我国房地产税改革收入效应浅析—以重庆上海房产税试点为例

何倩 河北金融学院

一、征收房地产税的一般理论及相关概念界定

（一）房地产税的理论依据

关于房地产税的理论，主要有两种观点：受益论和新论。受益论依据的是“受益多者多纳税，受益少者少纳税”的原则，主要观点是根据纳税人从持有房地产所在地方政府所提供的公共产品中受益的多少，来判定纳税人的应纳税额的高低，因此，房地产税是一种受益的税种。新论则与受益论不同，认为房地产税不具有税收中性，是一种对地方资本有扭曲作用的税种，因此房地产税税率在地区间的差异，是会造成全国资本存量无效率配置。

目前针对房地产税是否征收国内学者争论十分系列，但很多国内学者认同房地产税属于受益税的特征，为完善我国税制建设，支持开征房地产税。

（二）房地产税相关概念界定

从税收理论上，房地产税是以土地和房屋为征税对象的税种，属于财产税体系。

房地产税（Real Estate Taxation）有广义和狭义之分。广义的房地产税是对房地产，即土地及附着其上的建筑物，在获得、持有、收益、转让等各个环节征收的一切税种的统称，涵盖的领域十分广，按照征税对象可以分别归属于流转税类、财产税类和所得税类等。狭义的房地产税的征税对象是纳税人所拥有的房地产，即针对居民持有房地产在保有环节的税收，这也是国际上通常理解的房地产税。

房地产税主要有宏观调控、调节收入分配、筹集地方财政收入和促进房地产市场健康发展等功能。如将房地产税作为地方主体税种，则主要发挥其筹集财政收入的功能，这也是本文讨论的重点。

二、试点城市房地产税经济效应分析

（一）沪渝开展个人住房征收房产税的试点工作①

2011年1月27日，上海市人民政府印发了《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》(沪府发［2011］3号)的通知，决定自当年1月28日起对部分个人住房试点征收房产税。2011年1月28日，重庆市人民政府颁布了《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法和重庆市个人住房房产税征收管理实施细则》(重庆市人民政府令第247号)。自此，上海和重庆开始对居民住房保有环节征收房地产税的试点工作，是我国征收居民房地产税“实证之路”的开端。

从试点政策的角度来看，沪渝两市在对居民住房征收房产税收入的使用及征管方面试点方案基本相同；但是在征税对象、税率水平、征税范围以及减免标准等方面存在明显差异。上海的房产税主要针对新增住房征收，即以上海居民家庭新购第二套及以上住房以及非上海居民家庭的新购住房为课税对象，一般适用税率定为0.6%，并且按照人均60平方米免征房产税；重庆市的房产税是针对高端住宅征收，即以个人拥有的独栋商品住宅和个人新购的高档住房为主要课税对象，税率依据住宅价值从0.5%到1.2%不等，税收减免是以住宅形式不同设定不同的免税面积。②

（二）重庆上海房产税试点的收入效应分析

2020年，上海重庆房产税试点运行已有近十年，因此，可以开始对于征收房地产税的经济效应进行分析。征收房地产税的经济效应包括社会效应和收入效应，开征房地产税必然会影响社会经济效应，对于居民带来税收负担，而房地产税的收入效应主要体现在筹集地方政府财政收入的测算，本文主要研究的是收入效应。

依据表1我们可以看出，上海重庆两市房产税收入均逐年上升。上海市2010年（个人住房试点征收房产税之前）房产税收入为62.3亿元，2019年房产税收入为216.8亿元，不到十年的时间，增幅高达248%，年增长平均值为15.5%。重庆市2010年（个人住房试点征收房产税之前）房产税收入为14.04亿元，2018年房产税收入为67.3亿元，不到十年的时间，增幅高达379%，年增长平均值为22.4%。因此，从房产税的收入总量上来看，是逐年增加，并且增幅较大。

表1.2010-2019沪渝地方财政收入、税收收入、房产税收入统计表（单位：亿元）上海 重庆财政收入 税收收入 房产税 财政收入 税收收入 房产税2010年 2873.58 2707.8 62.3 952.07 621.56 14.02 2011年 3429.83 3172.72 73.66 1488.33 881.07 20.89 2012年 3743.71 3426.79 92.56 1703.49 970.17 27.43 2013年 4109.51 3797.16 93.05 1693.24 1112.62 31.4 2014年 4585.55 4219.05 99.95 1922.02 1281.83 40.37 2015年 5519.5 4858.16 123.81 2154.83 1450.93 52.46 2016年 6406.13 5625.9 170.96 2227.91 1438.45 56.88 2017年 6642.26 5865.51 203.69 2252.38 1476.33 64.9 2018年 7108.15 6285.04 213.84 2265.54 1603.03 67.33 2019年 7165.1 - 216.8 2134.88 1541.2 73.1数据来源：《中国统计年鉴》指标年份

