发展型社会政策视角下的少子化应对思考

□ 曹艳华

我国自2000 年进入老龄化社会，2019 年底65 岁及以上老年人口总量达到1.76 亿，在大陆总人口中的占比已经高达12.6%[1]。预计在2022年、2033年左右，我国将相继跨入深度老龄化和超级老龄化社会，至2050年老年人口规模将攀升到3.76亿，并于2058年达到4.14亿的峰值[2]。与老龄化飞速发展形成鲜明对比的是，2016年，我国0-14岁儿童在总人口中的占比（16.64%）首次被60岁及以上人口（16.70%）超过[3]。而曾被寄予厚望的全面两孩政策，其效果远低于预期。2017年普遍预期的出生高峰不但没有到来，而且还呈现出生总数与一孩数量的双降局面，之后的2018、2019 年降势延续，2016年已经确定为全面两孩政策后我国出生人口峰值年。

那么，全面两孩政策效果未达预期的原因是什么？未来我国要怎么应对低生育水平的少子化挑战？现有研究提出了许多有启发性的解释与对策，如王河等（2019）认为与育龄妇女的工作压力大有关[4]，要完善配套法律法规和政策；张丽萍等（2018）、汪奕名等（2017）实证分析发现与生育意愿不高有关[5][6]，要提高生育意愿；张若兰等（2019）调查发现与经济负担重有关，要提升公共服务体系[7]。但遗憾的是，这些研究大多是从某一方面对该问题进行探讨，缺乏系统的理论视角，没法做到有逻辑的全面分析。因此，本文拟基于发展型社会政策的理论视角，对全面两孩政策效果未达预期的原因进行全面审视，并提出应对少子化挑战的系统思路。

一、理论基础：发展型社会政策

近代以来，社会政策的发展大致经历了“补缺型”“制度型”“发展型”三个阶段。“补缺型”社会政策强调家庭和市场的作用，认为只有在市场和家庭供给无效时，国家和政府才向个人提供不超过维持生存最低标准的援助。而接受福利的“弱者”往往以尊严丧失为代价；“制度型”社会政策主张社会福利向全体公民开放、满足人们的福利需求是政府不可推卸的责任。因此，公民不仅可以向国家和政府要求最低生活保障，而且有权要求过体面的生活。西方的“福利依赖症”由此产生，使国家不堪重负的同时，也往往扼杀了经济活力。发展型社会政策应运而生，并在不同国家和地区的实践中拥有了发展性福利、社会投资等不同称谓，目前已经成为国内外学术界广为关注的焦点，并被发展中国家和发达国家普遍接受和采纳[8]。

在世界范围内，发展型社会政策有三种实践模式，产出主义、社会投资和包容性发展。其中，产出主义模式以对生产的激励为特征，典型代表是“工作绩效型”社会政策模式。我国改革开放前工资收入分配时相对“平均主义”、福利分房时“论功行赏”的做法受此影响较大。该模式因严重颠倒了第一、二次分配的关系，忽视了对弱者的保护而备受批评；投资主义实践模式大量存在于发展中国家，强调发展经济的同时，通过提升救助对象的参与能力促其自力自强并最终摆脱贫困；包容性发展在坚持经济与社会协同发展的同时，更为关注弱势群体，主张各个阶层共享发展成果，并将其作为政策目标[9]。

我国的社会福利政策总体上遵循了从“补缺型”到“制度型”的历史发展逻辑。改革开放30 余年后，我国在经济总量达到世界第二的同时，也在制度上建立起覆盖全体人口的社会保障体系。我国的开发式扶贫、科技扶贫、保护母亲河等做法或项目都属于“制度型”社会政策范畴。2004 年我国首提“实现经济发展和社会全面进步”，让“发展的成果惠及全体人民”，社会政策进一步向“发展型”“包容性发展”社会政策转型。2012 年党的十八大将科学发展观写入新修订的党章、宪法之中，预示着以包容性发展为特征的新发展主义实践模式成为中国未来改善民生、创新社会管理的主导实践策略。而在少子化应对、生育友好型社会建设中，关注全体人群福祉、提升人力资本，注意多元主体参加、长短期目标相结合等包容性发展社会政策理念有着重要的指导意义[10][11]。

