全球化大变局下中国须因势利导产业转移

黄汉权 任继球

近两年来，受要素成本上升、资源环境约束加大、中美经贸摩擦升级等多重因素叠加影响，我国代工型、劳动密集型制造业出现加速向东南亚国家转移的现象；新冠肺炎疫情全球蔓延，发达国家让产业回流的意愿强烈，这些都引起国内外高度关注。理性认识产业转移现象，理解其背后的逻辑、规律和影响，并进行合理引导和应对，是我国产业高质量发展必须面对的重要课题。

当前我国产业转移的基本特征

当前，我国产业转移处于初步早期阶段，但近两年来呈现加快趋势，主要有以下特征：转移行业集中在纺织服装、消费电子产品制造等劳动密集型产业，大多是“两头在外”的行业；转移企业以外企和民企为主，国企比例较少；转移企业以珠三角、长三角等东部沿海地区为主，中西部地区相对较少；转入首选地为东南亚国家，也有部分选择回流母国及其周边地区。

事实上，我国劳动密集型产业向东南亚转移早在7—8年前就发生了，只是近两年步伐明显加快，加上中美贸易摩擦的特殊背景，才引起各方面如此关注。目前，产业转移仍以加工组装环节为主，但部分供应链龙头企业转移带动上下游配套企业集群式转移的苗头初显，且逐渐从短链条、低附加值的低端制造业向长链条、高附加值的中高端制造业蔓延，同时，这次突如其来的新冠肺炎疫情也可能进一步加速这种转移，需要密切跟踪和高度重视。

我国产业转移的基本逻辑

产业转移既是经济全球化的必然结果，也是世界经济发展的普遍规律。回顾历史，第一次产业转移出现在19世纪中叶，主要是纺织、服装等从英国向欧洲大陆、美国转移；第二次是“二战”以后从美国、欧洲转移到日本和亚洲“四小龙”；第三次发生在中国改革开放以后，美国、欧洲、日本、韩国和中国台湾、中国香港等劳动密集型企业纷纷到中国大陆投资设厂。我们目前面临的是第四次产业转移，其标志是：受多方面因素影响，在我国境内注册的劳动密集型企业（外企和民企），陆续向东南亚、印度等劳动力成本低的国家转移，并在转入国形成了新的代工生产基地。与前三次产业转移的逻辑相似，本次产业转移的根本动因也是成本变化，既有劳动力成本上涨等长期因素，也有中美贸易摩擦等短期因素，既有国内自身因素，也有国际外部因素。

（一）我国制造业成本快速上升是首要原因

近年来，我国人工成本、土地及其他要素价格全面上涨，制造业综合成本快速上升。

一是人口红利丧失，劳动力成本优势丧失。2018年，我国制造业月均基本工资为493美元，是马来西亚的1.19倍、越南的1.46倍、缅甸的3.04倍。即使是中西部地区城市工资水平也高于多数东南亚国家，比如2018年重庆的工资水平是越南的2.56倍。

二是我国税费、融资、物流、土地、原材料等成本居高不下，制造业利润空间越挤越薄，很多企业特别是劳动密集型企业已经难以为继，不得不向外转移。比如从税费负担来看，2019年，我国总税率为59.2%，高于柬埔寨的23.1%、老挝的24.1%、缅甸的31.2%、菲律宾的43.1%、泰国的29.5%和越南的37.6%。目前，越南等东南亚国家还在实施更大力度的外国投资优惠税政策，与之相比，我国企业税费负担明显偏重。

（二）中美贸易摩擦导致出口成本增加是催化剂

中美贸易摩擦加快制造业转移步伐，特别是“两头在外”企业转移意向加强。

一是加征关税提升出口成本。中美贸易摩擦爆发后，我国涉美出口企业订单均有不同程度的下降，部分企业为规避关税上涨，把部分产能向海外转移。当前，中美虽然签署了解决贸易摩擦的第一阶段协议，但企业担心的问题并没有得到根本解决，若持续较长时间，将有更多的企业把生产基地转移到其他国家和地区。

