产教深度融合的政策分析与推进策略

[摘要]产教融合政策在整体发展演进上呈现出产教关联日趋紧密、企业主体越发凸显、资源配置更加丰富、框架体系日渐完备、战略站位不断提高等态势。从政策形成到落地的动态视角，审视政策推行的实效与政策预期之间的现实落差，可发现影响产教融合政策推进的要素包括内容、过程以及环境等方面，影响产教融合政策推进的成因包括政策立场与价值诉求的差异、政策执行者的现有实力、执行主体现实利益的博弈等。完善产教融合政策的设计与实施，可从顶层设计与基层实施相配套、管理体制与制度建设相协调、动力机制与控制机制相协同、环境优化与监督评价相结合等方面发力，推进新时代产与教的深度融合向纵深发展。

[关键词]产教深度融合;政策预期;政策推进

[作者简介]秦芬（1984- ），女，福建福州人，福建省教育科学研究所，助理研究员。（福建  福州  350003）

[基金项目]本文系2019年福建省教育厅中青年教师教育科研社科A类项目“‘十四五新福建建设背景下完善职业教育产教融合体制机制研究”的阶段性研究成果。（项目编号：JSZ19015）

[中图分类号]G710    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2020）15-0013-08

党的十九大以来，“产教融合”作为国家教育改革热词，时现于构建现代职教体系、地方本科高校转型发展，以及产业、科技、人才等领域的重大政策文件中，并不断被付诸实践，成为新时代社会全领域发展技术技能教育的共识。随着试点经验的积累，产教融合的实践逐步向“深水区”迈进，意味着要着手全方位、深层次解决试点阶段的关键性问题，如何促进从“产教融合”到“产教深度融合”的研究进阶成为政学两界关注的焦点。产教融合的制度设计主要通过相关政策来体现和引导，产教融合体制机制的运行更离不开政策的驱动。因此，从政策设计、发展到落地的动态视角，审视产教系统内外的关联性因素，尤其是学校教育与制度环境、经济社会发展之间的联系，考察政策制定的科学性，剖析政策措施的运行逻辑与运作机理，探究政策推行的实效与政策预期之间的现实落差，有助于把握产教融合过程中的实际问题，从而推动相关研究向科学化、系统性发展。

一、产教融合政策的发展态势分析

纵观20世纪90年代至今国家颁布的系列产教融合政策，其发展演进呈如下态势：

（一）产教关联日趋紧密

作为产业领域和教育领域跨界改革的重要内容，政策中产与教之间的关联不断被强调。自1991年《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》首次提出“产教结合，工学结合”，到1995年《国家教育委员会关于推动职业大学改革与建设的几点意见》提倡“加强高等职业技术学校与产业部门的联合”，再到2004年《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》首次明晰“推动产教融合、加强校企合作”的政策理念，进而到2019年《国家职业教育改革实施方案》中“推动职业院校和行业企业形成命运共同体”的提法，从“结合”“联合”“融合”到“命运共同体”的核心理念演进，可以看到政策意图中产与教之间关聯日趋紧密的发展历程，同时也体现了政策价值取向的转变，由重点关注办学主体的发展需求转变为学校需求、企业需求、市场需求和社会需求并重，从需求侧、供给侧的单向考量转向供需两侧共同发力的综合性把握。

（二）企业主体越发凸显

产教融合政策初期，政策的落地主要依靠教育系统的执行力，产业系统的企业处于配角地位。随着校企合作中“校热企冷”问题的凸显，政府越来越意识到产教融合改革的深化更多取决于企业作用的发挥。由此，《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》开始明确产教融合校企合作的主要矛盾和矛盾的主要方面，指出企业不仅是职业教育的参与者，更要成为举办者，首次对企业办学主体定位做了规定。2017年《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》又进一步强调要重点发挥企业在人才培养中的主体作用;2018年《职业学校校企合作促进办法》针对产教融合型企业出台了专门的支持政策;2019年《国家职业教育改革实施方案》大胆提出了大力培育产教融合型企业的设想，并预计培育规模到2022年达“数以万计”。从后续《建设产教融合型企业实施办法（试行）》《试点建设培育国家产教融合型企业工作方案》等文件的密集跟进，可以看出政策对企业参与产教融合积极性的重点提振以及推进企业参与深度和广度的重心倾向。