二、全面两孩政策效果的影响因素分析

全面两孩政策实施以来，广东曾被誉为“最能生”的省份，这其中，广东人口基数大是绝对的首要因素，经济基础较好、离婚率较低、过往生育意愿较高等多因素也有贡献[12][13]。广东在全国而言是比较年轻的省份，但这“年轻”也是相对的、暂时的。与全国各地一样，广东的人口再生产形势也面临诸多现实问题。众所周知，广东的经济发展与人口现状与改革开放后庞大的流动人口大军息息相关，而随着近年共建“一带一路”、西部大开发、中部崛起、雄安新区建设、长江三角洲一体化发展等重大国家战略的稳步推进和实施，以及2020 年新冠肺炎疫情对人口流动的重大风险警示等，给广东未来的人口形势增添了很多的不确定性。因此，本文重点分析全面两孩政策效果的三大负面影响因素。

（一）生育主体客观变化

做为生育主体，育龄妇女群体的客观变化直接影响全面两孩的政策效果，主要体现在育龄妇女总量规模的持续缩小、已婚育龄妇女数量减少、初婚初育时间延迟三个方面。

1.总量规模小。根据2010 年中国人口普查资料，我国的80 后、90 后、00 后人口分别为2.19 亿、1.88 亿和 1.47 亿 ，90 后、80 后、00 后三者依次递减约 3100 万、4100 万。00 后人口数量仅为 80 后的67.12%，减少1/3[2]。我国育龄妇女（指年龄在15—49 岁的女性）人数的高峰期出现在2011 年，达到约3.82亿人，此后进入持续下降通道。2018年全国育龄妇女人数约为3.46亿人，同比减少约700万并创下历史新高，其中生育旺盛期育龄妇女减少420 万人左右[14]。广东省全员人口数据分析发现，2015 年广东常住人口15—49 岁育龄女性人口达到顶峰（3187 万）并开始下降，估测这一数字2030 年时将仅为2493 万，平均年减46 万多人，而且其中处于旺盛生育年龄段的女性数量不及2015 年的一半。除数量减少之外，我国育龄妇女群体也存在着与老龄化同步的中位数年龄持续“老化”问题。

2.已婚数量减少。初婚人数直接关系着一孩的出生数，没有一孩，也就没有二孩和多孩。已婚育龄妇女数量在我国是合法生育的基本前提。2017 年全国生育状况抽样调查发现，2006—2016 年间，20—34岁女性的已婚比例已从75%降至67.3%[15]。而据2015年中国和广东省1%人口抽样调查结果，2015年广东15—49岁育龄女性占广东15岁及以上女性的70.73%，高出全国约6.7个百分点。未婚女性在同龄女性之中的占比，广东各年龄组全面高于全国。即是说，广东年轻人多，其中的不婚、迟婚比例又高，两者叠加后，广东现时和未来都可能存在大批的年轻人因不婚而不生，因迟婚而不生或只能生一个的现象。详见表1。

表1 2015年1%抽样人口（15岁+）分年龄、性别、婚姻状况的人口（广东—中国） （单位：岁；人；%）

3.初婚初育延迟。2017年全国生育状况抽样调查数据显示，2006—2016年间，我国育龄妇女的平均初婚、初育年龄呈现明显的上升趋势，2016 年平均初婚、初育年龄分别比2006 年上升了2.7 和2.6 岁。2016 年的年龄别生育率与2006 年和2011 年相比也是明显右移的。为此，贺丹等学者呼吁：妇女已婚比例的下降以及平均初婚年龄的上升对生育率的影响值得引起高度关注[15]。而广东省的初婚人数在2014 年迎来拐点后逐年减少，2018 年全省常住人口初婚人数与2014 年峰值相比，4 年减少24.49%。广东女性平均初婚年龄从2000 年的24.2 岁一路推迟到2018 年的26.6 岁，平均初育年龄则从2000年的24.3岁推后到26.9岁[16]。

（二）生育婚恋观念变化

改革开放40 多年来，中国的社会经济飞速发展，人们的生育观念、婚恋观念、性别观念也都随之发生了巨大变化。

1.生育观念改变。在华人文化里，“不孝有三，无后为大”[17]恐怕最为根深蒂固，传宗接代几乎被认为是年轻人，尤其是女人最基本的责任和义务。但如今的公公婆婆们对其子女生育与否、生多生少、生男生女等一系列问题的干预大大减少，不想再被孙辈绑架几年甚至十几年，同时也不再对孩子有过多、过高的要求。上述的观念转变在刚刚进入老年行列的“50 后”以及即将跨入老年行列的“60后”群体中表现尤其突出。而这一群体共识的快速形成，无疑与独生子女政策导致的严峻现实有关，但更是社会文明与进步的必然和产物。与此同时，年轻人生育观念的转变似乎更为显著。据笔者所知，2019 年7 月下旬，国家卫健委专家贺丹团队亲临广东调查。该次在潮汕地区走村入户的深入调查发现，当地的年轻人基本上都已不愿多生，一个也可以、两个刚刚好、三个是最多，几乎成了当地年轻人的普遍共识，完全不见了传说中潮汕人“不生男孩绝不罢休”的执着痕迹。而据年轻人的叙述，在生育问题上，他们也会考虑家中长辈的想法，但具体生育决策几乎都能自己做主，并且认为本应如此。类似的观念转变也在甘春华等人对粤西农村的调查中发现，在原本“生育率常年居高不下”的粤西农村地区，“70后”农村女青年对多孩的偏好率为34%，但“80后”“90后”的多孩偏好率明显降低，流动女青年对于多孩的生育意愿远低于留守女青年[18]。