二是美国围堵中国高技术企业，威胁产业链安全。调研发现，很多企业担心，中美贸易摩擦会从贸易领域转向科技领域，美国可能会针对中国高科技企业实施核心前沿技术全面封锁，给企业带来类似中兴事件的打击，企业避险心理会推动产业向外转移。以智能手机芯片为例，全球6成智能手机处理器来自美国，尤其是在高端芯片上具有绝对垄断，vivo、OPPO等手机芯片有6—7成来自美国高通，中低端机型使用联发科，美国若对这类产品实施禁运，将对我国电子信息产业链分工和布局产生重要影响。

（三）产业升级和绿色发展倒逼低端产能陆续退出

经过40多年的发展，我国资源禀赋结构发生了重大变化，我国经济也逐步告别低端劳动密集型和重化工型發展阶段，产业逐步向资本、技术、知识密集型方向调整，劳动密集型制造业比较优势逐步丧失，发展空间越来越窄，为延长生命周期，一些企业不得不向海外转移。同时，近年来，我国高度重视绿色发展，不断提高产业环保要求，环境敏感型企业环保治理成本明显上升，一些企业为规避环保成本，加快向发展阶段较低、环保要求不高的中低收入国家转移。

（四）新兴国家市场潜力不断释放增加对外资的吸引力

近年来，以印度、越南等为代表的新兴国家经济持续快速增长，居民收入水平不断提高，市场需求空间不断扩大，加上这些国家大力实行优惠政策，扩大对外开放，吸引了我国制造业企业在这些国家投资设厂，比如我国电视机龙头企业TCL集团为拓展海外市场，在印度、越南等国都开设电视机工厂。此外，还有部分企业看好越南等东南亚国家的发展前景，希望在投资成本较低的早期抢先布局。部分企业反映，现在越南就好比是30年前的中国，未来发展前景会越来越好，有必要超前布局。

（五）自动化、机器人等新技术推广应用部分对冲发达国家劳动力高成本

随着自动化、机器人、人工智能等新技术的广泛应用，“机器替代人”使得劳动力成本在总成本的占比下降，加上贸易摩擦的影响，一些技术含量高、销售市场在欧美的中高端制造业部分回流到美、欧、日等发达国家。同时，区域性贸易互动加强，也有利于提升区域内产业链合作水平和产业配套能力。比如美墨加自贸协定的签署，推动重塑以美国为主导、北美经济圈为核心的供应链组织网络和生产体系，吸引部分以北美为市场的在华美资企业和我国民营企业迁移到该区域建厂。

产业转移的影响分析

必须认识到，产业转移是企业在经济全球化过程中的自主选择，是一种正常的市场竞争行为，也是一个国家资源禀赋结构变化和产业升级必须面对的客观规律。

从长期来看，产业有进有出、企业优胜劣汰是一个经济体新陈代谢运转良好的表现，特别是我国经济正在从高速增长阶段转向高质量发展阶段，将部分丧失比较优势的产业转移出去，同时推动具有发展潜力的先进制造业、高技术产业和现代服务业增长和引进来，是必然趋势和正常现象，更是我们所盼。

但需要警惕的是，近期受中美贸易摩擦、国内成本“虚高”等因素影响，劳动密集型产业出现加快转移现象，有非正常、非理性的一面，可能会缩短我国产业转型升级的战略窗口期，需对产业转移给我国经济造成的影响进行深入分析。