（三）关于重庆上海房产税收入效应的讨论

筹集地方财政收入将是全面征收房地产税后要实现的主要功能。根据2010年至2019年重庆、上海征收房产税的数据分析发现，房产税收入占地方财政税收收入的比重以及房产税收入占地方财政收入的比重较之前，重庆、上海两座城市的数值均有增加，但是增幅并不显著，上海房产税收入占地方财政税收收入的比重基本在2.3%-3.4%之间，重庆市房产税收入占地方财政税收收入的比重高于上海，在2.3%-4.75%之间③。因此，目前从试点城市来看，房地产税的收入效应并不明显。分析原因，主要是因为税制设计并不完善。

第一，征税范围。上海征收房产税的政策是针对于新增住房，重庆的房产税政策是针对高档住房，这使得大范围的普通居民存量住宅没有纳入征税范围，税源贫乏的结果是使得房产税收入有限，不能发挥收入效应的同时，还造成了税负不公。第二，率水平。上海征收房产税的基本税率是0.6%，按照70%的评估率征收，重庆市的税率定在0.5%。两市的税率水平均低于国际1%的平均税率，这也是房地产税征收收入效应无法发挥的另一原因。

此外，试点城市在税收减免、计税依据等方面均存在许多争议，不过试点城市的数据终将成为我国特定时期房地产税的历史，为未来的房地产税制改革奠定坚实的基础。

三、发达国家房地产税征收模式借鉴

从国外经验看，房地产税是大多数发达国家地方政府的主体税种，地方政府的各项支出、公共设施和福利都靠房地产税来维持，具有稳定性、区域性和收益性等特征。在筹集地方财政收入方面的功能尤为突出，例如，美国房地产税收入占地方政府税收收入的50%～80%，而重庆、上海两个试点城市的房产税收入最多只占到地方政府税收收入的4.75%，英国、加拿大、韩国等国家房地产税收入占税收收入的比重均高于10%。

目前房地产税是世界各国通行的均衡社会财富的一种手段。虽然各国征收情况不尽相同，但发达国家的房地产税基本上具有以下共同特征。

首先，关于征税对象。由于土地和房屋建筑物存在“房依地建，地为房载”不可分离的物理属性，因此世界上大多数国家都对土地和建筑物合并征收房地产税，例如应该、美国、加拿大、法国、印度等国家，但也有的国家单独征收地产税和房屋税，如日本、荷兰等国家。

其次，关于计税依据。世界上不同房地产税体系下的计税依据也不同。现行征收房地产税国家计税依据主要有三种类型，房地产价值、租赁价值和面积。以房地产价值为计税依据的国家，印度尼西亚、日本、美国和南非等国是以房地产的评估值为计税依据，而印度、澳大利亚和韩国是以房地产的市场价值为计税依据。以租赁价值为计税依据的国家有英国、中国香港和新加坡。以住房面积为计税依据的国家有俄罗斯、捷克、匈牙利、波兰等。

最后，关于税率。各国在房地产税征收的税率上有所不同，大多数国家税率在1%左右。例如，瑞典针对私有住宅的房地产税率为1%，菲律宾为1%-2%，日本的基本税率为1.4%，丹麦依据财产价值不同，税率在1%至3%之间，巴西采用0.2%-1.2%的累进税率。有些国家税率较低，荷兰房地产税率在0.08%至0.8%之间，意大利在0.4%-0.7%之间，挪威在0.2%-0.7%之间，而俄罗斯的房地产税率只有0.1%。

四、结论及政策建议

本文主要根据重庆上海试点城市征收房产税的经验数据，分析征收房地产税对地方财政的收入效应，同时依据国际经验分析了试点城市收入效应不显著的原因。研究结 果表明：基于税基流动性差和地区性强的特性，房地产税作为一种存量税，能够为地方政府提供稳定的财政收入，对于建立以房地产税为主体的地方税体系有着重要意义。

对我国征收房地产税的思考：首先，应明确房地产税的主要职能是筹集地方财政收入，因此在房地产税税制设计时，不应赋予太多职能，应关注其收入效应。依据试点城市的经验，应扩大我国房地产税征税范围，突出其财产税职能，为地方政府提供充足稳定的财政收入。其次，调整中央和地方政府之间的财政关系，在征税范围、税率设计等方面应有地方政府根据具体情况统筹设计，赋予地方政府更多的自主权，而房地产税的税收收入应主要用于当地基本公共服务等方面，增加的房地产税收入与本地区公共产品和服务紧密结合。最后，房地产税的征收是一项系统性工程，应做好相关配套制度的建设和完善，包括房地产登记信息平台、房地产价值评估机构和评估争议处理机制的建设，完善信息共享机制和税收优惠政策，加强大数据技术、区块链技术在房地产税制度建设的应用，这些都是未来需要进一步探讨和解决的问题。

注释：

①该房产税是指全国征收房地产税前上海和重庆对房地产流通持有环节征收的税.

②上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》和《重庆发布房产税改革试点暂行办法及实施细则，2011.

③作者根据表1测算得出.