2.性别观念转变。“一个男孩是建设银行，两个男孩是汇丰（会疯）银行；而一个女孩则是招商银行，两个女孩是浦发（普发）银行”，这些段子近几年能成为脍炙人口、人尽皆知的口头禅，显然与育儿成本居高不下、结婚礼金不断攀升等诸多现实压力因素有关，也可看到经济基础对上层建筑的决定作用已经越来越显性化。全面两孩政策的实施，对此观念转变起到了一定的催化作用，同时也让这一观念的转变得到了现实验证。对孩子的性别偏好日趋多元化，“重男轻女”让位，“儿女双全”成为大多数家庭的理想组合[19]。与头胎得子相比，先有一女的普通家庭的二孩生育决策往往更为轻松、也更乐于生二胎。

3.婚恋观念变化。国家数据显示，结婚、初婚登记的全国峰值都出现在2013 年，之后两者进入下行通道，与此同时，全国的再婚、离婚数量呈快速的逐年攀升之势。2018年全国的再婚、离婚、离婚率，均已达到2000年的3—4倍（详见表2）。而广东省结婚、初婚登记的峰值分别出现在2013和2014年，之后开始下降。广东再婚、离婚数量的增加相对较为平缓，但也呈现出了确定无误的逐年攀升之势。2018 年广东省的再婚、离婚数量，以及离婚率，约为2000 年的1.5—1.8 倍。总之，人们对婚姻“大事”看得已是越来越淡（详见表3）。婚姻观念在变，恋爱观也在变。近年有学者对大学生进行研究，发现当下的青年学生更在乎双方关系中情感的互动及价值观的匹配度，人生观、世界观、幽默感等成为重要的择偶标准，而不再是物质基础第一。对恋爱与婚姻的关联性问题态度也更为开放，恋爱中的双方可能并未考虑进入婚姻，而在恋爱与婚姻的发展中，双方也都更为关注情感需求是否被满足、个人志趣是否会被婚姻影响等等[20][21]。

表3 广东省内地居民近20年婚姻登记情况

（三）生育养育压力加大

现代社会里，有压力本是常态。但受国家经济飞速发展、城镇化快速推进等多重影响，我国居民的生活、生育成本快速攀升，育龄人群在经济压力、工作压力、人力支持不足三座大山面前，产生了普遍性的生育焦虑。

1.经济压力。贝克尔的“新家庭经济学”理论认为，生育孩子的需求与父母的收入和养育子女的成本相关。住房作为家庭需求弹性较小的一项消费支出, 会对家庭的生活成本产生深远的影响[22]。美国最大的房产平台Zillow发布报告指出：在全美国25—29岁妇女中，房价平均每上升10%，生育率就下降1.5%，房价和生育率之间存在极强的负性相关关系，大城市、无房阶层，高房价对生育率的影响尤其明显[23][24]。而从1999年结束福利分房后，我国房价一路高歌，大中城市几乎全民变房奴，居民的房贷收入比、债务收入比不断攀高[14]。然而，随着50后、60后的接续变老，独生子女们可以透支三代人、掏空“6个钱包”买房的独特优势和特定时代都已经永远成为了历史，失去强大经济外援的年轻人，高房价就成了他们最好的“避孕”理由和“避孕药”。1997—2018年我国公立幼儿园在读人数比例从95%降至43%，公立幼儿园缺位，家庭被迫选择费用较高的私立幼儿园[14]。大中城市的学生补课成风，每节课学费数百元，等等。城镇化使城市居民的生活及教育成本不断大幅提高，北上广等城市更甚[25]。2017 年全国生育状况调查中，在全国总样本及广东3060 份样本不打算生育的首要原因中,“经济负担重”占比均为最高，分别达到58.9%和61.86%[15]。近几年中美贸易摩擦持续升级，本已给中国经济带来一定冲击，如今新冠疫情之下，国家、个人的经济压力将会进一步加大。多生一个娃，不但意味着可能要换房、换车、还要多几十万的生活教育成本，“养不起”首当其冲阻碍着人们的生育选择。