从利的方面来看，第一，一些要素成本驱动型产业链转移既给东部产业升级带来倒逼压力，也为其发展新兴产业、推动新旧动能转换、实现“腾笼换鸟”腾出宝贵资源，有利于资源要素优化配置；第二，国内企业主动“走出去”开展全球化布局，是我国企业拓展国际业务、成长为跨国公司的需要，有利于拓展我国传统优势制造业发展空间、延伸企业生命周期和深化与“一带一路”沿线国家的产业合作；第三，虽然部分代工型产业或劳动密集型加工制造环节转移了，但上下游环节和配套产业仍然在国内，我们可以以此为契机，发挥我国产业链完整、配套能力齐全和市场规模巨大的优势，以零部件、生产设备、品牌资源和市场渠道为抓手，构建“以我为主”的供应链生产网络和产业链组织体系，推动我国产业向价值链中高端攀升。

从弊的方面来看，第一，对我国出口形成替代效应和挤出效应。随着部分产业转移，不仅我国原有的出口订单随之转移，而且在转入国形成的具有竞争优势的产业，也会在国际市场上对我国出口产品形成较大的竞争压力。另外，部分产品还会通过进口的方式挤占我国同类厂商的市场份额，形成对国内生产的替代。第二，加大中西部地区承接东部产业转移的难度。按照区域梯度发展理论，东部地区发展到一定程度后，承载不下、需要“腾笼换鸟”的产业可以转移到中西部地区，形成区域接续发展格局。但是对东部企业来说，由于区位、交通、人力资本、产业配套、政策等多方面原因，中西部地区缺乏吸引力，因此，他们宁愿转移到东南亚国家，而不是中西部地区。第三，带动部分生产性服务业转移。当前，我国正处在工业化中后期阶段。从国际经验来看，这个阶段基本是走先进制造业、现代服务业“双轮驱动”和融合发展的道路。制造业转移势必带动与之相关的生产性服务业跟着转移，对我国大力发展生产性服务业，推动先进制造业与现代服务业融合发展造成不利影响。第四，增加我国就业压力。我国城镇化尚未完成，仍有大量农村劳动力需要转移就业，劳动密集型制造业转移将减少对劳动力的需求，而作为替代的新兴产业大多是资本、技术、知识密集型产业，能够提供的就业岗位有限，这将带来结构性就业压力。

对策建议

产业转移包括三种情形：一是扩张型转移，指企业在境外投资设厂，国内生产正常运行；二是收缩型转移，指企业在境外投资设厂，并把部分订单转移到国外，国内生产萎缩；三是离场型转移，指企業关闭国内工厂，订单和生产全部转移至国外。显然，第一种应当鼓励和支持，需重点警惕收缩型转移和离场型转移。从产业链环节来看，产业转移又可以分为核心环节企业转移、组装环节企业转移和其他一般环节企业转移，其中核心环节企业转移和组装环节企业转移都会引致产业链其他生产环节企业跟随转移，需要重点关注和防范。为此，要理性区分“好的产业转移”和“坏的产业转移”，因势利导，对症下药，采取针对性的应对措施。

（一）着力降低制造业综合成本

一是继续减税降费，在落实好前期税费优惠政策的基础上，继续降低制造业增值税税率，从13%降至11%，同时研究降低企业所得税，从目前的25%降至21%。二是结合金融供给侧结构性改革，引导银行把服务实体经济的重点放在制造业上，鼓励银行针对制造业特点，增加与产业升级相适应的中长期贷款，提高支持技术设备更新改造的租赁贷款，开发符合创新型制造企业特点的轻资产贷款品种，并通过扩大金融业开放，强化金融市场竞争，降低企业融资成本。三是继续深化“放管服”改革，提高政府行政效能，增加办事透明度，持续降低制度性交易成本。四是加快推动土地、劳动力、能源、电力等要素市场化改革，进一步降低企业用地、用工、用电、用能成本。

