参与式预算的实践与思考

许卫红

摘 要：参与式预算就是群众参与的财政预算，将特定的公共服务建设项目交由群众讨论决定。推动参与式预算监督，可以减少“拍脑袋”决策，为公众参与提供制度化保障，使预算管理更加科学和规范。2018？019年，江苏省宜兴市宜城街道对老小区改造项目进行了参与式预算的试点，取得了一定的成效，本文对此进行了探讨。

关键词：财政;预算;决策

一、背景

在居民的认知中，财政一向显得较为陌生。它在哪里？其实财政不遥远，就在您身边。大到路桥建设、场馆建设、学校教育，小到小区管理、社保养老、医疗等，甚至在人们的早餐中，也默默藏着财政的影子。财政与每个人息息相关。为何公众的感受与财政的民生温情有落差？较大是原因是预算编制中公众的讨论和参与度不高，同时也缺乏有效的沟通载体与平台。“政府买单、老百姓不买账”，政府认真办实事，效果却不尽如人意。根源就在于社会公众参与性不足，公众主体性没有得到彰显。

正是感受到公众的期盼，为将政府实事工程做实，顺民心、应民意，2018年，宜城街道决定启动老小区改造参与式预算试点。初步估算老城区改造需投入资金约2亿元，由于财力的限制，计划分三年实施，但群众迫切要求改造老小区的呼声很大，如何确定项目先后？如何化解矛盾？参与式预算是个很好的选择。它作为一种全新的预算审查监督方式，将涉及市民群众切身利益的公共项目建设，交给公众讨论和决定，让社会公众参与政府决策的过程，使预算编制更加公开、科学、透明，进一步优化了公共财政资源配置。

二、政策条件

2015年《预算法》虽无具体明文规定，但其持开放、肯定态度，有了明显的进步，在一定角度上为参与式预算提供了法律依据。《预算法》第三十二条“各级预算……按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。”第四十五条“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见。”虽然相关规定比较笼统简单，有待相关细则进一步地完善，但是从法律层面已有所确认，为参与式预算的探索和创新提供了一定的支持和保障，鼓励参与式预算的多角度实践。在公民参与预算的过程中，它提供了一个实现公民预算信息知情权的可靠途径，建立了一个较为有效的预算诉求表达机制的平台，搭建了一个大众监督预算资金使用情况的载体。

三、具体做法

在发挥街道人大在预算工作中主导作用的基础上，通过开展参与式预算试点工作，拓展受益群众对财政公共支出提出建议的途径和渠道，并将公众直接纳入政策制定过程，将有限的财政资金投入群众最需要的领域和项目中，群策群力，增强公众对政府政策的理解，充分体现政府的工作目标和职责，促进社会和谐。宜城街道对参与式预算主要实施了以下方案。

1.工作思路

结合宜城实际，制定配套方案，把好预算编制关，让预算监督更具“代表性”;把好项目票决关、跟踪问效关，让预算监督更具“执行性”。

2.工作目标

（1）有利于构建和谐社区。通过实行参与式预算，可以提高社区公众对政府决策的参与度，实现利益的一致性，确保政府真正能为社区公众办好事、做实事、解难事，促进社会和谐发展。

（2）有利于转变执政观念。通过参与式预算，可以激活并发挥基层人大、政协等在政府预算和公共支出方面的权利，相关代表融入居民群众，调查研究，一起发声，同时使政府部门更加关注社会公众需求，提高公共财政决策过程的公开性和透明度。

（3）有利于提高财政绩效。通过实行参与式预算，公众参与了决策过程，从公众的切身利益出发，可以在公共政策和公共项目的初始阶段就进行初级财政绩效预评估，从而使决策行为与公众期望相协调。

3.方法步骤

（1）积极调研，拟定项目。前期街道根据参与式预算项目的确定标准，结合老旧小区改造计划，财政和建设部门认真排查梳理街道老旧小区的基本情况，实地调研小区破旧情况，广泛征求居民群众的需求和意见，确定了16个拟选项目。这些参选项目都是与居民群众生活密切相关的，包括老小区地面和道路侧石改造、小区下水道雨污分离、车位改造以及绿化改造等。参选的项目涉及10个社区、16个小区、惠及7400多户25000多居民群众。

（2）拟定项目，列出预算。由建设、财政等部门结合街道老小区改造计划，根据老小区改造拟投入专项预算7000万元的年度財力安排，准备优先实施其中的12个项目。

（3）宣传发动，选定代表。召开参与式预算领导小组各成员会议，部署各职能部门的工作职责。召开参与式预算宣传动员会议，宣传有关参与式预算的内涵、意义、作用和工作流程，并要求各社区选定参与式预算的社区群众代表，具体社区群众代表名额由领导小组按各小区居住人口比例确定分配。各社区群众代表组成街道参与式预算代表成员。

