新型城镇化背景下重庆市高职院校的布局及结构调整探析

吴建荣 李永成

[摘要]以“两高”“两地”为目标的重庆新型城镇化水平、质量、效率同步提升，城市和谐美丽、宜居宜业。而重庆市高职院校数量增长快，布局集中，发展不均衡;院校专业结构与产业结构不能完全匹配。对此，文章提出以下高职院校布局及结构调整策略：建立大数据捕获平台，了解地方产业的人才需求;政府构建资源统筹平台，形成高职院校“两适应”布局形态;对接行业与企业的转型升级需求，建立应用型人才继续教育保障机制;夯实專业内涵与特色发展，撬动与行业匹配的内在能力建设。

[关键词]新型城镇化;高职院校;布局;结构

[作者简介]吴建荣（1972- ），男，重庆人，重庆广播电视大学、重庆工商职业学院，副教授。（重庆  400038）李永成（1971- ），男，四川达州人，重庆市教育考试院。（重庆  401147）

[基金项目]本文系2019年重庆市教委人文社科类项目“新型城镇化背景下的重庆高职教育布局和结构调整研究”（课题编号：19SKGH271）、2018年重庆市教委高等教育教学改革研究项目“基于两链对接的高职院校校企协同育人模式研究与实践”（课题编号：183258）和重庆市教育科学研究院教育科学“十三五”规划2018年度课题“基于创新创业教育的高职营销专业人才工匠精神培育模式研究”（课题编号：2018-GX-413）的阶段性研究成果。

[中图分类号]G717[文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2020）15-0051-07

一、问题的提出

自《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》发布以来，以城乡统筹一体化带动一、二、三产业协调发展为手段，以建设生态宜居环境、促进城市和谐发展、提高居民生活质量为根本目标的新型城镇化建设在全国各地广泛开展。与此同时，各级地方政府不同程度地认识到人才培养对于实现以人为核心的新型城镇化建设，推动城镇化由传统的偏重城镇数量增加或规模增长向更加重视以人为本的城镇质量内涵提升转变具有不可替代的作用。长期以来，高职教育作为高等教育的一种类型，属于兼具专业性和职业性的教育，其目的是为促进企业和社会发展培养具有一定专业知识、操作技能的应用型技术技能型人才，在区域经济发展过程中发挥着“以服务为宗旨，以就业为导向”的基本职能。2019年年初召开的全国教育大会为未来职业教育发展指明了方向、提出了要求：区域经济发展在从对机器和设备依赖程度低的劳动密集型产业向对技术、资本、智力依赖程度高的资本及技术密集型产业转型升级过程中，作为高职教育办学主体的高职院校所培养的技术技能型人才的数量、质量及区域分布量是促进区域经济高质量发展，进而推进新型城镇化建设的重要基础和保障。

研究高职院校布局及专业结构，对于厘清国家高职教育资源的空间分布和地理特征，进而充分发挥有限的教育资源使用效率至关重要。然而，许多地方高等职业教育布局及专业结构同质化现象严重，造成职业院校人才培养供给侧和区域产业需求侧在质量、数量以及结构上不能完全适应，由于二者匹配度低造成的结构性失业与摩擦性失业阻碍了区域经济发展，导致了教育资源的浪费。因此，高职院校在区域内的合理布局、调整与人才需求匹配的专业结构，为区域经济发展培养合格的技术技能型人才，成为助推注重以人为本、城市内涵质量提升为核心的新型城镇化建设的重要问题。

