科技规划编制纵谈

文/孙 斌（江苏省科学技术发展战略研究院）

一、科技规划编制理论

1.一般规划编制

规划是国民经济发展的基础，也是一个国家或地区管理水平的重要体现。党中央、国务院高度重视政府规划编制与管理工作。

（1）规划编制原则。规划要符合国家发展的政策要求，体现政府权力职责，反映经济社会规律，综合各方意志或意见，完善规划保障机制。

（2）规划编制程序。首先要进行规划立项，组织编制团队，搜集相关资料。再对原有规划进行评估，总结原有规划的实施效果，结合评估结果，撰写规划初稿。编制规划过程中，要注重规划间相互衔接，科技规划要与经济规划、社会发展规划等相呼应。初稿完成后，征求修改意见，吸纳相应主管部门，创新主体，如高校、科研院所、企业等以及社会公众的意见，对规划进行初次修改。组织专家对规划进行评审论证，之后报送审核审批，对外发布规划。在规划执行一段时期后，进行中期评估，根据评估结果对规划进行修订或直接废止。

（3）规划编制方法。定量与定性结合。规划编制过程中，除了定性分析外，定量分析也十分重要。如科技规划中需对发展目标、重点任务等进行量化，设立若干指标，而对指标的测算离不开定量研究。在问卷调查中，对定性的问题进行定量化的处理，更加便于分析。

图1 规划编制步骤

图2 科技规划的结构与内容要点

自上而下与自下而上结合。在制定省级规划时，要及时关注国家相关规划进展情况，遵循国家总体布局安排。要及时了解地市对创新工作的思考，分析各地市的特色与定位，在编制省级规划时予以统筹考虑。

理论分析与实证研究相结合。学习规划编制理论，借鉴其他省市在规划编制过程中的经验，结合实际，选取适量样本和数据，开展实证研究，为规划编制打下基础。

理论模型和案例研究结合。如建立指标预测模型，对指标进行科学预测；选取典型创新型企业进行案例分析，深入研究企业培育和发展机制。

（4）规划编制步骤。规划编制的步骤主要是先分析规划编制的背景，总结发展基础，再确定规划目标与重点产业、布局空间规划与重点工程，最后明确规划保障等，具体如图1 所示。

2.科技规划编制

科技规划是国家层面促进和引导科技发展的重要政策工具，是关于一个较长时期科技发展的方向、重大目标、重要任务和主要措施的总体设想和蓝图，是科技发展思想和指导方针的战略体现。科技规划涵盖了多个流程和环节，其中制定与实施是最重要的两个阶段，直接影响规划目标的实现。

科技规划制定的过程主要包括科技计划的提出、规划方案的编制等。科技规划的制定主要体现在科技发展目标的确定、优先领域的遴选和编制具体的行动方案等三个方面。目标约束、方案咨询、政府决策等是影响科技规划制定的主要因素。

科技规划实施效果体现在科研产出、目标实现程度和经济社会影响等三个方面。目标定位、资源环境、监督管理与执行机构之间的互动对实施效果产生影响。

一般而言，科技发展规划常用的结构模式和内容要点如图2 所示。

二、 发达国家和地区科技规划简述及启示

20 世纪90 年代，在世界范围的科技与经济全球化浪潮背景下，发达国家积极制定科技规划或科技计划，将争夺科技制高点作为国家发展战略的重点。

1.发达国家和地区科技规划简述

（1）日本。日本政府2016 年相继公布《能源革新战略2030》和《能源环境技术创新战略2050》，划定中长期能源科技发展路线图。

（2）英国。2018 年4 月，英国政府发布《产业战略：人工智能领域行动》政策文件，进一步制定有关人工智能技术的具体行动措施。

（3）欧盟。欧盟2018 年6 月正式提交下一个七年（2021—2027 年）科研资助框架计划“地平线欧洲”，预计资助额度将达到1000 亿欧元以上，重点关注基础研究、创新和社会重大问题，旨在提供基础研究服务、解决社会发展和提升工业竞争力面临的问题。欧盟委员会（European Commission）在2019 年2 月宣布设立创新基金，计划在2020—2030 年投入超过100 亿欧元，支持能源、建筑、运输、工业和农业等部门的低碳清洁技术研发创新。

