冲突地区建设和平的途径探究

摘要：冲突地区建设和平不仅是巩固持久和平的重要措施，也是预防冲突的重要途径。冲突地区建设和平， 要逐步解除战斗人员武装，让他们重返社会;通过法制建设，建立安保队伍;对民族冲突进行调停，开展民族和解 工作;通过大力发展经济，以消除贫困，改善民生。同时，要加强国际社会之间的合作，建立联合国框架下全球伙 伴的集体行动机制，充分发挥建设和平基金的作用，进而从整体上提高冲突地区政府的管理能力，从政治、安全、 社会经济发展等多方面采取措施，才能消除引发冲突的根源，建立长久的和平。

关键词：建设和平;法制建设;经济建设;民族和解

中图分类号：D81 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2020）13-0016-03

在冲突地区实行军事隔离，保障人道主义救援的顺 利实施，是联合国的维和任务之一，参与当地政治经济重 建，防止冲突再发生，实现冲突地区的持久和平才是建设 和平所要达成的最终目标 [1]。只要冲突的根源没有解决， 战乱就可能随时发生，2006 年联合国秘书长报告显示， 那些摆脱了战乱的国家中有三分之一到二分之一的国家 在五年内再度爆发战乱 [2]59。因此，冲突地区建设和平， 不仅是巩固持久和平的重要措施，也是预防冲突的重要 途径。

一、建设和平的理论发展

1975 年，约翰·加尔通提出：维持和平、建立和平和 建设和平为通向和平的三条路径。他认为，只有建立在 制度结构基础上的和平机制才能消除战争的根源 [3]27。 1992 年，前联合国秘书长加利在他的著作《和平纲领 中》提出了一套国际冲突管理体系：预防外交——建立 和平——维持和平——建设和平。预防外交是指当有 迹象表明冲突可能爆发或已经爆发，联合国首先应当采 取措施阻止冲突的升级和扩散;建立和平是指冲突爆发 时联合国采取措施，通过对话解决争端;维持和平是指联 合国采取和平行动监督停火协议的实施，维持和平局面; 建设和平是指采取措施消除冲突的根源，建立持久和平。 2000 年，联合国发布了《联合国和平行动问题小组报 告》（卜拉希米报告），该报告将建设和平定义为：“在远 离冲突的方面进行活动，重新建立和平的基础以及提供 工具，让人们在那些基础上建设起一个不局限于无战争 的环境。”[4]462005 年 12 月 20 日，第 60 届联合国大会及 联合国安理会分别通过决议，决定设立建设和平委员会（PeacebuildingCommission）。有关决议同时授权设立建 设和平基金（PeacebuildingFund）和建设和平支助办公 室（PeacebuildingSupportingOf?ce）。这三个机构共同构 成了联合国建设和平体系。建设和平委员会根据联合国安全理事会、联合国经济及社会理事会、联合国秘书长或 其他成员国的要求，辅助联合国大会和联合国安全理事 会商讨有关战乱后国家的和平建设事项，为战乱后国家 的经济恢复、社会发展和政治稳定提供综合方案，确保战 乱后国家不再爆发战争。建设和平基金向面临冲突风险 或受到冲突影响的国家提供和平建设资金，帮助冲突后 国家医治冲突创伤，以实现长治久安。

二、联合国建设和平的途径

联合国多年的维和行动得出宝贵经验，冲突结束并 不代表真正实现和平，冲突后建设和平，提高国家对冲突 的管理能力，兼顾短期与长期目标，从政治、安全、社会、 经济发展等多方面采取措施才能消除引发冲突的根源。 联合国采取的建设和平行动，涉及战斗人员解除武装、复 员、重返社会工作;加强民主与法制建设，进行安全部门 改革，改善人权状况，发展经济，重建政府和社会机构。