随着时间的推移，学术界关于高职院校发展与新型城镇化建设的相关研究主要围绕两个方面开展：一是高职院校布局与区域经济协调性的角度。例如，宋亚峰等运用多元线性回归模型对所有可能影响高职院校布局的因素分析发现，高职院校空间布局结构合理与否，事关高等职业教育发挥社会服务能力的效率及效果，也是衡量高职教育质量与发展水平的重要指标。王延强指出，高职院校与用人单位在一定区域内“供需一体化”的匹配程度将最终影响“中国教育现代化2030”中高职院校的生存和发展。张海娟分析了高职院校服务区域经济发展的主要问题，从人才供给、产学研协同、科技成果转化以及打造终身学习基地等多方面提出了对策。胡元庆、袁世军从适应性和贡献率的角度指出，在区域经济快速增长的过程中，高职院校发挥了重要的人才供给作用。任爱珍、冷雪峰认为，区域内产业结构变化与区域经济的动态发展决定了高职院校的人才培养目标，进而决定了区域高职院校的空间布局。李小娃在对我国当前高职院校地理布局的结构特点开展分析的基础上，揭示了我国高职院校东部、南部沿海地区与西部地区地理位置布局不均衡的现实问题，并提出了相应的调整策略。二是从新型城镇背景下高职院校为区域经济培养高素质技术技能型人才一致性的角度。例如，阚大学、吕连菊基于职业教育对城镇化建设的作用，比较分析了美国高职院校社区化教育、德国二元制模式以及澳大利亚TAFE模式的优劣势，认为其在助推城镇化建设方面成功的经验值得我国高等职业教育主管部门及各高职院校借鉴。李营从新型城镇化对地方高职院校改革的基本诉求出发，提出新型城镇化所带来的地方产业转型升级的共生共荣关系，促使地方高职院校在新型城镇化建设的背景下，必须自我完善，才能在巨变的社会中立足。曹刚、邓红彬认为，在国家新型城镇化建设中，以服务地方经济和社会发展为己任的高职院校应主动适应并更好地服务于新型城镇化建设，提供人才支撑和智力保障。

综上所述，现有研究证实了城镇化背景下高职院校与区域经济劳动力市场相协调的重要性，对于二者的相关性进行了有益的探索，但很少提及新型城镇化背景下高职院校的布局和结构调整。新的历史时期，习近平总书记对重庆“两高”（推动高质量发展，创造高品质生活）“两地”（内陆开放高地，山清水秀美丽之地）的目标定位为当前重庆市的新型城镇化建设指明了方向。在大力发展职业教育和当前技术技能型人才严重短缺的结构性矛盾下，研究占据超过重庆高校总数（65所）“半壁江山”的高职院校（39所）的布局及结构调整策略，有利于进一步深化和实施高职教育产教融合、校企合作、工学结合、知行合一的育人机制，从而进一步提升重庆高职教育对新型城镇化建设的促进作用，对我国其他省市新型城镇化建设与高职院校的发展具有借鉴作用。

二、新型城镇化背景下重庆市高职院校布局与结构现状分析

近年来，重庆市政府重点加大了对高等职业教育的扶持。根据重庆市教育考试院统计数据，从示范（骨干）校建设，到优质校建设，再到“双高计划”（中国特色高水平高职学校和专业建设计划），高职院校从数量和质量两方面都取得了跨越式发展：39所高职院校（17所民办、22所公办）分布在重庆38个区县，在校生规模近30万人;建成了6所国家级示范（骨干）高职院校（3所示范高职院校、3所骨干高职院校），5所高职院校入选《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》项目，10所高职院校入围“双高计划”，25所高等职业院校共68个专业被认定为国家骨干专业。然而，作为传统的以工业发展为基础的城市，在以“两高”“两地”为目标定位的新型城镇化建设背景下，重庆高职院校在建设发展过程中仍然存在一定的问题。

（一）以“两高”“两地”为目标的重庆新型城镇化建设现状分析

重庆市是我国人口最多和面积最大的直辖市，全市总面积82370平方千米，下辖26个区、12个县（含自治县），共计38个区县。在国家战略定位上，重庆是西部大开发的重要战略支点，处在“一带一路”和长江经济带的联结点上。新的历史时期，重庆市以“两高”“两地”目标为引领，以人的城镇化为核心，以提高居民生活质量为关键，以提高管理与供给效率为抓手，以改革创新为动力，在有序推进农村转移人口市民化的新型城镇化建设过程中取得了可喜的成绩。

