人所得税纳税人是通过工资薪金作为收入支撑的群体，其一部分来源收入较为稳定或多元收入的群体层面，中也包括高收入群体层面。不同层面的纳税人，尤其是高收入群体更应该划入到个税检查重点范围内，需要投入一定的人力资源，这个范畴中的税务工作人员应定期接受培训，学会利用信息化征税工具与系统，实现在线信息共享，进而能够全面了解纳税人收入与纳税情况，为维护法务公平奠定基础。在个税改革之后，税务机关单位从监管部门转化为服务部门，从属于政府管理的一种服务型政府部门，在工作人员综合能力、服务态度上均有所突破。

二、个税政策下的再定位

（一）基于社会政策的个税改革

从人口计划角度来说，全面实施生育二胎政策，并没有实现预期效果，尤其是青年夫妇，对生育二胎上表现不积极。其主要原因是，在收入不变条件下，青年夫妇的家庭消费比例有所增加，家庭负担和经济收入限制成为青年夫妇不选择生二胎的主要障碍，二胎政策同时也成为高收入水平家庭的“特权”，人口老龄化加上二胎政策均是个税改革需要考虑的重要因素。但是如果采取“一刀切”政策办法，个税改革会在横向上出现公平缺失问题，老年人社会保障性服务与个税抵扣之间的不匹配性，使得个税改革走向必然，个税改革肩负着实现社会政策目标的责任优速确实，执行效率与公平性为基准的个税改革失去应有之义。

（二）基于经济政策的个税改革

在国家“十三五”期间，我国正在践行社会全面小康的发展道路上，提出供给侧改革与新经济常态等概念，在适度扩大社会总需求基础上，注重开展供给侧结构性改革，从而充分发挥全面提升社会生产力水平的作用。其中，强化供给侧结构性改革，可以全面调动供给体系的经济活力、使得供给体系获得高执行效率与质量，社会发展水平自然会得到提升。个税是影响改革的关键因素之一，也应从服务角度出发，将去除过剩产能作为个税改革目标。房产库存的相对过剩是产能过剩的主要部分，是本次改革重点。房地产库存过剩的主要原因是供给过剩和市场投机行为所造成。房贷利息作为个税扣除项目的改革方案，从效率与公平性角度来说，房贷利息作为个税扣除项目的改革方案，使得公民在购房后的经济压力有所减少，同时刺激了之前购房困难的群体，购房欲望与购买力得到提升，对房地产投机行为造成不小打击，同时促进了社会公平正义。从效率层面上，个税会影响收入水平，房产税增收也获得相应的动力，进而保证总税收稳定。基于需求侧，中国是世界第二大的经济体系，目前国民收入的不断增加，在排除边际效益影响作用下，民众国内消费水平也在发生着变化。与此相反的是，国内居民的境外消费也处于猛增阶段。消费的境外转移情况较为严重，虽然与国外品牌、产品定位与消费观念的影响作用有关，其主要原因终究离不开中国制造商品的品牌效应与质量，以及财税体制下商品税收重等因素。营改增税制改革的实施情况下，企业制造成本的减少，以及产品质量与创新能力的明显提升，影响着个税改革结果，同时也将视线转移到基本消费主体的普通民众群体消费水平上。例如：消费抵扣个税方案的设计与提出，个税改革将目标定位在高低收入的人群可支配性收入层面上，切实强化中等收入群体在社会总收入人群的比重，同时促进我国收入分配“橄榄型”格局的形成。基于个税改革概念的效率与公平两方面，个税改革与政府政策相伴相生，尤其是在全面建設小康社会的关键阶段上，个税改革的作用非常大。从房贷利息、消费抵扣等方面均反映出个税分类制度有待加强，个税新一轮改革迫在眉睫。

三、新一轮个税改革的理性选择

（一）权衡纳税人税收负担，明确个税细则

目前，我国个税改革在费用扣除标准与细则的制定上，应坚持“以人为本”原则，注重收入分配的调节功能，从而避免或能够有效解决“逆调节”问题，结合纳税人及其家庭实际情况，综合分析纳税人收入、开支、生活费用、慈善捐款、医疗、住房贷款等，最大程度实现效率与公平原则。需要强调的是，个税在费用扣除标准的改革上，需坚持横向制定思维，实现多种税种的对接效应，避免重复征税，同时起到对收入的适度推定，进而通过有效监督管理机制避免发生偷税漏税问题。根据不同纳税人，采取分层扣除标准、税率。

（二）基于供给侧结构性改革强化减税政策结构性

供给侧结构性改革立足于供给，调动全要素经济活力，进而满足社会发展需求，谋求经济的可持续发展，获得新的发展动力。从个税改革层面来说，政府主导减税减负个税政策，主要起到强化市场经济活力、调整税制的结构性、扩大内需等，使得经济增长、总量扩张或民生获得显著改善。在短期效应可以看出，个税改革减税的结构性会影响到个人或群体税收收入，新一轮个税改革可以刺激市场活力，规范公民纳税行为，使得认识到纳税意义，进而主动参与到纳税行列中。

（三）适应经济发展水平，推进新一轮个税改革

受到一定客观条件的制约，完全摒弃所得税制会形成税源失控问题，受到多方因素的制约，不能快速或高质量衡量税基，进而出现税收收入的不稳定流失，严重浪费资源，征管体系因此也会受到影响。从我国税收的实际情况来说，综合征税与分类征税有机统一在一起，这种混合征税模式，强调不同地区在什么阶段采取何种综合课税或分项课税方式，这个问题应及时得到解决，这也表现出混合课税模式的构建必要性。

（四）调整税率的结构

税率是衡量税负的重要评定标准，个税所内含的税率结构、税率等与应保障在效率、公平下实施。在个税收入的总量问题上，超过70%个税来自工薪，是我国中等收入个体或家庭基本所得。对于高收入个人或群体的红利、利息、稿酬、劳务报酬、股息，这个比重相对较高。个税改革始终围绕着减轻工薪个税的税收负担，但是不乏出现一定程度的本末倒置，在社会或经济政策双重引导下，现行的个税税率设计，与减轻负担这个目标不相符合。非劳动所得与劳动所得之间的本质差别在于二者之间稳定性，基于税收效率，非劳动所得稳定性可以保障个税收入稳定;税收公平角度进行分析，劳动所得稳定是“量能课税”原则的具体表现。在同一税率结构下，同时采取两种累进税制度，一般会选择收入转移进而规避税收，实行五级累进税率的整体同一，其主要优势是能够最大程度避免税务风险，降低七级累进税率的边际税率。同时也有利于社会稳定和依法纳税的执行。

结语

基于新时代发展条件，新一轮个税改革应紧紧围绕我国当前的基本国情，考虑当今社会的主要矛盾，纵观财税改革的整体发展目标，充分发挥出系统思维的作用，给予广大群众坚实的生活基础与获得感，最大限度地实现效率性、公平性。本文着重从新一轮个税改革的现实约束与理性选择角度，为提升公民获得感、追求公平目标，重视个人所得税的税收改革内容与其利弊，综合考虑社会发展的系统情况，在特定时期与条件下获得最优方案，进而最大限度地发挥出个税的调节功能，使政府和国家政策制定与执行的专业化和科学化。现阶段，个人所得税的新一轮改革，还应将改革落脚点放在增强民众纳税意识和配套服务手段上，促进个税的良性改革与发展。

参考文献

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基金项目：2019年广西职业技术学院课题《新个人所得税专项附加扣除改革应用研究》，编号：桂职院（2019）176号192102;廣西演艺职业学院2019年度科研课题《小康社会决胜期个人所得税改革研究》，编号：YPT001。