（4）美国。美国于2018 年发布《国家量子计划法案》，启动为期10年，总投入12 亿美元的“国家量子计划”项目，以确保美国在量子信息科学及技术应用领域的领先地位。2019 年2 月，美国人工智能计划正式启动，旨在做人工智能领域的世界领导者。

（5）韩国。韩国在2019 年2 月发布《政府中长期研发投入战略（2019—2023 年）》，从宏观视角指导韩国《科学技术基本计划》的实施。

综上可见，主要科技强国间的科技创新竞争日趋白热化，竞相制定和实施科技创新战略规划，加紧前沿控制性科技领域方向布局，致力于巩固自身优势领域的固有地位，抢占未来前沿科技领域战略制高点，争夺在新兴科技领域和方向的主导权和话语权，以期全面赢得国家竞争优势。

2.启示与建议

（1）启示借鉴。建立高层次的科技计划统筹协调机制，完善科技规划决策、编制和实施的程序，针对不同类型科技计划建立多种类的专业管理机构，建立公开、公平和规范的评审管理机制，实现科技规划的动态调整与修正。

（2）几点建议。一是制定科技强国建设的中长期科技发展战略规划。客观科学评价我国科技发展的现状和水平，全面认识科技强国的国家创新能力观察维度，制定科技强国建设的国家中长期科技发展规划，建设高端科技智库有效支撑科技战略决策。二是持续建设和完善最具活力的国家创新体系。强化国家战略科技力量，谋求创新引领，明确主要科技创新主体的功能和定位，建设开放共享的国家公共科技创新平台体系，建设创新示范引领的区域创新高地。三是长期稳定支持基础研究，大力建设世界科学强国。长期稳定支持基础前沿探索性研究，支持建设新型基础科学卓越创新研究机构，推动基础研究机构与应用研发机构间的深度合作。四是大力支持战略性产业核心关键技术研发。组织产业关键核心技术的协同攻关，大力支持潜在突破性颠覆性新技术研发。五是完善创新政策体系，建设活力迸发的创新生态。改革完善科技管理体制机制，稳定增加科技创新经费投入，建设遵循科技规律的、科学合理的分类评价体系，建设国际一流创新人才大量集聚的创新高地，加强与国际一流卓越创新研究机构的良好科研合作，建设科学思想迸发的科学文化土壤。

表1 我国12 次中长期科学技术规划列表

三、我国科技规划的制定与实施

新中国成立以来，根据不同时期经济社会发展需要，国家先后制定和颁布了12 次重大科技规划（见表1），每一次重大科技规划的制定都是在特定历史背景下和党中央的重大决策部署引领下完成的。

尽管不同时期的科技规划目标、组织、实施方式以及所起的作用都不同，但它们有共同点：一是具有凝聚力的理念和方向性的战略思想，体现在规划的方针上；二是具有激励性而又适宜的目标；对于环境、需求和实力的把握和认识清晰到位；三是规划都明确了系统的组织方式和统筹协调的具体实施方式。

四、对科技规划编制的几点思考

1.前期研究是做好规划的必要过程

规划是对今后一段时期发展的把握，而事物的发展都是有客观规律的。对客观规律认识、了解、掌握，就需要开展前期研究。科技规划前期研究主要对科技发展的主体、客体、要素、环境、投入、产出和相关的经济、社会内容进行研究。

2.加强组织协调

规划是一个复杂系统，涉及面广，从科技规划到科技创新规划，涉及领域越来越多。科技规划编制涉及了科技主管部门、科技战略研究单位、相关研究支撑单位、其他咨询机构与人员等，要加强组织协调。

3.培养一支高素质的研究队伍

建立规划编制团队，加强人员的知识结构多元化，引进复合型人才，发挥各自优势，强化实战训练，在实战中积累经验，培养高素质研究队伍。

4.加强与领导层的沟通

加强与领导交流，领会领导的意图；及时提交阶段性研究成果，为领导决策提供支撑；举办汇报会，让领导参与规划编制工作，及时取得指导性意见，加强沟通协调。举办论坛讲座，如高层次论坛等，把思想传播出去。

5.发挥专家作用

规划涉及专业领域众多，如技术领域、社会发展领域、科技管理领域、规划领域等，必须要有专家介入。要善于归纳和提炼专家的意见，避免专家使用中的问题，侧重于邀请更加宏观、战略性的专家。