（4）信息发布，广泛参与。召开信息发布会，公布街道老小区改造计划、财政资金和收支估算。通过街道内部网站、社区公示栏、宣传栏、参与式预算宣传小册子等形式向公众宣传参与式预算的内涵、意义、作用，并发布拟实施的参与式预算项目的名称、建设方案和预算情况，并发放征求意见表。

（5）召开会议，确定项目。对反馈意见进行收集梳理，并选定日期正式召开街道参与式预算大会，介绍街道整体经济情况、参与式预算情况;参与街道老小区改造项目社区代表进行PPT形式的讲演;与会代表投票从16个街道老小区改造备选项目中选出12个实施项目进行改造。参与投票的，有居民代表和部分行业主管人员等共计136人，具有较强的广泛性和代表性。投票、计票现场进行，结果也在现场公布，非常公平公正公开，真正把花钱的主导权交给了代表，把这些钱花在老百姓最关心、得到实惠最大的项目上来。

（6）项目执行，跟踪监督。项目确定后，履行正常的招拍挂程序。项目执行过程中，实施部门的工作接受社区群众的监督和质询。组织代表对项目实施情况进行明察暗访，并向街道反馈意见。

（7）项目验收，总结评估。2019年项目执行结束后，财政委托财务审计，并邀请街道人大、群众代表和有关专家对项目实施情况进行绩效评估，评估结果作为参与式预算改进的主要依据。

四、取得成效

参与式预算将枯燥乏味的预算文本数字化为百姓身边的利益诉求，提高了市民群众对政府决策的参与度，实现了财政资金向“由民做主”转变，真正“把钱用在刀刃上”。在以下方面取得了良好的效果：

一是项目实施顺利。由于取得市民群众支持，项目推进过程中，矛盾少，速度明显较快，并有不少市民自发监督工程质量，及时向监督部门反应。项目完成后，小区环境大为提升，群众满意，政府满意，取得了双赢。

二是提升了政府形象。政府基于群众建议和意见进行决策，接受社会公众的监督，拉近了政府和老百姓的距离，政府“倾听百姓意见”“关注民生”的形象得到彰显。不仅拓宽了社会公众参与财政分配的途径和渠道，是居民参与公共管理的生动实践;而且增强了公众对政府政策的理解，促进了社区和整个社会的和谐发展，是幸福社区建设的有力保障。决策过程公开度和透明度的提高，促进政府决策的科学化。

三是完善了财政管理。一是提升了财政管理水平，方便居民代表逐步了解财政预算制定的过程和内涵，有效拓宽社会公众对财政收支提出建议的途径和渠道;二是完善了公共财政制度，体现了公共财政“公”的本质，实现了公共服务项目群众效益最大化，将有限的财政资金投入到群众最需要的公共项目上。

人民网以《无锡宜兴老小区改造项目谁先施工由群众选出》为标题报道了此次参与式预算实施情况，点赞“把决定权交予群众，采用‘参与式预算的方式，由‘政府配菜转为‘百姓点菜，从而确保政府将有限的资金投入到群众最需要的领域和项目中”。新华网、江苏网及地方报纸等多家媒体也给予较高肯定，地方网络论坛一片赞誉。

五、思考与提升

（1）坚持政府领导、共同参与的原则。由政府牵头，人大与财政所组织，纪检监督，多部门共同参与，引导居民代表表达意见，群策群力，共同推进。

（2）坚持由点到面、逐步试点的原则。在试点工作取得成功的基础上，总结经验，有序提升，稳步实现参与式预算逐步扩面，由项目建设领域试点向政府购买服务等公共服务领域的拓展。

（3）堅持群众参与、有序引导的原则。财政预算枯燥数字的背后包含了多方公共利益的取舍和博弈。政府、社会组织和公民都是参与式预算的主角。绝大多数公众也许并不具备很高的专业能力，但并不能因为专业局限就因噎废食。可以通过邀请、科学抽样和主动报名等多种方式征集各方面代表。可通过网络收集民情民意，完善参与式预算，引导市民群众逐渐从不愿参与、难以参与，到积极参与、有效参与的转变。

参考文献

1.程国琴.参与式预算：新时代政府治理的法治进路.法律出版社，2019.

2.万平.试论公民参与预算及政府治理变革.经济研究参考，2013（14）.

3.石岩.哈尔滨市X区财政参与式预算工作研究.哈尔滨工程大学，2010.（责任编辑：王文龙）