“四点半”弹性离校政策的执行效果评估及建议——基于政策目标模式的视角

邓文意，彭虹斌

(华南师范大学政治与公共管理学院，广东 广州 510006)

一 研究背景

随着中国经济的迅速发展和劳动力结构的变化，中国的家庭结构也在发生很大的变迁，双职工的家庭日益增多，相应带来的问题是双职工家庭的家长下班时间与接孩子放学的时间不一致，导致了学生“放学难”的问题。另外，由于校外托管机构的收费高、托管和辅导的质量良莠不齐，乱象丛生，也给学校开展校内课后托管服务提供了契机[1]。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化教育体制机制改革的意见》，明确提出要建立健全课后服务制度，鼓励各地各校根据学生身心发展的特点和家长的需求，探索实行弹性离校时间，提供丰富多样的课后服务。

教育部领导在2018年3月的全国政协十三届一次会议开幕会后高度赞扬了南京探索的弹性离校模式，表示这种模式有效地解决了当今社会的“三点半”难题，值得借鉴和推广，同时要求全国各地中小学结合本身的实际情况来探索解决学生放学难问题的有效模式。在政府的大力普及下，弹性离校政策迅速在全国展开，形成了符合各地实际的多样化实践方式与丰富的实践经验。

二 必要性

从基础教育供给侧改革的层面看，弹性离校政策的实施不可或缺。家长和学生有弹性离校的需求，当地政府和学校能有效供给，满足需求，解决家长不能准时接孩子放学的问题，是教育供给侧结构性改革的应有之义。教育供给侧改革的核心和重点是增加优质教育资源的供给，给更多的受教育者提供普遍性的、更好的教育选择[2]。弹性离校政策的执行较大地推动了教育供给侧改革的进程，较好地解决了家长难以准时接孩子放学的问题。

从现实层面来看，家长、学生和社会对实施弹性离校政策的诉求也日益增加。家长由于工作太忙或接送距离远而无法准时接孩子放学，学生有培养兴趣特长和提高综合素质的需求，社会需要缓解放学时间段的交通拥堵等问题，都使得弹性离校政策的执行刻不容缓。

根据上级教育部门制定的课后服务工作方案，广东省广州市的中小学也迅速推行“四点半”弹性离校政策。研究 “四点半”弹性离校政策在广州市中小学的实际执行效果，对于推动弹性离校政策的良好发展与更好地推广都有着重要的意义。

三 研究设计

(一)研究内容

“弹性离校”政策是指学校为了解决家长，尤其是双职工家庭的家长接孩子放学困难的问题而由学校提供的义务服务，是在家长自愿、学校公益和规范办学的原则下实行的面向学生提供的一种延时服务的政策[2]。

政策执行效果研究是指以政策目标为导向，根据政策实施所产生的实际影响，研究政策执行实际达到政策目标的程度[3]。

根据广州市教育局和番禺区教育局关于校内课后托管服务的相关政策规定，本文拟挑选广州市番禺区石碁镇前锋小学进行实地调研，探讨“四点半”弹性离校政策在学校内的实际执行情况。本文研究的主要问题是前锋小学在执行“四点半”弹性离校政策过程中的实际效果以及达到政策目标的程度，最后就存在的问题提出相应的对策和建议，从而推动学校的“四点半”弹性离校政策按照上级总政策文件的指示精神、目标来执行。

(二)研究方法

本次调查以广州市番禺区石碁镇前锋小学的“四点半”弹性离校政策执行现状为重点，着重探讨前锋小学在实际执行“四点半”弹性离校政策的过程中是否符合政策目标。实地调研的主要调查对象涉及学生、家长和教师(含校领导)，采取问卷调查法和访谈法等。