2.工作压力。生育意愿降低并不完全来自女性，年轻男性也有同样的降低倾向。对很多城市职场人士而言，“朝9晚5”的时间描述显然太过奢侈了，“996工作制”之外，特殊或偶尔状态下的7天24 小时在岗或待命情形也并不鲜见，还有上下班的在途时间、临时加班等等。中国人的劳动参与率高居世界第一，老人小孩之外，无论男女，成年人几乎都在勤奋工作。职场竞争、业绩考核等，成为现代职场的主要压力。而即便没有单位约束的私营业主、普通农民，也多以挣钱能力为“成功”与否的主要判定标准。中国人的勤奋令全世界汗颜。其中自然与中国人以辛勤劳动为荣、以好逸恶劳为耻的优良文化传统密切相关，但也和当前社会缺乏足够的社会保障有关。所以，很多时候国人都是在跟自己较劲，在不懈地追求着“多多益善”的安全感与成功感。但长期高压下的生活与工作节奏，不但会导致人的亚健康和免疫功能降低，也会影响人的各种欲望和器官功能水平。

3.人力不足。2017 年全国调查数据显示，在不打算生育的首要原因中, 经济负担重排名第一，排名第二、三位的分别是“没人带孩子”（27.0%）和“养育孩子太费心”（26.6%），两者都与带娃的人力资源不足相关，合计占比53.6%。该调查同时发现，我国3—5 岁幼儿的入托、入园率分别为14.0%、66.8%,合计80.8%，其中，公立机构占比34.9%。而0—2 岁婴幼儿在各类托育机构的入托率、入园率分别为4.8%、15.6%，合计20.4%，其中30.3%在公立机构。两组数据相互印证不难得出结论：我国公立的幼儿托育机构严重供给不足，不但大大增加了家庭的经济负担，也对幼儿托育相关的人力资源形成了极大的挑战。而入学之后，小学低年级三点半放学、家庭作业变家长作业、又爱又恨的辅导班等，也让家长们苦不堪言[16]。2020 年疫情下的春季长假，上班与带娃的艰辛与两难进一步强化了家长的“崩溃”感，“没人带娃”问题突出。

（四）社会氛围不够友善

我国的生育支持政策体系构建尚处于起步阶段，受文化传统、福利保障、实践经验等影响，还有很多不尽如人意之处，远未达到全方位、体系化、人性化的生育友好境界。

1.文化传统影响。我国有着两千多年的儒家文化传统，长期以来一直尊奉先秦儒家创建的家庭伦理观，家庭本位、亲情至上、孝老敬亲等家庭伦理体系，它们作为约束家庭成员思想和行为的准则与规范，在维系传统家庭关系和社会稳定方面产生一定积极作用的同时[26]，也基本上把“老吾老、幼吾幼”的责任自然局限在自家之内，而且照顾老人、抚养子女、洗衣、做饭、清洁等几乎全部家务都由“主内”的女性承担，几千年来女性习以为常，并以“贤妻良母”为美为傲，少有人强烈反抗，也少有百姓提出社会或国家应予支持的“非份”主张。没有民意民愿做基础，国家或社会的支持政策基本处于自然缺位状态。

2.福利保障不足。新中国成立以后，我国建立了兜底性社会政策，重点对残疾、孤寡等特殊群体进行保护，确保群众基本生活底线[27][28]。而普通家庭的生育、生活、教育、扶养、赡养等则被视作家庭责任，在人财物各方面，几乎都由家庭自担，国家少有干预或支持。2016 年全面两孩政策实施前后，生育相关的配套政策主要体现在生育保险、产假延长、个人所得税专项附加扣除、独生子女父母陪护假等几个项目，在政策的广度、深度、力度，精细化、人性化程度等方面，或者受众局限，或者杯水车薪，或者好听不好用等等，不敢生、不想生、养不起、没人带，影响职业发展等一系列生育焦虑难题尚未得到根本解决。