1.城镇化水平、质量、效率同步提升。城镇化是工业、服务业在城镇集聚、大量农村人口转向在城镇居住的过程。近年来，重庆市通过实施城镇化与工业化、信息化、农业现代化“四化”统筹发展战略，有力促进了经济支柱产业与城镇的互动融合发展，“产业跟着功能走、人口跟着产业走、建设用地跟着产业和人口走”的新型城镇化格局初步形成，城镇化水平、质量与效率方面同步提升：全市常住人口城镇化率达到65%以上，户籍人口城镇化率达到50%;城市居民生产、生活方式和城市建设运营模式更加注重绿色低碳，实现了居民生活更有质量、管理和供给更有效率的城镇化。

2.城市和谐美丽、宜居宜业。新型城镇化从本质上要求农村转移人口的市民化和城镇化。为此，要满足农村人口城镇化、市民化后的可持续发展，重庆市加强了城市基础设施和公共服务设施建设，城市管理更趋人性化、智能化，自然景观和历史文化资源得到了有效保护和合理利用，人与自然、传统与现代、经济与社会协调发展：城市建成区绿化覆盖率达到43%，城市人均住房面积达到35平方米左右，城市生活垃圾无害化处理率和生活污水集中处理率分别达到98%、95%以上，城区空气质量优良以上天数年均65%以上，重庆城市环境更加宜人宜居。

（二）重庆市高职院校布局与结构现状分析

1.院校数量增长快，布局集中，发展不均衡。根据重庆市教育考试院统计数据，重庆高职高专院校从2007年的23所增长至2019年的39所，增长率为69.57%，增长速度排名全国第二;39所高职院校分布在其中的16个区县，院校覆盖率占42.11%，尚有22个区县没有高职院校。由于产业集聚及区域经济“引力效应”的作用，从地理分布来看，现有的39所高职院校主要集中分布在重庆主城区（共有15所高职院校，占院校总数38.46%）和重庆西部地区（共有15所高职院校，占院校总数38.46%），重庆东部地区只有万州、涪陵和黔江三区共9所高职院校布局，占院校总数23.08%，尚有22个区县未布局高职院校。从资源投入来看，从示范（骨干）校建设，到优质校建设，再到“双高计划”，政府的专项扶持资金及政策全部投入到主城区的几所院校，导致了高职院校强者恒强的“马太效应”，稀缺的教育资源重复运用，渝东南及东北的高职教育发展停滞不前。

2.院校专业结构与产业结构不能完全匹配。根据重庆市教育考试院统计数据，截至2018年，重庆市39所高职高专院校招生专业共计约320余个，占2019年教育部高等职业院校专科专业目录总数的42.33%，招生专业基本覆盖了一、二、三产业对专业技术技能型人才的需求。与此同时，设立直辖市以来，重庆经济总量不断扩大，产业结构的变化带动了就业结构的变化，从业人员逐渐向第二、三产业转移，整体上呈现“三、二、一”分布的产业结构特征，在人口、经济、资源和环境相协调的新型城镇化建设方面取得了一定成果。

然而，高职院校培养的人才是否能够满足区域经济社会发展、新型城镇化建设的需要，除了当地高职院校在地理位置上的布局因素外，关键要看各高职院校专业结构与劳动力市场的人才供求状况是否匹配。结合2019年高等职业院校人才培养工作状态数据采集平台以及中商产业研究院大数据库，对高等职业教育专业结构与产业结构的协调性和匹配度分析发现，重庆市高等职业教育对应一、二、三产业的专业结构为4.81%，47.71%，47.48%，一、二、三产业结构为6.8%，40.9%，52.3%，可以看出高职教育的专业与产业的协调性和匹配度有待提高。据重庆市教育考试院统计数据分析，当前重庆高职院校专业结构突出表现为专业设置不均衡，同质化严重：在重庆市高职院校中财经商贸大类、电子信息大类的专业设置最多，造成相关专业毕业生供过于求，毕业生就业对口率低，就业质量不高。然而，随着国家乡村振兴战略的提出以及对大型公共卫生管理事件的应对危机，与之相适应的农林牧渔、社区管理与服务、旅游管理类等专业必然会成为新型城镇化建设的重要支撑。相反，相关专业的学生数量远远不能满足产业及环境发展变化的需求。