1.问卷调查法。采用问卷调查法主要是围绕五个维度设计问卷，从学生的角度了解前锋小学的弹性离校政策执行情况。

2.访谈法。主要以学生、家长和学校教师(含校领导)为对象进行访谈。实地调研中随机选取参与“四点半”弹性离校服务的学生、家长和教师(含校领导)进行访谈。

(三)弹性离校政策目标分解

根据笔者对广州市教育局和番禺区教育局相关政策文件的理解，现对弹性离校政策即校内课后托管服务政策的目标进行目标群体的分解，具体如表1所示。

表1 政策目标分解和调研内容

(四)问卷设计

1.设计依据。调查问卷围绕上述政策目标的分解，主要从学生的角度了解前锋小学的“四点半”弹性离校政策的执行情况，探讨学生参与“四点半”弹性离校活动的基本现状和满意程度，从而发现是否实现政策目标。同时也从侧面探讨学校方面的“在开展弹性离校活动中要充分利用基础设施、场地资源和确保学生留校托管期间的安全”政策目标实现程度。

2.设计维度。

第一部分：参加弹性离校活动的学生基本情况。

第二部分：弹性离校活动的基本现状。

第三部分：学生参加弹性离校活动的主动性和满意度。

第四部分：教师在课后托管中的工作。

第五部分：弹性离校期间的安全问题。

3.抽样方法。实地调研中进行随机抽样调查，抽取了三年级、四年级、五年级和六年级这四个样本年级共派发了120份纸质问卷，实际回收有效问卷110份。

4.样本来源。参与本次问卷调查的学生共有110人，其中男生占比57%，女生占比43%，参与调查的学生男女比例基本平衡。学生所在的年级分别有三年级、四年级、五年级和六年级，其中四年级和六年级的学生分别占比36%和44%，是参与问卷调查的主要群体，详情如表2所示。

表2 问卷数据的样本来源情况统计

四 执行效果分析

(一)执行现状

本次调研主要采用问卷调查法和访谈法，调查的对象包括抽样选取的前锋小学三到六年级的学生，家长和教师。除派发问卷外，在实地调研的过程中还采用访谈法对学生、家长和教师进行访谈，效果良好。

1.开展现状。关于前锋小学开展的弹性离校活动即课后托管服务的主要内容有两大类，一个是学生在校进行晚托，期间可以完成作业或者进行课后阅读，属于延时看护的弹性离校活动，占比48%；另一个是个性化的社团活动，占比52%。参与两大类弹性离校活动的学生数基本持平，但是更多的学生偏向参加个性化的社团活动。开展弹性离校活动的场所主要有班级教室和不同的兴趣小组活动室，分别占比59%和24%，10%的同学表示他们的弹性离校活动在操场进行，余下的7%的同学表示不太清楚。这个数据表明学校的班级教室和活动室都得到充分的利用，学校的硬件设施支持比较到位。

学校组织开展弹性离校活动的频率和次数，主要集中在每周1到2次和每周4到5次这两大类型，分别占比38%和52%。通过后面的访谈可以得知，每周1到2次的弹性离校活动主要是个性化的兴趣社团活动，每周4到5次的主要是学校的晚托服务，学生在校得到延时看护并完成作业或者进行课外阅读。

2．学生意愿。关于学生对前锋小学开展弹性离校活动的次数和频率是否满意，67%的同学表示非常满意，其次是比较满意和一般，占比分别是19%和12%，只有极少数的同学表示不太满意和很不满意，总共占比大约2%。从这个数据可以得知前锋小学开展的弹性离校活动总体上让学生满意，学生对学校开展的课后托管服务认同的程度比较高。对于参与弹性离校活动的学生是否自愿参与，60%的同学表示属于自愿参与学校的课后托管活动，余下的40%的同学并非自愿参与。绝大部分同学表示喜欢学校开展的弹性离校活动，占比大约59%。其次是对学校的弹性离校活动喜欢程度表示一般的同学，大约占比36%，只有极少部分的同学表示不喜欢。这同样说明了前锋小学开展的弹性离校活动即校内课后托管服务得到了绝大部分同学的认可，但仍有改进的空间以取得普遍性的学生认同度。