（一）解除武装、复员和重返社会

稳定局势的第一步是解除冲突当事方的武装，通过 收缴和处理冲突当事方的武器弹药可以产生明显的稳定 局势的效果。在营地集结战斗人员，收缴他们的武器，降 低参战人员重新发动武装冲突的能力，营造安全稳定的 社会发展环境。复员工作要让前战斗人员心理上接受平 民身份，身体上脱离战斗;对复员人员回访登记，短期内 联合国还需要对接收复员人员的地区进行经济援助，避 免当地经济由于不能负担大量新增人口而崩溃。前战斗 人员重返社会是这一阶段的工作中最困难的部分，对复 员人员进行职业技能培训，使他们能长期从事可以养活 自己和家人的工作，他们才会真正选择过平民生活;如果 不能真正实现重返社会，前战斗人员就具有重新发起武 装冲突的危险性。重返社会是一个长期过程，在这一过 程中，短期内还要提供复员人员及其家庭所需的生活必 需品，将教育、职业技能培训、就业作为解除武装、复员和重返社会工作中的重要内容。1996 年，世界银行的研究 人员将解除武装、复员和重返社会工作定义为：“一个长 期的社会政治经济过程，社会和政治上的重新融入是前 战斗人员和家属被当地政府社会接受，经济上的重返则 是他们通过就业取得独立。”[5]1991 年，塞拉利昂爆发全 国叛乱，导致该地区陷入近 10 年的内战。在联合国维和

行动中，联合国驻塞拉利昂特派团成功地解除了 45000 名前战斗员的武装，让他们复员并重返社会，产生了明显 的稳定局势的效果。

（二）进行法制建设，重组安保队伍

一般来说，冲突地区的司法系统往往遭到破坏，维护 法制是建设和平的关键要素，也是实现持久和平的法制 保障。尽管经济和社会发展是实现持续和平的基础，但 是冲突动荡的社会环境难以保障人身和财产安全，人民 也就难以全力以赴地搞好经济和社会建设。1999 年以 来，联合国的维和行动都将与当事国合作加强法制建设 作为一项战略部署。司法独立公正与惩治违法犯罪行为 是法制建设的核心内容。在塞拉利昂开展的维和行动中， 联塞特派团协助塞拉利昂保护公民人身权利，依法惩处 暴力冲突中的首恶犯罪人员，并组建警察部队，对社会危 害性小的人员减轻处罚，让更多的劳动力投入到当地的 经济社会重建工作中。一些非洲国家因为历史原因，地 方部落内部有类似司法部门的机构，联合国应与本地法 律人士开展对话，努力將地方部落中的司法权力收归国 家统一运用。

组建一支训练有素的当地安保队伍是维护和平与建 设和平的重要步骤。组建新的安保队伍时，需要对原来 的武装力量进行整顿改革，清退原来的安保部门中的危 险人员和有极端宗教思想的人员，更严格地审查有严重 部族矛盾的人员;通过公正执法和安全保护工作来恢复 安保部门与当地民众之间的相互信任。联合国应努力提 高新安保队伍的执法能力，消除当地民众的顾虑，让当地 民众认识到新的安保队伍是联合国维和部队的延伸，其 一切活动都是为了保障当地民众的平安生活环境。在塞 拉利昂和平建设进程中，联合国塞拉利昂特派团在塞拉 利昂建造了 13 个警察局、68 栋营房、一个征聘培训中 心培训并在马尼、博城、菊艾、凯内马建立了 4 个区域培 训中心 [3]32;修复各县的司法机构办公楼，便于民众依据 司法程序保障自身生命财产安全。随着塞拉利昂警察执 法水平的提高，民众对警察的信任度逐渐提高，十名训练 有素的塞拉利昂警察被派往联合国海地特派团执行维和 任务，标志着该国警察专业水平大有提高。

（三）调停民族冲突，开展民族和解工作

民族矛盾和民族冲突所产生的创伤是影响和平建设的重要制约因素。正视民族冲突的历史，倡导民族团结 与融合，改善社会基础设施，保障民生，增强多民族基础 之上的国家认同是实现民族和解的基本条件。了解民族 冲突的真相，是忏悔与宽恕的前提。从卢旺达、塞拉利昂 到南非，真相与和解委员会陆续成立，卢旺达民族和解为 国际社会提供了很好的参考。1999 年成立的卢旺达全 国团结与和解委员会，面对卢旺达大屠杀中大量的人员 伤亡，弥合民族冲突的伤痕难度巨大;全国团结与和解委 员会采取司法审理的做法，达到有罪必罚、恢复正义的目 的 [6]。当时卢旺达司法系统受到严重破坏，司法审理速 度缓慢影响民族和解进程，在国际法学界的建议下，卢旺 达政府借用历史传统中盖卡卡（Gacaca）法庭审理模式