（三）重庆新型城镇化建设与高职院校发展的相关性分析

以“两高”“两地”为目标定位的重庆新型城鎮化建设，一方面要求重庆加强内陆开放高地建设，另一方面要求建设重庆山清水秀美丽之地的宜人宜居生态环境，推动城市高质量发展，创造居民高品质生活。据统计，在现代制造业、战略性新兴产业和现代服务业等重庆经济发展的支柱领域，一线新增的从业人员80%以上来自职业院校毕业生，促进了重庆市地方经济发展的同时，助推了重庆新型城镇化的建设。然而，结合以“两高”“两地”为目标的新型城镇化建设及当前重庆市高职院校布局形态及结构特点，着眼于打造重庆高职院校可持续发展的生态圈，重庆市高职院校只有积极适应地方社会经济的发展需求，根据自身资源及条件，实行差异化办学特色，形成高职教育与社会经济的有效融合，才能更深层次提升高职院校服务新型城镇化建设的能力。

三、基于新型城镇化的重庆高职院校布局及结构调整策略

高职院校的发展受到内部与外部双重因素驱动影响。内部因素主要指高职院校自身的办学特色以及所能拥有的资源条件;外部因素主要指教育行政主管部门的宏观指导作用以及高职院校所处的区域经济需求对院校发展的导向作用。从二者的辩证关系可知，内部因素是事物发展变化的根据，外部因素是事物发展变化的条件。高职院校办学特色及自身资源是其发展的基本依据，高职院校相关主管部门及所处的空间及时间的市场环境是其发展的条件。因此，重庆区域内应当建立同社会生态系统协同作用、系统内部院校之间的竞争与合作以及院校个体自我发展的高职系统成长机制，依据区域产业特色决定院校布局、市场需求决定专业结构的原则，形成以“两高”“两地”为目标定位的新型城镇化建设背景下重庆高职院校布局与结构调整策略。

（一）建立大数据捕获平台，了解地方产业的人才需求

中共中央《关于深化人才发展体制机制改革的意见》（以下简称《意见》）体现了“聚天下英才而用之”的人才发展观，《意见》明确要求各人才培养单位要依据市场环境变化，加强产业人才需求监控及预测，做到有的放矢。然而，作为人才培养单位的高职院校无论在结构上、质量上，还是在人才培养水平上，与地方产业的发展还不能完全匹配，人才供给与产业需求重大结构性矛盾问题仍然存在。基于上述问题分析，教育行政主管部门及各高职院校有必要建立基于大数据的两级人才捕获平台：一是教育行政主管部门建立大数据人才需求平台，其职责是关注并发布区域内产业发展对技术技能型人才的需求;二是各高职院校建立大数据人才供给平台，其职责是定期向教育行政主管部门大数据人才需求平台提供院校培养的各专业人才的数量及质量。该两级平台要求一方面挖掘企业当前及未来对于人才的需求，获取企业发展对人才的类别需求和能力需求，采用大数据挖掘和分析技术手段，设计和建立产业需求岗位的划分标准，分析区域经济发展的产业岗位紧缺度指数，建立全面、结构化的岗位要求描述标准，进行岗位要求横向比较;另一方面适时分析区域内各高职院校专业结构特点，根据外部市场环境，特别是产业结构变化调整专业结构与人才培养模式，从结构、质量和水平上为满足产业需求培养人才，从而更好地服务区域经济产业发展。企业与高职院校双向发力，发挥平台最大效用。