绝大部分的同学都认为在参加校内课后托管的过程中，自己的人际交往能力、自主学习能力、学习成绩和艺体能力都得到了显著的提高。但是不容忽视的是，有大约5%的同学表示什么也没有提高。学校应该深入调研，听取这部分同学的内心真实想法，避免他们出现抵触弹性离校活动的倾向，帮助其正确认识学校开展的课后托管活动。学校若开展学生喜欢的弹性离校活动，70%的学生表示愿意留校参加托管活动，大约25%的同学表示感觉一般，是否留校仍需待定，只有大约5%的学生表示不愿意参加校内托管服务。前锋小学的绝大部分学生对于学校开展更多符合他们实际需求的弹性离校活动有很大的期望，希望学校可以开展更多种类的、为他们所喜爱的课后托管服务。基于此，学校可以根据学生和家长的需求，结合师资、硬件设施等条件增设更多有利于学生全面发展的课后托管活动。

3．教师角色。关于在学校开展弹性离校活动期间是否有教师上课，有两类情况，其占比基本持平。通过访谈和观察的补充研究，笔者认为出现这种情况的原因在于学校开展了两大类不同形式的弹性离校活动。对于参加学校晚托活动的学生来说，是不存在教师上课情况的，晚托服务的形式是由学生自己来完成当天的作业或者进行课外阅读；对于参加个性化兴趣社团活动的学生来说，是存在教师上课的情况的。通过后面的访谈和观察可以发现，前锋小学在实行弹性离校活动的过程中，引进第三方教育机构的服务，由第三方教育机构来开展个性化的社团活动，学校负责统筹和监督。因此，第三方教育机构的教师会向学生教授各类兴趣课程，比如魔方课程和拉丁舞课程等。

关于学校在开展弹性离校活动期间“谁来管理”的问题，75%的学生选填了是学校教师负责管理这方面的工作，约24%的学生选填了学校引进的教育机构。这一问题的数据与前面较多同学参加的是个性化兴趣社团活动不相符合。笔者认为出现这个问题的原因可能是参与调查的学生认为学校引进的第三方教育机构也同属于学校教师这一行列，其对这个问题出现一定的认知偏差，也与设计的问卷指代不明，没有考虑到学生的阅读理解能力有限有关。基于此和结合访谈调研，可以认为学校教师和学校引进的教育机构是负责管理前锋小学的弹性离校服务工作的主要两翼，在弹性离校活动的执行实施中不可或缺。

在开展弹性离校活动的过程中，通过访谈得知大班较为普遍，一名教师负责的学生在21到30名左右。这也与前锋小学的规模较小，师资有限等因素有关。

4．安全问题。关于学生结束弹性离校活动后的离校时间，绝大部分的学生在18点前可以离校，极少部分在18点后离校。这说明绝大部分学生和家长对于学校开展的弹性离校活动是较为配合的，家长可以准时在18点前从学校接走孩子。针对学生结束弹性离校活动后的离校方式，数据显示大约84%的学生是由教师组织集中放学的，这很好地说明了学校对学生的安全重视。由教师负责组织学生放学，可以有秩序地、安全地让家长接走孩子，但通过后面的访谈和观察可以发现，这项工作同样也增加了教师的工作量和负担。关于学校对安全问题的重视，从数据中可以发现大约83%的学生在参加弹性离校活动的过程中，教师都强调了注意安全的事项。这同样反映出了前锋小学对留校参加弹性离校活动的学生的安全给予了高度重视。

(二)执行效果分析

广州市番禺区石碁镇前锋小学在上级政府和教育局的领导下，以《番禺区中小学生校内课后服务工作方案》的政策文件精神为指导，结合本校的实际情况开展弹性离校活动。经过笔者的实际调研和观察，前锋小学在执行实施弹性离校政策的过程中，总体而言是符合上级政策规定的，总体方向没有偏离政策目标。对于不同的目标群体，其政策执行效果达成的目标比例程度不同，笔者设置了四个政策执行效果程度，分别是完全符合政策目标(100%)、符合政策目标(90%-99%)、基本符合政策目标(80%-89%)、部分符合政策目标(70%-79%)、不太符合政策目标(69%以下)，详细情况如表3所示：

