从互联互通到直连直通：城市群视角下的广州湾区交通发展战略

文/马小毅

0 引言

2019年2 月18 日，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》(以下简称《湾区纲要》),提出了“建设富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群”的目标，明确了以香港、澳门、广州、深圳四大中心城市作为区域发展的核心引擎。从全球角度看，中心城市和城市群将真正成为参与全球竞争的主体，以大城市引领的城镇群和都市圈将参与新的国际分工，《湾区纲要》及《京津冀协同发展规划纲要》和《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》都印证了这一点。在区域协调发展中，交通作为“先行官”的定位已经成为共识。为了实现一流湾区和世界级城市群的建设目标，《湾区纲要》在交通上提出了“力争实现大湾区（以下简称“湾区”）主要城市间1小时通达”的要求。目前,粤港澳大湾区四大中心城市中，即使处于地理区位中心的广州离“1小时通达”的要求尚存在距离，因此，广州有必要先行开展城市的湾区交通战略研究，切实落实《湾区纲要》的要求。

1 广州与湾区城市间交通联系现状

1.1 与湾区其他城市实现了交通基础设施的互联互通

一直以来，广州都是华南地区的交通中心。2018年，在中国社会科学院颁布的“国家中心城市指数”的十大功能排比中，广州在交通功能上排名第一。在交通基础设施建设方面，广州较早就实现了与湾区其他城市互联互通，具体表现在：广州铁路枢纽是全国六大客运枢纽之一，主要有广州站、广州东站、广州南站、广州北站4座铁路客运站，站场总规模达到30台54线，其中与湾区东部城市连接的轨道主要有南站发出的广深港高铁、东站发出的广深动车及新塘城际站发出的穗莞深城际，与湾区西部城市连接的轨道主要有南站发出的广珠城际、广州站发出的广佛肇城际和沥滘地铁站发出的广佛城际。广州市域内高速公路通车里程1030公里，里程数约占湾区的四分之一，位居湾区及全省第一，初步形成“两环一半环十二射”的环形放射状高速公路网格局。广州与周边城市目前共形成56个衔接通道。受珠江口的限制，广州与湾区西部城市联系要优于东部，与佛山的联系最为紧密，已建成衔接道路28条。比对2019年9月中共中央、国务院印发的《交通强国建设纲要》对区域通达时间提出的“都市区1小时通勤、城市群2小时通达、全国主要城市3小时覆盖”基本要求，广州在引领都市区或城市群发展的交通方面，无论是轨道还是道路网络都已经达到要求。

1.2 与湾区其他城市互动良性，广佛同城效应显现

2019 年，广州与粤港澳大湾区其他城市双向客流交互量达到293万人次/日，占广州对外客流总量的73%，客流交互增长率呈快速上升趋势，近4年年均增长率达10.3%，远高于往年（2011~2015年为6.6%，2008~2010年为5%）。白云机场、广州南站、广州站等交通枢纽超过20%客流来源于湾区其他城市，区域辐射带动作用显著。由于在交通层面上广佛两市已经由边界对接走向区域融合，广佛日均客流交互量占广州与粤港澳大湾区其他城市客流交互总量的61%，达到176万人次/日，其中通勤出行比例占40%，与广州市内部出行中40.8%的通勤占比相当，同城化的特征明显。

1.3 与湾区其他城市中心之间的1小时交通联系难以保障

位于广州市中心的广州站和广州东站建成时间较早，没有考虑高铁的引入，而最近的高铁广州南站距离中心城区约20公里，从中心城区出发的客流通过乘坐地铁或高快速路抵达广州南站普遍在40分钟左右，而既有通车及规划在建的城际铁路时速标准又都不超过200公里/小时，导致乘坐轨道从广州到达香港、澳门中心间的时间一般都在2小时以上。广州与湾区其他城市的联系以公路为主，晚高峰期间部分道路运作拥挤，其中联系最为紧密的广佛、穗莞间连接通道负荷较高，与东莞方向主要通道平均饱和度达到0.82，广佛同城化水平最高的中部廊道道路平均饱和度达到0.89，道路拥堵现象常发，高峰时段广州与邻近城市的1小时道路联系难以保障。

2 发展态势分析

2.1 “1小时交通圈”的内涵剖析

一个人的一天24小时中，剔除8小时工作学习和8小时睡眠时间，通勤与生活娱乐共用剩下8小时，通常餐饮、家庭教育等需耗费4小时左右，娱乐休闲2~2.5小时，则留给交通的时间必须控制在1.5~2小时以内（通常单程通勤时间不超过45分钟），超过该数值。市民的其他生活需求会被压抑，幸福感就会下降。大城市95%居民通勤单程出行时间一般推荐值不超过1小时。如果城市群内城市之间的通达时间达到1小时，那么两者在交通上就达到了同城的水平，必然会大大密切两者之间的联系，进而提升整个城市群的能级。 “1小时交通圈”是高能级城市跻身世界级城市群的门槛。全球化与世界城市(GaWC)研究网络在2018年对全球123个城市之间的网络联系进行分析，根据分析结果，高能级的城市之间有着更加密切的联系，如在与香港联系最密切的城市中，北京位于第一，广州的联系度在前十，但低于北京、上海。决定两个城市间联系密切程度的因素很多，但通达时间肯定是其中之一。如果广州能率先将与香港、澳门的通达时间压缩到1小时以内，客观上有助于《湾区纲要》提出的“支持香港、澳门融入国家发展大局”的快速实现。

