全球糖业支持政策及管理体系研究

刘芷妍

(广西泛糖科技有限公司，广西南宁530000)

政府对农业生产、流通和贸易进行强有力的干预是促进农业经济发展不可或缺的重要手段，无论发达国家还是发展中国家均通过补贴形式等政策，以达到支持农业发展的目标[1-7]，有立法保护的糖业更是处于一种严格管控的状态下。本文所讨论的糖业支持政策是指为了支持食糖产业的发展，保障食糖生产稳定，维护食糖市场秩序采取的一系列扶持政策。

根据美国农业部(USDA)数据，全球产糖量约为1.8亿t/年，消费量约为1.7亿t/年[8]，其中巴西、印度、欧盟、泰国、中国、美国、澳大利亚的产量合计占比达到60%以上，主要的食糖进口国家有印度尼西亚、美国、欧盟、日本等，这些重要的产糖国与消费国均通过行业立法等措施，扶持生产、延长产业链、稳定进出口贸易，夯实糖业发展根基。

1 全球糖业立法起源早、实施效果显著

美国是农业立法方面的典范[9]，政府干预国内食糖市场已有超过200年的历史。美国早于1934年通过糖业法(The Sugar Act)，最初美国糖业法以征收进口糖关税来增加国家的财政收入为目的，后来通过目标价格政策、市场配额管理以及关税等方式，来调控糖料价格、支持农户增收、维持国内市场糖价，以促进本国食糖产业健康发展[10]。

20世纪 80、90年代，随着经济不断发展与糖业生产格局的演变，新崛起的产糖国家或地区，如巴西、泰国、欧盟等纷纷开始制定食糖产业相关的法律法规，在政策支持下，各主产国食糖产业的生产效率与竞争力不断提高，糖农、糖厂和消费者的利益均得到了较好的保证[11-14]。

巴西：1971年通过了几项促进糖业发展的法案，对糖业生产计划、产品价格、贷款贴息和出口补贴及配额等实行集中统一管理，随后其食糖产业开始迅速发展。巴西 1977/78年榨季产糖量为 870万t，比1969/70年榨季增产糖440万 t，产量几乎翻了 1倍[8]。随着政策法规不断改进完善，资源条件优良的巴西糖业发展速度迅猛，1983年开始成为全球最大的产糖国家。1975年，巴西政府开始实施国家乙醇计划，甘蔗产糖与产乙醇逐步高度结合，巴西糖业政策转为兼顾甘蔗扩种和推动甘蔗制乙醇发展。进入21世纪后，为了更好地平衡甘蔗产品的产量和需求，巴西食糖产业不断突破保护性贸易壁垒，发展食糖和乙醇双边贸易，并通过制定国际标准巩固行业主导地位[12]。

泰国：1984年颁布《甘蔗与食糖法》，该法规定建立糖业管理部门，并对各部门的职责和权限做出了明确规定，对从甘蔗种植到食糖销售的每个环节进行统一管理和有效控制，在保护蔗农和糖厂利益的同时也保障了消费者的利益，进而强化了政府对糖业强有力的管理和引导作用[15]。最新的《甘蔗与食糖法》于2019年由泰国立法大会修订核批。得益于法律法规的引导，泰国食糖产业始终保持着较强的内生发展动力，保持全球排名前5的食糖生产国与出口国的地位。

澳大利亚：于1991年颁布专项法律《制糖工业法》(Sugar Industry Act)，并多次修订，最新修改于2005年[16]。该法律对澳大利亚糖业管理的各项工作进行明确的规定，最大限度地减少人为或者偶然因素的干扰，促使澳大利亚成为世界上较有竞争力的产糖国之一。

日本：《甜味资源特别措施法》与《糖安法》分别于1964年3月31日与1965年6月2日颁布施行，此后经过多次修定。这些法律保障了以糖料作物为原料的制糖工业健康发展，实现农民增收与企业增效之间的平衡，保证了日本国内较为安全的食糖自给率水平[17]。

2 糖业政策的核心是稳定国内糖价、减少国际市场冲击

为保障国内糖业稳定有序发展，各国糖法通常从管理机构设置与产业布局开始，对生产配额、糖料种植补贴、糖料收购、食糖生产、目标价格管理、信贷与保险等环节进行有序安排。另一方面，为避免世界食糖市场的剧烈波动对国内生产与消费的影响，通常会使用进口配额管理与关税调节等手段将国内市场与国外市场相对隔离[18]。

印度食糖产业的内贸与外贸均受到政府严格管控，其糖业法律法规对于国内甘蔗最低收购价(FRP)的制定、食糖最低内销价及市场投放量有明确规定。在对外贸易方面，政府每年公布食糖出口贸易补贴政策及数量，并将出口配额分配至各地区糖厂[13,19]。在配额下发后，政府每隔一段时间对销售情况进行汇总分析，及时调整出口配额有关指标。