（二）加快构建支撑高质量发展的现代产业体系

一是精准支持传统产业转型升级。深入实施制造强国战略，以智能化、绿色化、服务化为方向，以产业基础高级化和产业链现代化为目标，以产业链上下游协同升级为抓手，实施新一轮技改工程和产业基础再造工程，突出企业的主体地位，支持企业运用新技术、创造新模式、生产新产品、开拓新市场，壮大一批具有重要影响力和创新力的领军企业，培育一大批主业突出、竞争力强的“专精特新”中小微企业，打造一批专注于细分市场的“单项冠军”和小巨人企业，以大中小微企业融通发展支撑传统产业整体升级。二是加快发展新兴产业。抓住新一轮科技革命和产业变革的机遇，着力加强人工智能、智能制造、生物、新能源、新材料等领域重大技术创新和突破，建立包容审慎的监管体制，创造更多的市场应用场景，培育壮大新一代信息技术、生物、节能环保、高端装备、新能源、新材料等新兴产业。三是大力发展数字经济。加快推进5G、大数据、人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设，促进数字经济和制造业融合发展，推动产业数字化转型和智能化升级。

（三）在中西部重点优势地区培育一批承接产业示范区

一是积极构建东部-中西部“雁阵”发展模式。东中西部地区发展落差仍然较大，中西部地区发展劳动密集型产业仍有较大发展空间，一方面，要积极引导东部地区转出失去竞争优势的劳动密集型产业和产业链的低端环节，腾出更多的资源发展产业链中高端环节；另一方面，支持中西部地区积极创造条件，积极承接东部转移出来的产业，构建“东部研发设计、品牌营销-中西部生产”雁阵发展模式。二是在中西部培育一批承接产业转移示范区。东部沿海地区产业向内陆转移并非“梯度均衡转移”，不是按照距离东部沿海地区的远近逐渐向西部地区转移，而是呈现非均衡发展特征，即部分地区承接多、发展快，而部分地区并未有效承接产业转移，甚至还出现虹吸效应。因此，要以中西部区位交通、人才资源等基础条件好的重点优势地区为核心，加大土地、资金、技术、人才、环境容量等支持力度，打造制造业综合成本洼地，通过大力承接产业转移形成制造业集聚中心。三是完善政府引导和服务，建立东部和中西部地区省际产业转移统筹协调机构，探索优势互补、利益共享的“飞地经济”和区域合作制，形成推动承接产业承接示范区高质量发展的强大动力。

（四）有序引导制造业“走出去”

制造业特别是劳动密集型产业每隔30—50年就出现一次大规模的国际转移，这是工业革命以来世界经济发展的普遍规律，是市场化和全球化力量共同作用的结果，任何力量都阻挡不了。每一次全球产业转移都会促成新国际分工体系的建立。我们要顺势而为、主动布局，以此为契机加快推动我国产业升级。要抓住国内企业在东盟、印度及其他“一带一路”国家布局加工制造基地的机遇，不断提升我国企业研发设计、标准制定、品牌营销、市场开拓的能力与水平，重点构建“中国设计-东盟生产”或“中国品牌-东盟制造”的生产网络，形成以我为主导的产业链分工协作体系和跨国价值链组织体系。要以工业（产业）园区为重点，引导国内企业加强境内境外双重布局，增强企业全球资源调动能力，提高在全球供应链中的话语权。要加强为企业提供“走出去”目的国投资政策、贸易规则等方面的信息服务，帮助企业更好在目的地国发展。

（五）优化制造业“引进来”结构

一是认真落实制造业扩大开放政策，除少数敏感领域外，大幅度放开制造业对外资准入领域，鼓励外资企业重点投向先进制造业、高技术企业，投向中西部地区。二是加强高技术产业链国际合作，大力吸引发达国家拥有关键核心技术企业在华投资生产和研发，建立“你中有我、我中有你”紧密型产业链，形成利益共同体。三是利用我国庞大国内市场优势，结合产业发展趋势，把引进外资的重点从过去的“低成本指向型”和“资源指向型”外资企业，转向更加注重引进“市场指向型”外资企业来华投资。

（摘自8月3日《中国经济时报》。作者分别为中国宏观经济研究院产业研究所所长；中国宏观经济研究院产业研究所副研究员）