（三）资源配置更加丰富

产教融合相关政策的实施是为促进政校行企资源的最优配置，实现互相融合目标服务的。产教融合政策执行初期，介入资源配置的形式较为单一，主要是由政府以财政补贴的方式对参与产教融合的政策对象进行生产补贴，着力提高企业参与校企合作的意愿，改善其盈利状况;或是政府通过减税、免税、退税等方式对参与产教融合的企业予以一定的利益让渡，降低参与企业的人才培训成本与风险，助其获得尽可能多的投资效益，以此激励更多企业的加入。2018年出台的《职业学校校企合作促进办法》鼓励开展产教融合型企业试点，采取“金融+财政+土地+信用”组合型优惠方式，即通过财政补贴、税收优惠、信贷支持、金融扶持、土地优惠、人才支撑等措施干预资源配置，引导相关要素、资源向特定的产业行业集中，推动产业与教育、企业与学校在人才培养上形成利益共同体。可以看出，产教融合的政策手段更为丰富，政策目标越来越明确指向政校行企多元主体之间的问题协调，以更丰富的资源配置方式对参与校企合作的利益主体进行政策上的倾斜保护，促进融合机制形成与持续健康发展。

（四）框架体系日渐完备

从2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》在组织布局上提出“政府主导，依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局”;到2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》开始大力推行产教融合、工学结合的培养模式;再到2017年《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》首次明确产教融合的内部框架和内涵特质;继而到2019年《国家职业教育改革实施方案》以共同目标为轴心，将方向性引领的总体目标与支撑性实施的操作性目标有机整合，架设总体框架，确立以城市为节点、行业为支点、企业为重点的改革路径，整体推进产业变革、教育变革、科技创新和人才发展体制机制的紧密协同，构建多元结构的政策体系。可以看出，产教融合的政策框架体系逐步完善，政策空间不断延展，由教育与产业双领域的规划与融合推进，到教育、产业、金融、人才等多领域的统筹并进，从以学校、企业为基本单位，到以城市为主节点和基本盘，政策对象与政策统筹的基本单元更加多元，政策辐射力范围与社会接触面不断扩大，综合性改革的特征更为明显。不断扩大的政策空间在一定程度上预示了政策未来的调整方向，产教融合被作为推动区域产业转型升级、优化人口和劳动力资源配置的重要抓手，成为协同推进教育创新、技术进步与产业变革的有益方式，能更有效地促进建设试点与经济结构调整、新旧动能转换的紧密结合。

（五）战略站位不断提高

产教融合概念提出初期，只被当作学校办学或企业员工培训中关于教学方式或培训模式等具体工作层面的事件或工作方法来看待，并未从综合性改革的战略高度被认识。2014 年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》开始用产教融合的理念初步论证职业教育培训与经济社会发展之间的辩证关系，定位于“推动校企协同育人”的战略指向。随后，2019年《国家职业教育改革实施方案》的出台进一步明确了产教融合是涉及教育体制、经济体制、科技体制及人才体制等多领域的综合性改革，强调其对建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展等的重大意义。这意味着现阶段产教融合政策的戰略定位已逐步提升，是由党委政府引领并牵动全社会教育、科技、人才、产业等领域变革的重大战略和改革举措，赋予了产教融合改革战略站位新的高度。