日本的《甜味资源法》是其糖业管理法令的“母法”，内容包括对糖料和食糖生产、销售价格等方面的管理，具体细节内容包括糖业规划布局、糖料基地、糖厂建设改造、糖料收购、食糖价格、对糖农和糖厂给予经济补贴等。由于日本食糖进口依存度较高，在《关于安定食糖价格法》与《蚕丝砂糖类安定事业团法》的条例中明确了国产糖料定价管理、措施和计算依据，同时规定农林水产省成立“蚕丝砂糖价格安定事业团”，并负责收购和“返卖”进口与国产食糖，征收进口糖的“安定糖价基金”和“糖价调节基金”，基金收入的绝大部分会通过各种补贴形式反哺国内糖业发展，在保持国内食糖价格稳定的同时减少了国际糖价冲击[17]。

美国对糖业政策不断的进行调整补充，每5年重新修订糖业法案，1996年作了重大改革并改称“农业法案”。美国农业法案(最新 2014版)通过目标价格政策稳定本国种植户、甘蔗糖/甜菜糖糖厂与精炼糖商的基本收益，同时用限定进口数额和适时调整关税税率的办法，减少本国食糖生产受国际糖价波动的直接影响，从而保持国内食糖市场的供求平衡[20-21]。

3 甘蔗收购以按质论价为主

目前，全球主流的甘蔗收购方式为按质论价，这种定价方式可以最大限度地调动蔗农提高甘蔗含糖率的积极性，厂方也会主动减少甘蔗在砍、运过程中的糖分损失，以提高出糖率，降低食糖生产成本[22-25]。此外，也存在着政府干预定价、蔗价与糖 价联动[26]等甘蔗收购定价方法。

表1 部分国家糖料收购政策

4 目标价格管理政策

在明确糖料收购价政策的基础上，部分国家还配套目标价格管理措施，目标价格管理[28]包括糖料收购及食糖销售的目标价格，以设定原料成本及成品糖的国内市场售价基准水平,保护农民种植与糖厂生产的积极性。美国政府授权商品信贷公司按照一定的固定贷款率向糖厂提供无追索权贷款，糖厂则以原糖或者精制糖作为担保品。贷款到期时，如果市场价格不能达到目标价格水平，商品信贷公司无权索回贷款；当市场价格高于目标价格时，糖厂可自行按市场价格出售，然后再偿还该项贷款的本息。该贷款率即为美国的食糖最低扶持价格，略高于生产成本。近年来的甘蔗原糖和精制甜菜糖贷款利率分别为18.75、24.09美分/磅[29]。

欧盟食糖价格体系包括目标价格、干预价格和国内最高限价。目标价格是指国家所期望的正常市场竞争价格，体现了政府对糖厂和糖农的利益、消费者福利和政府财政趋向的关注程度。干预价格是政府允许的最低价格，当市场糖价低于或等于该价格时，政府有义务收购市场上的所有食糖，最高限价即进口糖进入欧盟市场的最低价格。政府采取措施保证国内市场糖价在最低保护价与最高限价之间运行[29]。

日本是食糖净进口国，实行以“进口糖养国产糖”的政策。为保证一定的食糖自给率，在种植成本高企的环境下，政府按保证农民种植甜菜的收益不低于种植小麦和土豆收益的原则，确定收购甜菜的最低保护价，以稳定国内甜菜糖的生产规模[30]。更值得学习的是，为保证国产糖的国内市场竞争力，日本政府采用瞬间接触式买卖措施稳定糖价。在最低保护价基础上计入糖厂加工费、人工费、管理费和合理的企业利润等，制订食糖保护收购价。政府按保护价收购食糖，再以低于保护价的批发价格出售，所产生的差价倒挂由国家用征收的进口糖关税补贴[30]。

5 生产配额制度

在产业中下游的生产与贸易环节，部分国家制定了详细的规划与实施方案，通常按照国内消费数量及一定的出口量制定当年生产配额，政府对糖料种植生产前端进行把控，以防止大面积增产或者减产对于国内外市场的供求平衡造成冲击。

泰国对食糖生产采取许可证制度，糖业公司或糖厂不能擅自增加糖厂数量。近20年来，泰国糖产量增长了近3倍，但糖厂基本保持在42家，从制度上促进了糖厂规模的不断扩大。在限定生产者的基础上，政府依法对国内食糖生产实行配额管理，配额分为A、B、C类。A类配额食糖在国内销售，据每年的消费量，按企业产糖比例分配，约250万～300万t/年；B类为泰国蔗糖公司(TSC)通过招标出售的原糖，为80万t；C类为糖厂在完成A、B定额后自己生产的出口原糖或精糖[13]。