3.实践经验欠缺。持续的低生育率和极低生育率是20 世纪 70年代末以来在欧洲出现的人口现象，如今欧洲各国精细完善的家庭支持政策多是来自各国长达几十年甚至上百年提高生育率的努力和实践积累[29]。中华人民共和国成立后，我国经历了两次强烈的补偿性生育过程，也造就了两个人口出生高峰，人口暴涨，严格的计划生育政策时代由此开启。改革开放40多年后的今天，中国实现了经济强势腾飞的同时，人口出生率也从1980 年的18.21‰降至2015 年的12.07‰[30]，于是全面两孩政策横空出世。受限于对人口发展形势的谨慎预判，以及国内外经济政治环境等因素，相应的生育政策配套就显得有些势单力薄，2019 年我国人口出生率进一步降至10.48‰[1]，全面两孩政策“遇冷”，我国的人口形势更加严峻。几年的实践和结果证明，与世界低生育率国家一样，提高我国的人口生育率也绝不是一个政策几句话就可以轻松解决的，生育不只是家庭和个人的私事，不是女人生个孩子这么简单。生育意愿的影响因素来自个人、家庭、社会以及国家政策等各个方面[31][32]。我国已经到了必须高度重视、必须大力加强“人口战略研究”的时刻了。

三、发展型社会政策视角下的少子化应对与思考

人口是经济社会发展的基础性、战略性、长期性和关键性因素[33]。但各种负面因素叠加，全人群生育意愿普遍下降已成客观现实，注定了提高生育意愿和生育水平会是一项长期、艰巨而且复杂的系统工程。必须从战略高度出发积极应对少子化，在“两个一百年”宏伟目标统领下，从转变观念入手，做足做好人口相关的谋篇布局、全面精细施策、强力打造人力资源支持体系等，促进全社会形成生育支持氛围与合力。

（一）转变观念，全力避免掉入低生育陷阱

我国老龄化的发展速度越来越快。任由少子化发展，人口老龄化会雪上加霜并形成久远且难于逆转的恶性循环，进而给人民福祉、经济社会发展带来严重挑战。发展型社会政策理论认为，人口、经济、福利三者之间，不是绝对对立的矛盾体，而是可以相互支撑、相互促进、协调发展的社会要素。

1.人口与经济、民族复兴。我国科学发展观的核心要义是以经济建设为基础，以经济发展促进全面发展。强调人的核心地位，坚持“以人为本”，关注人的发展、人口的发展，走“统筹兼顾”的和谐发展之路[10]。人口安全作为国家安全的重要组成部分，人口的数量、质量、结构、分布、迁移等都是人口安全的重要内容。过去几十年里，得益于充足、稳定而且年轻的劳动力供应，中国实现了经济腾飞，广东也跃居第一经济大省。但少子化与老龄化相向而行且不能被遏制，我国的人口规模将在2050 年后急速萎缩[2]，这在一定程度上会造成大市场优势丧失，劳动力短缺、创新创造活力减退。而在残酷的全球化竞争中，一个人口有规模、有素质的中华民族才能够掌握生存和发展的主动权，才有机会实现民族复兴。人口政策的效果有很强的滞后性，我国的人口安全警钟已经敲响，人口政策调整必须加紧谋划。

2.福利与社会经济发展。发展型社会福利理论认为，社会政策在人力资本方面的投资，对提高劳动力素质有直接作用。将个人、家庭、群体和国家等不同层面的利益与目标有机结合起来，最后可形成一种帮助个人，国家同时受益的政策机制。OECD 成员国在1990 年代中后期实施了一系列发展型社会政策，将儿童教育和服务、父母弹性工作时间、亲职假期、鼓励单亲父母就业等经济政策与社会政策整合，收到了降低失业率、缩小收入差距、减少社会救助人数等明显效果[34]，不但增进了社会稳定，也使欧洲大多数国家的人口生育率得到了一定回升。经济发展能促进社会福利的发展，但同时也有赖于稳定的社会环境以及和谐社会人心凝聚的有力支撑。

3.高度重视低生育陷阱。20 世纪70 年后期，欧洲国家出现了持续的低生育率和极低生育率，欧洲人口学家先后提出三种假说进行解释，“第二次人口转变”理论（1986）、“进度效应”理论（1998）和“低生育率陷阱”假说（2005）。“低生育率陷阱”假说认为，如果没有政策干预，低生育率国家的人口出生可能会因三个“自我强化机制”而面临持续减少。一是人口负增长惯性和潜在母亲数量减少的人口学机制，二是年轻人可能受父辈低生育影响而降低生育意愿的社会学机制，三是相对收入减少导致生育限制的经济学机制[29]。虽然“低生育陷阱”假说以及我国是否已经陷入了“低生育陷阱”两个问题，在学术界都有一定的争议，三个“自我强化机制”也不能完全绝对化，但我国2016 年60 岁及以上人口首次超过少年人口占比、全面两孩政策四年来一孩出生逐年大幅减少、广东一向生育意愿居高不下的粤西地区如今两孩的生育意愿也仅为60%左右[18]，等等，都已明确警示了我国少子化问题的严重性。而生育意愿影响机制复杂，提升绝非易事，全面积极的干预政策宜早不宜迟，越迟代价越大、效果越差。