（二）政府构建资源统筹平台，形成高职院校“两适应”布局形态

高职教育区域性及市场性的特征决定其发展要受到区域经济结构和产业链重组的制约，区域经济结构以及区域内支柱产业转型升级将影响高职院校的发展，不同区域的产业结构、产业特点以及生产力层次，会直接影响到高职院校的空间布局、办学定位、办学特色及对所培养的技术技能型人才的类型和结构。《国家职业教育改革实施方案》提出了服务区域经济转型发展升级需要的高职院校协同育人办学格局应从一元主体向二元或者多元主体转变。从外部因素来看，教育行政管理部门应当以对接区域经济支柱产业发展和紧缺人才需求作为高职院校发展的依据，从政府主办为主向政府统筹、社会多元办学的格局转变，在当地政府统筹协调下，通过完善财政支持政策，设立专项财政资金激发当地优质的企业资源探索以职教集团为引领的专业建设与行业需求配套的新型办学模式，建立目标共同定、人才共同育、资源共同建、成果共同享、责任共同担的政行企校“五共同”的人才培养供给机制，采用订单或定向培养的手段，培养适合企业发展所需的技能型人才，促进当地经济协调发展。

如前所述，重庆高职院校布局存在明显的不均衡性，对于实现重庆以“两高”“两地”为目标的新型城镇化建设未能形成有效支撑。要解决此问题，重庆各高职院校应当在政府统筹协调下，在满足区域社会、经济、文化、生态等需求的基础上，以赋能产业特色化发展为布局原则，构建适应当地经济发展、适应当地生态宜居环境建设的“两适应”院校布局形态。

一是遵循企业的价值定位，市政府牵线搭桥，联合当地国有企业和规模化民营企业，围绕重庆装备制造业、电子信息业、现代服务业等密集型产业及相关的医疗卫生和社区服务产业，建立“8+1职业教育集团”，一方面调动企业开展校企合作的积极性，充分挖掘产教融合型企业的经济主体价值，另一方面充分发挥其社会主体的价值与职责，从而实现院校、企业、学生多方共赢。

二是優化整合多方资源，重新规划和发展高职院校布局：形成以主城区高职院校为重点，以促进二、三产业发展、辐射带动重庆主城区域及渝西片区的新型城镇化建设;以黔江和万州两区为核心拓展渝东北高职院校建设，重点发展旅游业、畜牧养殖业、康养产业等乡村振兴的产业，以创业带动就业，促进渝东南和渝东北的新型城镇化建设。

此两项策略的实施，既可解决企业在发展过程中由于技术技能型人才缺失带来的后劲不足的现实问题，又能提高职业教育的人才培养质量与就业匹配效率，一定程度上解决人才需求与供给间的结构性矛盾，促进重庆内陆开放高地及山清水秀美丽之地建设，推动城市高质量发展，创造居民高品质生活，从而实现社会资源的良性循环。

（三）对接行业与企业的转型升级需求，建立应用型人才继续教育保障机制

2019年中央经济工作会议再次强调新型城镇化建设要完善职业培训政策，提高培训质量。高职院校应紧跟新时代对人才需求的变化特征，以院校专业链对接市场产业链为方向动态调整学院的服务对象与专业布局特点，既要有办学前瞻性和超前性思路，又要结合区域产业结构发展的特点。从内部因素来看，高职院校应当鼓励社会力量参与职业教育和培训，拓宽职业教育服务的对象，建立与产业需求相匹配的专业结构、课程内容和职业标准，建立教学过程与生产过程相对接的职业院校设置标准和覆盖大部分行业的职业教育标准体系;以国家资格框架体系为指导，建立应用型人才继续教育保障机制，实施学历与非学历教育，采取诸如中高职衔接办学、新型职业农民培养、新市民素质提升培训、农村劳动力转移技能培养等方式加快高职院校转型升级，担负起职业教育满足个人的就业需求和工作岗位能力提升的社会职责，进而推动社会生产力的发展，加快区域产业结构的调整与转型的职责，适应外部环境变化所带来的人才需求的变化，帮助下岗职工、新生代农民工等实现从“候鸟式”迁徙到家门口就业，促进新型城镇化协调稳定发展。