美国也对销售到国内市场上的食糖进行总量控制，市场配额总量不低于每年预估食糖消费量的85%。政府每年确定总配额中甘蔗糖与甜菜糖的比重后，将具体生产额度分配给制糖厂与精炼商，各加工商按照市场配额进行生产和销售，违反配额原则的话，将按照规定承担民事惩罚。一般来说，甜菜精制糖约占配额总量的54.35%，甘蔗原糖配额约占总量的45.65%[11]。

欧盟食糖生产配额总量为 A类配额(相当于欧盟15国国内市场的消费量)加上B类配额，该量是欧盟当局为食糖供应设定的保险余量，确保在大面积欠收的情况下，欧盟食糖产量仍可满足内部的市场需求量。A、B两类配额享受欧盟价格政策的支持，而 A、B配额以外的超产糖不享受价格政策支持，也不得在欧盟15国内部销售，必须在当年以无补贴的形式出口到国际市场或申请作为第 2年的 A、B配额糖[31]。

表2 部分国家糖业协会组织及其功能

6 糖业管理机构

政策法规的执行需要完善的组织机构保障，充分运用各种政治与社会资源，采取控制与协调行动,才能将政策观念的内容转化为实际效果。各糖业大国均建立了“政府机构+行业协会组织”为主体的管理体系，政府主管部门以行业统筹规划与产业政策的制定为主，而行业组织代表了不同团体的利益或者诉求，涵盖糖料种植户、糖厂、食糖消费终端及科研单位等。

7 展望

中国推进糖业立法不仅具有必要性，而且具有迫切性。一直以来，由于自然资源禀赋的差异，我国制糖成本较高，在国际食糖贸易中不具备比较优势，但糖作为跟粮、棉、油同等重要的国家战略物资，国家对于保持食糖自给率给出了明确的政策指引。2019年中央一号文件提出将在“提质降本增效的基础上，巩固棉花、油料、糖料、天然橡胶生产能力”。2020年农业部《农业种植业工作要点》明确要“保证棉糖自给水平，完善棉花、糖料扶持政策，促进棉糖生产向优势产区集中，力争将糖料面积稳定在153.33万hm2左右，保证必要的自给水平”。

目前国内食糖自给率的保持面临着严峻挑战。2020年5月22日起，我国食糖进口配额外保障措施关税取消，配额外食糖进口关税税率恢复至50%，食糖进口成本大幅降低叠加我国积极主动扩大进口的宏观环境，国内糖业已面临国际食糖市场的猛烈冲击。2020年4月之后，国内白糖现货价格跌至5350元/t以下，糖价持续跌破生产成本，对于糖企的生存发展造成巨大威胁。另一方面，价格低迷在糖料收购市场化的环境下，终将传导到种植端，种植面积的缩减会对行业造成不可逆的损害。

中国推进糖业立法具备可行性。国内制糖产业的发展前景严峻，亟需产业支持政策的保障，但我国的全国性糖业立法尚处空白状态，未来可采用“自下而上”的路径推动立法进程。近年来，以广西为主的国内食糖主产区地方性糖业法规及条例不断完善。2016年，广西壮族自治区糖业发展办公室成立后，连续出台关于制糖产业链上中下游的行业支持条例，具体包括糖料蔗“双高”基地与良种繁育基地建设、全程机械化推广、糖料蔗订单农业管理办法、食糖商业储备等内容，对于区域内的糖业提质降本增效起到了良好的推动作用。2019年，广西壮族自治区糖业发展办公室重新启动糖业立法工作，经过大量的前期工作准备，编写了立法调研报告和《广西糖业发展条例(草案)》上报广西司法厅。广西司法厅对《广西糖业发展条例(草案)》进行认真深入的研究评估后，认为开展糖业立法工作的条件基本成熟，决定将广西糖业立法列入2020年广西立法预备项目。

“自下而上，草根呼声推动立法”在国际的行业立法中有不少成功案例，国内的《云南省花卉产业发展条例》《广东省荔枝产业保护条例》《福建省促进茶产业发展条例》都是属立法中的产业发展促进立法范畴，如《广西糖业发展条例》能顺利出台并有效实施，将为我国的糖业立法提供极大助力。

中国推进糖业立法需积极借鉴国际成熟经验，建立以市场竞争为导向的统筹糖业管理体制，构建兼顾国内及国际市场均衡的完备产业支持政策，以促进国内糖业摆脱当前的发展困境，保持行业发展。