（二）放眼长远，做好做足人口的谋篇布局

逆转少子化非一日三日之功，需从人口安全、经济社会可持续发展、中华民族伟大复兴等战略高度详尽谋划，并通过家庭文化重构、健康老龄化战略等系统工程，促进形成支持生育、鼓励生育、利于生育的强大且长远的社会支撑。

1.加强加快人口安全战略谋划。2020 年11 月即将举行的全国第七次人口普查，其结果将会举世瞩目，也必将成为中国人口政策调整的终极参考。未来的80 年，对中国人口而言注定会是前所未有之“大变局”：2021 年首先开启的“十四五”规划，中国的人口峰值会否出现？接下来的第二个百年目标阶段中，劳动力供给是否真的不缺、健康老龄化实施成效将会怎样？到2100年，中国的人口规模最终能保持在哪个量级，等等。事关国家可持续发展和民族复兴大计，当务之急是加强我国人口战略研究，并将人口发展规划目标纳入国家、地方政府的各种短期、中长期发展规划，统一部署、全面协调，确保我国各个时期的人口发展有规划、有目标、有考核、有保障，长短目标结合，步步为营、有序推进，确保我国人口战略安全。

2.着力中国特色家庭文化重构。基于老年人的多种养老需求，家庭养老模式是其他任何养老模式所不可替代的，老年人养老责任主体最终在于家庭。这也与我国养老体系“9073”的设计规划相契合，即，90%为居家养老、7%社区养老、3%机构养老。但受家庭小型化趋势以及伦理文化观念淡化等影响，我国家庭养老功能逐渐弱化，“代际反哺危机”日益显现。一方面是与日俱增的老年人口的居家养老期待，另一方面是家庭育儿代际支持的迫切需求，两者相交突显了中国传统家庭文化重构的迫切性和重大意义。但文化理念的转变，需要政策制度设计上的先行一步、需要相应的法律法规做保障、需要舆论媒体长期的宣传引导，还需要时间的润物细无声，等等。以生育支持为契机，将政府的制度化养老责任、家庭养老政策与家庭文化重构、生育代际支持需求相结合，一方面在全社会大力倡导反哺与孝道文化的回归，为老人提供温馨的居家养老环境支持；另一方面在机制建设上充分认可长辈的劳动参与和家庭支持价值，给予经济补贴、免费培训、提供喘息服务支撑等，在帮助“小家庭”的同时，实现帮助老人、幸福儿童的多赢格局。

3.健康老龄化战略助力安心生娃。提高老年群体的整体健康水平，让老年人过有品质的晚年生活，是一个国家民族文明富足的象征，也是中华民族的优秀传统。在亟需生育支持的大背景下，健康老龄化的战略意义更加突显。一方面，老年健康服务保障和老年健康水平的提升，以独生子女为主体的育龄夫妇对老人巨大的赡养压力将会减轻，经济上、时间精力上都可以更加专注于小家庭、工作和育儿；而老人身心健康状况改善，自身生活质量获得保障和提升的同时，不但给子女、国家大大减轻经济负担，还可以通过各种劳动参与方式为家中子女、邻里、社会提供一定的帮助和支持，一举多得。沈奕斐（2013）[36]、甘春华（2016）[18]，以及国家卫建委贺丹团队（2019）等众多研究都发现，在有老人协助的家庭中，年轻夫妇更乐于生育二胎。建议将长辈的家庭育儿支持纳入全社会的托幼托育管理系统，从政府层面承认老人对实现家庭育儿功能所做的贡献，给予免费的现代育儿知识培训支持、给老人发放育儿补贴等。让老人的辛勤付出获得实实在在的经济回报，有助于提升老人的自信和价值感，同时提高老人的生活品质和晚年保障。而经济回报体现的尊重与肯定，也有利于在家庭、社会中形成支持生育的氛围与合力。

（三）凝心聚力，全面施策提高人口出生率

低生育文化的形成与经济发展、文明进步高度相关。发达国家几十至上百年提高生育率的努力以及我国近几年的实践，都已经证明了生育意愿提升的艰难。低生育率的逆转，需要全社会的共同努力，下真功夫、做精细儿，全方位施策。