（四）夯实专业内涵与特色发展，撬动与行业匹配的内在能力建设

高职院校应当以服务国家发展战略、服务区域经济发展、适应科学技术发展三方面为引领开展专业设置与布局，结合高职院校教育性、职业性、协同性、开放性、系统性与创新性的内涵特征，以专业设置“小逻辑”要服从新型城镇化建设“大逻辑”为原则，在构建适应区域经济发展的职教体系的基础上，合理、清晰设置专业边界，建立“控制、优化、预警”的专业及专业群管控机制;依托自身资源，以需求为导向，主动服务重庆新型城镇化建设，牢固树立质量意识、标准意识，设置高职院校的新专业底线标准，构建与重庆“两高”“两地”目标建设所急需的技术技能型人才匹配的重点建设专业为龙头、相关专业为支撑的核心专业群，实现专业群错位发展、特色发展、创新发展，形成具有鲜明区域特点、行业背景的专业发展优势，提高毕业生就业的专业匹配度，提高毕业学生的就业质量。

1.突出特色，控制新增设专业数量。高等职业院校应集中学校传统与优质资源办好与当地经济需求一致的特色品牌专业，坚持内涵发展和特色发展，避免盲目扩张，适度控制新设置专业。从重庆各区县行业与产业对人才的需求、学生对专业学习的需求以及学校作为办学主体的基本条件和设施三方面严格控制现有专业布点较多、学生人数多、不符合区域产业经济发展需要、不符合学校办学定位的专业，严格控制增设新专业，从而减少因专业重复设置而造成的教育资源浪费。

2.以需求为导向，优化专业结构。改变以“就业为导向”的专业建设思路，取而代之的是建立以“市场需求为导向”的高职院校人才培养和专业结构调整思路，大力发展与劳动密集型产业相关的产业。以往调查研究显示，以“就业为导向”的思想会造成高职院校与学生存在就业不稳定、就业质量差、就业专业不对口等诸多现实问题。在“互联网+”作为推动中国经济新动力及区域经济转型发展升级的大背景下，高职院校要重点发展与第二、三产业对接的专业，与第一产业对接的专业要进行优化调整，将“互联网+产业”的产业发展格局与“互联网+专业”发展格局相匹配。顺应重庆以“两高”“两地”为目标的新型城镇化建设，各高职院校应当鼓励设置新工科、新医科、新农科、新文科专业，特别是对接区域主导产业、战略性新兴产业和大数据智能化类的相关新专业;顺应“大众创业，万众创新”的时代背景，鼓励设置乡村振兴、生态环境、康养产业相关专业;鼓励设置符合院校发展定位、凸显高职院校办学特色的专业，填补区域产业急需的空白专业。

3.健全专业设置预警机制，推动专业内涵式发展。逐步建立招生、就业等相联系的专业预警机制，并根据大数据捕获平台定期提供的统计数据，强化专业建设运行过程管理，开展好专业自我评估检查。连续多年就业率较低、就业质量较低的专业，应及时减少甚至停止招生。各高职院校均应结合区域经济发展要求，主动联合多方资源，在学院体制机制建设的引领下，从专业人才培养模式与课程体系改革、教学方法与手段改革、师资队伍建设、校企合作、实训基地建设以及社会服务能力建设六个方面加强专业内涵式建设。

高职院校布局及专业结构调整是教育事业发展变革的要素之一，同时也是影响区域发展变革的组成因素。由于新型城镇化、工业化、信息化、农业现代化等带来的对人才多元化、复合型的需求，意味着社会大量的教育资源需要有针对性地进行调整，同时影响了一大批参与职业教育群体的学习过程和工作过程，姑且不说职业教育改革的成败与国家竞争力提升的关系，就是在新型城镇化建设的推进过程中，巨量的稀缺资源投入本身对职业教育工作者而言都是沉甸甸的责任。因此，有必要厘清高职院校布局与新型城镇化建设的人才需求关键影响因素，一方面，政府要通过建立跨部门的多方面利益相关体发展高等职业教育来增加区域发展所需的技术技能型人才供给;另一方面，通过高职院校根据区域经济发展需要，促进院校专业与市场技能需求的匹配对接，提高劳动力市场的匹配效率，确保在高职院校人才培养的过程中，实现有限资源的精准投放，确保资源的收益，保证高职院校服务区域经济发展的效用。

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