2.2 机遇和挑战

在“一带一路”倡议下，更高层次、更大范围融入全球城市坐标体系，是广州代表国家和城市群参与国际分工与竞争的基本趋势，通过建设交通基础设施，加强城市群内部各城市之间的联系，既是广州的责任担当，也是地理区位的必然选择。同时，广州也是国内唯一连续两轮城市总体规划（2011~2020年、2018~2035年）将国际综合交通枢纽纳入城市性质中的国家中心城市，打造好的交通环境作为一个城市的品牌恰好与交通强国战略的理念不谋而合。广州城市经济形势向好，近5年人口净流入均在40万人以上。根据《广州市国土空间总体规划（2018－2035年）》（上报稿），2035年广州市服务人口将由2018年的2210万人增长到2500万人；就业总规模将由2018年的862万人增长到1300万人，人口就业的增加为交通基础设施建设的可持续发展提供了必要的条件。而且在湾区四大中心城市中，作为交通基础设施的载体——土地资源，广州最为充裕。

同时，目前中国的大城市普遍已经或者即将进入存量甚至减量发展时代，如北京市提出“用地减量提质和集约高效利用”；上海市明确提出要“实现规划建设用地总规模负增长”；广州市提出严控国土空间开发强度，设定土地资源消耗上限，将国土空间开发强度严格控制在市域面积的30%以内。土地资源的集约使用要求，从源头上限制了交通基础设施的发展。

2.3 广州与湾区其他城市间交通量预测

2.3.1 定量分析工具构建

交通问题本质上是在有限资源与有限信息条件下，让千万级别的、相互影响的有限理性行为个体在时空有序流动的超大规模组织优化问题。为了科学预测未来的交通需求，需要强大的定量分析工具。在1995年建立并不间断更新的广州市交通发展战略模型基础上，基于海量数据，量身定做构建了湾区交通的模型，重点分析广州与湾区其他城市间的走廊需求及湾区大型基础设施的直连直通。海量数据包括传统调查数据、交通信息数据和基于移动互联的大数据，数据总量超过1050亿条。传统调查数据方面：涵盖三次全市交通综合调查数据（1984年、2005年、2017年）、20余年对全市656个道路断面交通流量的持续观测数据、全市50万个地块的用地信息等；交通信息数据方面，包括全市500多万张公交IC卡数据、全市地铁闸机进出站数据、全市2144个卡口交通流量检测数据、全省480万辆客货车高速公路出行数据、广州至全国的铁路票务数据、广州与全国200多个机场间的航空客流分析数据等；大数据方面，包括全国地级市间的腾讯迁徙数据、2500多万个手机用户数据、5000多万个腾讯用户出行数据、高德车速数据等。交通模型共包含5200个交通分区，涉及18万个路段、1.5万个交叉口，涵盖大湾区全域。

2.3.2 预测流程设计

通过模型预测2035年广州的对外交通需求与各类枢纽的客、货运量，并将预测结果转换为需求矩阵，加载到规划年“基本情形”（Do Minimum）进行分析以发掘存在的问题。“基本情形”引用《广州市城市总体规划（2011~2020 年）》确定的远景年交通规划方案，针对“基本情形”指标与目标值的差距，提出相应的战略规划方案。

2.3.3 预测结果

到2035年，随着粤港澳大湾区的协同发展，广州与周边城市的交互将更加紧密，广州与湾区其他城市客流交互规模将由2019年的293万人次/日增长到577万人次/日，主要增量集中在广佛、广中、广莞深、深惠、深中等通道（见表1）。

3 战略规划方案

3.1 总体目标

湾区交通强市。巩固广州在粤港澳大湾区内辐射能力最强、腹地最广的综合交通枢纽地位，通过与其他城市中心间的直连直通，实现1小时直达湾区其他中心城市及邻近城市中心，进一步密切港澳与内地的交流合作，支撑国际一流湾区和世界级城市群的建设。

3.2 方案内容

3.2.1 提升中心枢纽能级

按照国际一流城市中央火车站标准改造中心区的两大枢纽——广州站和广州东站，为广州与湾区其他城市间中心轨道直连奠定基础。广州站的定位为反映城市传统历史、人文、文化特色的综合交通枢纽。广州站改造以铁路站场为核心、立体平台为功能承载面，通过南北竖向交通核，便捷串联铁路站厅、地铁站台、长途客站等交通集疏运设施，形成地上地下“一体化”、功能综合的交通枢纽。广州东站定位为联系港澳，服务湾区城市商务、通勤的湾区轨道交通中心枢纽。广州东站改造以打造城市交通综合体为原则，优化功能布局和站房设计，实现南北互通，旅客高架进站、地面出站；适度考虑车站综合开发，改造东站长途客运站，形成集交通枢纽、公共服务、文化展示、旅游服务于一体的高铁枢纽中心区。