1.围绕三大主线统筹规划。育龄妇女作为生育行为的具体执行者、承担者，其生育意愿与生育行为高度一致；家庭作为一个广义的生育主体，其经济状况，成员之间的感情及分工状态等对生育行为有重要影响；婴幼儿作为生育行为的产出结果，对生育主体的未来生活乃至整个人生影响深远。从人力资本投资的角度考量，提高生育率首先是增加未来的劳动力供给。而做好生育女性及家庭支持，全方位减轻家庭经济负担、提供婴幼儿托育照顾服务、支持女性就业等，还可以稳定当前的女性就业率、提高育龄夫妇的工作效率。全面两孩政策从法律上允许生育二胎，但未在全社会进行同步的价值观念培养，生育支持政策不多，且存在政出多门、碎片化明显等问题，有的甚至叫好不叫座，实际效果和执行情况都大打折扣。事实上，生育支持需求几乎无处不在，远不只育龄女性、家庭，婴幼儿照顾三个点，而是围绕这三个点的方方面面，如用人单位、社区、政府、各种相关的生产企业，交通、住房、税收、教育、医疗、保险等等，需要顶层设计统一部署和协调平衡。

2.照顾全人群全生命周期。公众对政策的支持程度受其自身价值观影响之外，更多的往往是一种自利和成本的选择[37][31]，政策的公平性和普适性就显得格外重要。发展型社会政策理论主张对全人群、全生命周期的关注，从而提升全民健康水平、增强社会凝聚力、维护社会和谐稳定。生育友好和支持政策中，强调对育龄女性的各种支持，使其减轻生育焦虑、增加福利获得感，从而提升生育意愿；强调对婴幼儿的妥善照顾，为父母减负，也是为国家培养人才。强调对青少年的保护教育，提升其个体素质之外，同时也是对潜在生育群体的维护。我国每年近千万人次的人工流产，与我国目前法定婚龄偏高、婚育推迟趋势、年轻人受教育年限持续提高等因素相关，对生殖健康带来一定威胁、增加不孕不育风险。建议将法定婚龄提前2岁，即男20岁、女18岁。

3.精细完善家庭政策支持体系。西方发达国家的老龄化由来已久，已经形成了较为完善的社会福利与家庭支持政策体系。我国政策构建尚处于起步阶段，但党和政府的大政方针已经确立，目前迫切期待贴心、暖心的“政策细活儿”加速跟进。其一，有助于平衡育龄女性家庭—工作的产假、父母陪护假之外，丰富可及的免费再就业培训、职业女性岗位保留、育儿假等显然都是育儿父母的刚需。育儿假需同步规定夫妻共享和父亲强制性份额。其二，购房、购车、税收、公交乘车等，可与家庭及孩子数量挂钩给予优惠或政府补贴。现行的家庭水电费阶梯定价机制对“大家庭”明显不公平，与传统家庭文化重构精神相悖，应予改革。其三，中国育龄夫妇的不孕不育率约为12%—15%，涉及人口5000 万[38]。想生而不能的求医、求子路是漫长而痛苦的，且花费巨大。解家庭思儿之苦，既是社会问题，也是民生实事。建议政府给予关注，实行医保经费适度覆盖，并在精准扶贫、健康扶贫工作中纳入避免“因娃返贫”项目。其四，单亲家庭、未婚生育问题应引起足够重视，事关社会公平和儿童健康成长，不得已的“送养”给“非法收养”“贩卖儿童”创造了太多的空间和机会，给孩子造成终生的伤害。政府和社会不能等出了“问题”才去关心和“兜底”，应尽快形成制度化的普惠机制、无条件落户、入学等，避免伤损人的体面和尊严。让弱势家庭及其子女过上正常的生活，尤其是接受正常教育，这也是提升劳动力素质、减少贫困、缩小贫富差距、杜绝社会阶层固化的重要手段。其五，生育保险问题。目前的政策设计以单位人为适用对象，有悖于社会公平原则和政府“大众创业”的号召，建议面向孕产妇直接发放。其六，我国流动人口数以亿计，广东以千万计。多项调查显示，流动人口的生育意愿低于城市户籍人口，需引起重视。建议加快户籍制度改革，切实落实包括卫生、教育、养老等在内的城乡公共服务均等化。

（四）多元参与，打造新时代人力支持体系

生娃没人带、带娃太费心、影响女性职业发展等“人力不足”的生育焦虑，严重阻碍着女性及其家庭的生育选择。应加快重建社会托幼体系、调整教育制度设计、强化职业教育等，多措并举、多元参与，合力建构生育人力支持，满足家庭需求，破解“不敢生”困局。