（盖卡卡在卢旺达语中意为“小片草坪”，是部落长者召 集全村居民开会调解裁决偷盗、婚姻、土地和财产等纠纷 的场所和制度。编者注）。[7] 盖卡卡法庭审理模式为：在 一个社区中若有人被怀疑犯罪或有不法行为时，该社区 的居民就选出数名德高望重者担任法官，法官陪同嫌疑 人一起到犯罪现场并通过心理方面的影响促使嫌疑人招 供，加害方恳求大家的宽恕，加害方还要对受害方进行赔 偿牲畜、修葺房屋等经济赔偿;经过现场审理仍然坚持自 己清白的人则被允许返回社区过正常生活，这种社区现 场审理也对社区居民进行了一次辨明真相、维护正义的 教育。国际社会对卢旺达严重侵犯人权的暴力犯罪进行 了调查，大罪必罚，体现法律公正;盖卡卡法庭对小罪赦 免，允许轻微违法人员以参加社区服务方式作为补偿，让 更多劳动力投入到冲突后的经济社会建设中。卢旺达新 政府取消了历史上的胡图族和图西族，将国民身份统一 标识为卢旺达族;建立种族屠杀纪念馆，抚慰遇难者亲属 的心灵并警示后人珍爱和平;通过大力发展经济建设，努 力消除贫困。在这些措施的综合作用下，卢旺达社会逐 步稳定，经济发展迅速，成为民族和解的重要参考。

（四）大力发展经济，消除贫困，改善民生

发生武装冲突的地区，往往经济落后，个别地区极端 贫困。“当人们能失去的东西越少时，叛乱的机会成本相 对较低，因此叛乱也就更容易发生”。引发冲突的直接原 因多种多样，但最根本的原因是极端贫困。经济和社会 发展是和平的保障，2000 年 10 月 12 日通过的《中非 合作论坛北京宣言》指出：“经济和社会因素是导致非洲 政治不稳，社会紧张和冲突不断的根源”。[2]61 因此，解决 地区武装冲突的根本措施是发展经济，改善民生，促进社 会进步。中国在解决非洲地区冲突，参与冲突后国家重 建时，特别注重发展经济的理念，在战后改善人权、法治 和安全部门改革等机制建设和经济发展之间，中国优先 关注的是经济建设。通过帮助非洲冲突地区发展经济，促进其持久和平的实现。中国驻联合国代表在建设和平 委员会召开的辩论会上多次强调，很多战乱后的国家在 消除贫困、经济和交通基础设施建设、解决就业、提供社 会保障等方面力量不足，国际社会应努力筹集资源，帮助 当事国尽快恢复经济生产，使人民早日得到和平带来的 实惠，从而为冲突后地区建设和平奠定牢固基础。

在安哥拉、刚果（金）、莫桑比克、利比亚和塞拉利昂 的国家重建中，中国参与这些国家的道路、交通、住房和 医疗机构的重建工作，推动这些地区经济增长，使得建设 和平工作顺利推进。2007 年 11 月，安哥拉住房项目凯 兰巴 · 凯亚西一期工程由中国中信建设公司承包，项目 总建筑面积约为 331 万平方米。2012 年 10 月，该项目 胜利竣工，安哥拉总统盛赞项目工程是非洲住房项目的 典范。中信建设公司还于 2010 年 9 月与安哥拉国家石油公司签署了住房项目框架协议，将完成安哥拉 14 个省市内 20 个区块的住房设计、采购、建设及基础设施建设 等内容。目前，安哥拉卢班戈项目基兰巴新城首批住房 已经移交。纳米贝项目已于 2019 年 6 月 20 日实现全面 移交 [8]。中信建设在安哥拉住房建设的过程中雇佣了大 量当地工人，解决了许多贫困人口的就业问题。在建设 和平的方案上，有学者认为联合国主导的建设和平方案 侧重民主自由政治制度建设，以民主自由政治制度建设 达到和平的目的即“自由和平”，但自由和平方案对经济 和社会发展关注不足，中国的对外经济援建，坚持将和平 与发展相联系，即“发展和平”。“自由和平”和“发展 和平”具有互补效应，联合国建设和平行动应当将“发 展和平”和“自由和平”有机结合 [4]127。

（五）加强国际社会之间的合作，建立全球伙伴的集 体行动机制

1. 尊重当事国的主导地位和主权，加强与当事国的 合作。联合国与相关组织开展的建设和平行动作为外部 因素，应努力加强与当事国的合作。每个国家都有不同 的政治体制和历史文化传统，联合国应当根据当地的实 际情况制定建设和平的综合发展战略;尊重冲突后国家 的主导地位和当事国的主权，尊重当事国自主确立的优 先发展项目，发挥当事国的主观能动性 [9]，加强当事国管 理冲突和建设和平的能力，實现当事国稳定发展和持久 和平。