表1 湾区各市间出行增长需求OD矩阵 单位：人次/日

3.2.2 构建高速直达轨道网络

（1）强化广深港发展轴

延伸广深港高铁，线路起于广州南站，至广州站，长23公里，建成后西九龙至广州站全长170公里，旅行时间约60分钟。规划广深第二高铁，新建线路始于深圳机场，经东莞松山湖引入黄埔站，通过联络线衔接广深五六线至广州东站，旅行时间控制在60分钟以内。预留广深港高速磁悬浮通道，线路始于香港，经深圳、南沙副中心后至广州中心城区，设计速度为600公里/h，线路全长约160公里，旅行时间约30分钟。通过串联广州中心城区、东莞、深圳（前海）、香港（九龙）地区， 实现广州至深港中心间多条高速轨道1小时内互达。

（2）支撑广珠澳发展轴

新建广中珠澳高铁，串联广州中心城区、南沙副中心、中山、珠海、澳门地区，促进珠江西岸融入广州铁路枢纽高铁网，填补珠江西岸高铁空白，促进珠江东西两岸均衡发展，实现澳门、中山、珠海中心至广州中心城区的高速直达，并将时间控制在60分钟以内。

3.2.3 建设区域结构性直通道路

（1）构建湾区南北、东西过境双通道

构建以增佛（天）高速、南沙至常平高速、从埔高速-番禺至南沙东部快速、佛江高速北延线组成的大湾区南北向、东西向过境双通道，分离过境交通，提升中心城区对外辐射高速通道运行效率和城市服务能力，降低中心城区内部城市道路交通负荷，进一步强化中心城区与湾区城市间联系。

（2）加密珠江口过江通道

适应客流需求特征，加密珠江口过江通道，优先加快北段过江通道建设，近期务必优先建设莲花山过江通道，加快启动狮子洋通道建设，缓解虎门大桥、南沙大桥交通压力。确保南中特大桥-万顷沙连接线与深中通道同步建成，衔接深汕高速、江中高速，加强南沙副中心与湾区东西两岸便捷联系。谋划新增跨江通道，在莲花山通道与南沙大桥之间预控番禺至东莞通道，主要服务番禺和东莞城区之间联系；在虎门大桥与深中通道间研究新增穗深通道，进一步强化南沙在粤港澳大湾区中交通枢纽的地位。

3.2.4 完善体制机制

（1）率先推进大湾区交通体制机制一体化

把实践“一国两制”作为最核心的战略突破口，发挥区位、空间、政策与制度创新等综合优势，打好“保持港澳繁荣稳定”牌。在交通设施互联的基础上，打造湾区交通体制机制协同，构建协同的运营方式、港澳参与投资运营的建设模式、协同的信息机制、协同的法律、服务机制，实现真正意义上的交通无缝对接。

（2）推进城际铁路公交化运营

在广州市域范围内已建成的三条城际铁路中，广佛城际采用公交化运营模式，取得了较好的经济效益，为推进其他城际线路的公交化运营提供了参考。随着大湾区的规划建设不断推进，广佛同城向深度融合，广州与周边城市联系越发紧密，需要对跨市轨道统筹考虑，加强与邻穗城市高标准轨道的一体化建设，组织广州境内的10条城际轨道公交化运营，实现“一张网、一张票、一串城”运营，建设“轨道上的湾区”。

3.3 评估结果

战略方案制定考虑两个方面因素：一是针对“基本情形”存在问题进行优化完善;二是针对未来战略发展中各因素的敏感性大小制定合适的战略组合方案。战略规划在远期面临众多不确定性，为此本轮研究基于轮盘设定了不确定性:轮盘的最内核以“基本情形”为基础;内轮盘为战术情景，以设施建设为主；外轮盘为战略情景，以体制机制完善为主。按照总体目标，先内后外、先易后难，逐步加载各项措施，反复迭代，直到实现指标要求。推荐战略方案的评估结果见表2。

表2 推荐战略方案评估结果一览

4 结语

建设粤港澳大湾区的号角已经吹响，作为广东省的省会，又是大湾区中心城市之一的广州有责任也有义务在力争实现大湾区主要城市间1小时通达的交通要求中发挥引领作用。近三十年的实践证明，广州交通发展战略对于解决不同时期的城市交通问题已经发挥并正在起着重要引领和指导作用。率先从城市群的角度研究交通发展战略，有利于准确把握广州在湾区交通发展中的定位，在国土空间盘活存量的要求下提前谋划城市交通发展优先项目的布局，及时响应《湾区纲要》的要求，协调广州与湾区其他各城市间的交通，推动广州由交通大市走向交通强市，支撑一流湾区和世界级城市群的建设目标实现。