1.重建社会托幼，把父母祖辈解放出来。中华人民共和国成立后，我国曾经形成了一套比较完善的福利性托育体系，在社会不发达、物质资源不丰富、产假也只有几十天的年代，几个月可以就近入托或随母亲到单位入托等，帮助广大女性圆了自立自强梦，实现了生娃工作两不误的较好兼顾状态。2019年全国性调查发现，我国3岁以下婴幼儿入托率仅为5.5%，幼无可托、养育无助、母职受阻，“无人照护”问题凸显[39]。相比之下，2017年OECD成员国中0—2岁儿童平均入托率为32%。发达国家中生育率最高的法国，大部分托儿所免费，且22—35%是在2 岁时入托，3 岁前入托率为98%。社会化托幼模式，让幼童得到专业看护和良好启蒙教育的同时，母亲们得以安心重返工作岗位，祖辈们不至于长期、完全被孙辈“绑架”降低幸福指数，有利于形成家庭合力，提高生育意愿。建议加速构建我国0—3岁婴幼儿托育体系，0—1岁婴幼儿以居家和母亲养育为主；1—2岁幼儿以公立托育机构提供基本生活照料为主；2—3 岁幼儿由现行的幼教系统前移覆盖。国家通过税收减免等方式，鼓励企业为员工提供婴幼儿照料看护服务。

2.改革教育设计，让家庭轻松快乐起来。家庭是满足经济合作的人类亲密关系的基本单位，是幸福生活的一种存在，是情感陪伴的主要源泉，家庭有儿童社会化、供养老人等很多功能。然而，当前在有幼童的中国家庭里，父母与孩子相处的大部分时间里，父母都是在看孩子做功课或辅导功课。拼音识读、汉字书写、数字理解等最重要的文化基础，在小学一年级被飞速教过。于是，家庭成了夜校、家庭作业变成了家长作业，家长也俨然变成了老师的监工或课外辅导员。孩子学习乐趣不在，家长终日紧张忙乱，生育焦虑普遍，严重降低了再生育热情。然而，我国传统文化博大精深亟需传承发扬，拼音、汉字、戏曲、书法、传统医学等，都是中华文明宝库中的瑰宝，不夯实根基怎能让一代代新人在文化自信中挺直脊梁担起民族复兴大任。而决定人生最终能跑多远、飞多高的因素中，健康的身体、良好的心态与品格、人生目标远大、好学进取的精神与习惯等，一个都不能少。成绩远不等于成功，自小培养起来的读书习惯，才是决定孩子终生学习能力和事业高度的不二法宝。建议反思教育机制，让家庭回归轻松与温馨。

3.强调终生学习，让全人群精神起来。当今世界日新月异，“活到老学到老”成为人生必需。全日制的学历教育只是一个就业的起点，未来的进步与发展，既需要专业素养的不断积累与提升，也需要综合素质的强力支撑。跨界无界、学海无涯，建立终生学习机制，既是社会发展的需要，也是个人进步的需求。年轻人需求强烈，中年人老年人也同样需要。处在不同群体、不同阶段，人们的需求可能不尽相同，但都会指向一个共同的目标——提高人口素质、增加人力资源供给，有利于增加就业、提高劳动效率、愉悦身心、提高生活质量等；就生育支持而言，女性学习可以增进个体健康、减少不孕不育率、帮助产后重返职场等；男性学习可以增加收入、增进夫妻感情、减轻女性负担等，最终有助于提升生育意愿。建议结合精准扶贫，将农村缀学青年组织起来，进行养老、育婴等职业培训，然后组织进城务工。此外，我国女职工的50 岁退休政策，形成了极大的人力资源浪费。一方面是拿着有限退休工资的大量年轻女工闲置，另一方面是一老一小迫切需要照护的巨大人才缺口。职业教育完全可以在两者间架起一座桥梁，政府免费培训、人员持证上岗、行业规范管理。在发展型社会政策的有力引导之下，长者幼童可以得到高质量照护、年轻人得到切实减压，“低龄老人”经济状况得以改善。而全社会也必须转变观念，不能一味把老人当作负担。建议在全社会倡导学习、鼓励学习，建立“社区大学”网络体系，整合现有资源，网格化布局，方便、就近、亲民价或免费培训，实行学分或学时制，灵活进出机动学习。加速时间银行的技术攻关和推广普及，发展壮大志工、社工队伍，大力普及邻里互助组织等。广泛组织、发动、鼓励全员学习，自我服务、服务他人，让全人群学起来、精神起来，避免“无欲望”群体形成和思潮泛滥，保持社会活力、保持经济发展动力。