表3 各个目标群体执行效果分析

五 问题与原因

在研究分析前锋小学“四点半”弹性离校政策执行现状及效果的基础上，笔者认为其总体没有偏离政策目标，但仍存在着一些较为明显的未达到政策预期目标的问题。就其存在问题而言，学校的场地设施不足，管理协调成本增加、教师的工作量增加以及积极性不高[4]、学生出现新诉求以及家长的目的引导问题等都仍待解决。导致上述问题的主要原因有学校布局的调整、师资较为有限以及家长、学生对弹性离校政策的新需求等。

(一)存在问题

1.学校方面。一是基础设施较薄弱。在访谈时有较多的学生反映一些弹性离校活动只能将就在架空层中进行，比如拉丁舞是在六艺堂中开展的。据笔者观察，六艺堂是一个架空层，目前堆着很多桌子凳子和装修用的材料，场地较为拥挤。另外，学校由于场地不足而把一些非体育类的课后托管活动开设在较空旷和嘈杂的地方，严重影响了课后托管活动的质量。二是管理成本增加。前锋小学执行弹性离校政策的服务模式是学校与第三方教育机构共同合作，学校负责统筹和监督。在访谈中有教师反映，在开展弹性离校活动时，对于由第三方教育机构负责组织开展的个性化社团活动，相关的通知是由班主任进行发布的；家长在微信平台进行申请、选择和交费后仍需报给班主任作登记；有其他问题，如家长不熟悉智能手机的平台申请操作或者错过交费时间等会第一时间找班主任解决。这在一定程度上增加了管理工作量。

2.教师方面。笔者在对教师进行访谈后发现，有较多的教师对前锋小学开展的弹性离校活动态度中立。他们认为弹性离校活动的开展确实解决了家长接孩子放学难的问题，这是非常人性化的，但是从教师的角度看则持中立态度。在访谈中，梁老师、沈老师和陈老师反映无论是晚托服务还是由第三方教育机构负责开展的课后托管活动都增加了教师的工作量。陈老师和梁老师反映在晚托服务中，部分家长未能准时接孩子放学，教师必须留守看护学生，这无疑增加了教师的值班时间；沈老师作为班主任则反映，在个性化社团活动中，协调和统筹监督的工作量较大。这些都表明尽管有上级政府相关的经费补贴，但教师的积极性仍然受到影响。

3.学生方面。经过调研，笔者发现学生对前锋小学开展的弹性离校活动总体上是比较满意的，但有较多学生和家长都希望学校可以开展体育类的课后托管活动，比如篮球社团活动、羽毛球社团活动和足球社团活动等。家长表示如果可以增设这些体育类的社团活动，就可以大大提高孩子的身体素质，锻炼他们的活动能力。而学生则表示希望可以多在户外活动，不希望一直呆在活动室或者教室中。另外，学生普遍反映，希望学校可以增设益智游戏类的课后托管活动。

4.家长方面。弹性离校政策最主要的目的是解决家长接孩子放学难的问题，但经过实地调研后笔者发现，有较多的家长尽管不存在接孩子放学难的问题，但仍为自己的孩子申请弹性离校服务，其主要目的是培养孩子的兴趣特长。总体而言，在不占据真正有弹性离校需要的家长和学生名额前提下，可以有侧重地参加学校的课后托管服务。

(二)原因分析

1.学校布局全面调整。前锋小学的总体规模较小，现有的场地设施不足和基础设施较为薄弱，限制了很多弹性离校活动的开展。在访谈中，校领导表示前锋小学的另一栋教学楼在重新修缮，目前学校的布局在全面调整，因此在修缮期间一定程度上影响了弹性离校活动的实施。

2.师资较为有限。前锋小学的师资较为有限也是影响弹性离校政策实施效果的原因。对于第三方教育机构负责开展的社团活动，笔者在访谈中了解到有家长反映不满意教师频繁更换，这极大地破坏了孩子参与弹性离校活动的积极性。对于学校开展的基础性晚托服务，全校师资有限，在一定程度上会增加本校教师轮班的次数，加大工作负担。