2. 加强联合国会员国和区域组织间的合作。地区武 装冲突不仅仅影响当地的和平安全，如果国际社会管控 不力则会产生风险外溢，影响全球的和平安全稳定。前 联合国秘书长安南在《联合国全球契约领导人峰会上的 开幕词》谈到：“请你们与联合国合作，减少我们所有人 员面临的全球风险。”联合国的建设和平行动需要各会员国、区域组织以及大量非政府组织以“全球伙伴”的 身份加入其中。塞拉利昂内战发生后，联合国就与西非 国家经济共同体密切合作，一起为塞拉利昂的和平进程 调停各方争端。西非经济共同体维和部队根据 1999 年

7 月签订的洛美协议撤出塞拉利昂，联塞特派团进驻塞 拉利昂执行维和任务，监督解除战斗人员武装以及改组 国家安全部队。2002 年 1 月，塞拉利昂解除武装、复员 和重返社会工作完成。2008 年开始的非洲联盟—联合 国达尔富尔混合行动是联合国与区域组织协调合作的另 一个案例。这次维和行动的特点是非洲人治理非洲，在 非洲联盟框架内较好解决苏丹属于非洲国家特有的部族 冲突，也能消除苏丹政府对外来势力是否借机干预内政 的顾虑。

（六）发挥建设和平基金的作用

2006 年联合国建设和平委员会设立建设和平基金， 对于可能短期内再次发生冲突的地区，建设和平基金优 先提供资金支持，既包括开展政治对话、经济重建所需 的资金，也包括相关行政服务及人员培训的基本费用。 2007 年 3 月，联合国建设和平基金为塞拉利昂拨款 3500 万美元，帮助塞拉利昂促进青年职业技能培训、建立民主 政治制度、重建司法和安全部门，这一系列促进经济和社 会发展的措施有利于塞拉利昂保持长久和平。2015 年

7 月，联合国建设和平基金为几内亚比绍拨款 1000 万美 元，协助几内亚比绍进行民族和解、进行安全与司法部门 改革、加强民主对话以及青年和妇女参与社会经济建设 等 [10]。2006 年至 2017 年，已有 58 个成员国向建设和平 基金捐款，41 个受援国接受了共计 7.72 亿美元的捐款， 建设和平基金在帮助冲突后国家医治冲突创伤，实现长 治久安方面发挥了重要作用。

三、结语

建设和平工作包含解除武装、复员、重返社会，民主 政治和法制建设，民族和解，经济建设等多方面，是一项 系统工程。冲突发生国的国情各不相同，建设的重点、建 设的优先目标和建设的方案也不尽相同，简单套用西式 民主标准模式不利于和平的实现。联合国建设和平行动 应当以当事国为主导，通过全球伙伴集体行动机制与会 员国、区域组织、非政府组织密切合作，协助当事国完善 法制设，发展经济，消除贫困，消除引发冲突的根源，才能 实现持久和平。

参考文献：

[1] 周琦，陈楷鑫 . 联合国第二代维和行动冲突后建设和平及其 发展浅析 [J]. 湘潭大学学报 ，2014（3）.

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[4] 何银 . 规范竞争与互补——以建设和平为例 [D]. 北京 ： 外 交学院 ，2014.

[5] 彭大森 . 建设和平：联合国解除武装、复员和重返社会工作 浅析 [J]. 经济视角 ，2011（4）.

[6] 严庆 . 国外民族和解对我国调处民族关系的启示 [N]. 中国 民族报 ，2016-03-11.

[7] 舒展 . 卢旺达民族和解探究与思考 [J]. 西亚非洲 ，2015（4）. [8] 中信建设全球事业部 [EB/OL].2019-11-20.http：//www.cici.citic.com/global/index.html.

[9]  常驻联合国代表刘结一大使在安理会建设和平问题公开会上的发言 [EB/OL].2016-02-23.http：//www.china-un.org/chn/zgylhg/jjalh/alhzh/jshp/ t1342684.htm.

[10] 联合国建设和平基金为几比拨款 1000 万美元 [EB/OL].2015-07-31.http：// www. mofcom. gov. cn/ article/ i / jyjl/ k/ 201507 / 20150701068198.shtml.

作者简介：李明月（1996—），女，汉族，四川雅安人，单位 为中国人民警察大学维和培训部，研究方向为 维和学。

（责任编辑：王宝林）