3.家长和学生的新诉求。笔者在访谈中了解到家长和学生都普遍希望学校在原有的基础上可以开设更多课后托管活动，特别是体育类和益智游戏类的弹性离校活动[5]。家长希望孩子能锻炼身体和提高体能素质，学生希望多进行户外活动和游戏类活动。

六 政策建议

针对前锋小学在实施“四点半”弹性离校政策中存在的问题，现就各层面提出相应的可能解决措施，包括加快基础设施建设、专用功能活动室的设置以及增加弹性离校活动种类；对参加课后托管工作的教师应引导其树立正确观念和设置激励制度；合理听取学生的诉求以及加强家校沟通等。

(一)学校层面

一是设置专用功能活动室。梁校长表示目前学校会加快基础设施的建设，在修缮完毕后会设置多个专用功能活动室供师生使用，如管乐团和拉丁舞等社团活动会在相应的功能活动室中开展，这在一定程度上会缓解目前场地不足的问题。此外，体育类课后托管活动则应该在较为空旷和安静的场所开展。二是增设弹性离校的活动种类。学校应该发扬科学民主的精神，多听取学生和家长的意见和建议。在具有可行性和与第三方教育机构协调沟通的前提下，学校可以适当开展体育类和益智游戏类的课后托管活动，这有利于提高学生的综合素质。

(二)教师层面

教师应树立正确的观念。弹性离校政策的实施，最主要是为了解决家长接孩子放学难的问题，是教育供给侧领域的改革。教师应该正确对待学校开展的课后托管服务，切勿产生抵触心理和抱怨的情绪。教师只有树立正确的观念，合理向上级政府和学校反映需求，才能使自身在学校的课后托管工作中发挥更多的作用，更好地满足学生和家长的需求。

此外，上级教育部门和学校应该设置合理的激励制度以调动教师的积极性。学校实施“四点半”弹性离校政策，在一定程度上会加大教师的工作量，造成教师对校内课后托管服务工作的积极性不高、产生抵触心理等问题。基于此，上级教育部门和学校应该制定相应的物质激励和精神激励措施，调动广大教师的积极性。此外，学校应该发扬民主管理的精神，在听取教师意见的前提下，可以尝试把管理课后托管服务工作的考核纳入相关考评中。

(三)学生层面

对于学校实施的“四点半”弹性离校政策，学生应树立正确的观念。无论是自愿申请还是在家长要求下参加弹性离校活动，都应该对其持尊重的态度。学校要加强与学生的沟通，引导学生树立正确的态度并听取其合理的诉求，以提防学生产生抵触的心理。

(四)家长层面

家长应树立正确的目的观。调研发现，家长为孩子申请参加课后托管服务的目的倾向不同。约有一半的家长不存在接孩子放学难的问题，但是希望孩子可以培养兴趣特长，因此也为孩子申请课后托管服务。家长不同目的固然不存在偏离政策目标的倾向，但是家长应该树立正确的目的观念和价值观念，在不占据真正有弹性离校需求的家长和学生使用课后托管资源前提下，可以合理参加学校开展的弹性离校活动。

此外，家长还应加强与学校的沟通和合作[6]。家长在前锋小学的课后托管服务中承担着一定的责任。家长要树立责任意识，要体谅参与课后托管服务工作的教师，不可将责任全部推卸到教师身上，加大教师的工作量。家长要密切加强与教师和学校的联系沟通，在弹性离校活动结束后准时接孩子放学。只有加强家校合作，才能真正地推动前锋小学的课后托管工作的高效进行，使得“四点半”弹性离校政策的顺利实施，进而取得教师和家长两方最大的满意度[7]。

“四点半”弹性离校政策属于基础教育领域的供给侧改革，其推行主要是为了解决家长接孩子放学难的问题，但给学校和教师带来了一定的负担。本文以前锋小学为例，分别从学校、教师、学生和家长等方面来研究“四点半”弹性离校政策的执行效果。总体而言，前锋小学“四点半”弹性离校政策的实施基本达到政策预设目标，但在实施的过程中仍然存在着亟待解决的问题。本文通过对问题及原因进行分析，提出了相应的解决措施，期望更好地推动前锋小学“四点半”弹性离校政策的执行。