二、影响产教融合政策推进的要素分析

（一）政策内容

第一，政策细部规定缺乏明确性。政策细部规定的明确性、针对性和完整性是政策机制运作的基础前提与重要保障，一定程度上影响和制约着政策发展方向和对政策目标的精准把握，并与政策执行成效直接相关。现阶段产教融合相关政策在细部规定上还有需要完善之处，如对财税部门落实结构性减税政策的细部规定不够具体，仅以定性描述的方式代替具体、明确的量化指标，特别是关于企业用于公益性教育事业的支出应当以多少比例在纳税所得中扣除的关键性指标没有明确规定;又如，在土地优惠政策中，对企业投资或与政府合作建设的教育用地，以何种方式供地，是直接划拨，还是通过政策杠杆鼓励企业出让、租赁等尚存争议;此外还有，针对我国产教融合改革存在的地区不均衡问题，相关资金投入政策应考虑设定最低基准等问题。第二，政策对象权责利不均衡。政策对象是落实政策目标的行为主体，对象主体权责利的平衡是解决现实矛盾的关键枢纽，也是政策设计相对成熟的标志。产教融合以校企合作为主要组织运作形式，目标指向解决人力资源供给侧结构性矛盾，需要政策对象全体合力协作，政校行企各方都责无旁贷。但是，目前政策中对作为办学主体的企业责权利界定尚不均衡，表现为限定性条款居多，而对其权益的保护性规定较为笼统，特别是对产教融合过程中保护企业的竞业禁止如何落地等企业重点关注的问题缺少研究。此外，政策对产教融合型企业的规模资质、经营财务指标等基本条件的规定性给予了重点关注，主要解决了需要达到什么培育条件或应该怎么培育的问题，但对培育过程不按规定或做不到位怎么办等尚无明确说法，且对取消培育的具体情况也缺少细节规定。而从政府层面看，对校企合作的中止或合作难以长期相继的情况尚无有效的约束措施，这体现了政策对问题的前瞻性指引不足。从政策执行主体之一的行业层面看，政策对行业责权利的界定也相对甚少，行业的作用没有被充分挖掘，其在学校与企业的“自由组合”中难以发挥统一规划的指导和协调作用，不利于校企的可持续发展。

（二）政策过程

第一，政策传导率相对偏低。目前，政策贯彻由政府高位推动，依附于现行的行政体系，在“自上而下”的行政管理体制下，依靠执行委托代理链进行。教育界在与产业界进行合作时，政策在教育系统内尚能得到相对积极的响应，但教育系统外支持相关政策的发展和改革委员会、工业和信息化部、财政部、人力资源和社会保障部、自然资源部、审计署等部门的配合度还有待提升，行业部门、企事业单位、社会团体对相关政策的响应度也不高。这说明政策整体执行过程在教育系统外的传导率较弱，各参与方互相支撑合作共赢的大环境尚未形成，促进融合的动力机制也不健全。此外，产教融合型企业对大型企业的政策偏向也会导致行业内资源分散程度的降低，抑制行业内中小企业参与校企合作的积极性，从而影响政策在产业领域的传导率。因此，从整体上看，目前政策促成政校行企整体育人的传导机制和传导效果并不理想。第二，政策评估监督的效力较弱。政策评估监督是在对政策的设计质量和实施效果进行评价和估量的基础上形成的理性价值判断，主要用于提高政策决策的科学性和有效性。现阶段，只有针对产教融合型企业建设资质和条件的专项认证评估，对产教融合项目培育成效的监督评价还缺少方法、规范、考评等具体操作层面的详细举措。同时，现有的评估仅是以“从教育评教育”的内部评估监督方式来考察政策作用的发挥，第三方评估监督方案与机制尚未成熟，未能实现外部评估监督与内部评估监督的有机结合，一定程度上影响了产教政策评估监督的效力。

（三）政策环境

第一，政策之间的协调力与配套性有待提升。产教融合政策涉及经济与教育、企业与学校等多个不同领域，需要跨界的管理与运行的外部环境支持以及相关职能部门高度紧密的合作。就政策本身而言，支持产教融合相关政策的产业、人才、科技、金融、财税、土地等政策体系配套还有待完善，特别是教育部门与行业企业之间的财政政策、人事政策以及产业政策的协调问题亟待解决，土地政策、投资政策、区域政策等不同政策之间的配套性、协调性还有待提升，产教融合中混合所有制、现代学徒制的进一步开展也需要高度明确、协调统一的具体政策来推进。第二，政策外部法制保障不健全。政策外部法制建设环境的不健全也在一定程度上成为制约政策落地的因素。尽管1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》明确支持多主体联合办学，以法律形式确立了产与教的联系，但对于行业企业举办职业教育的权利和义务并没有清晰界定，企业参与职业教育的积极性不足。

三、影响产教融合政策推进的成因分析

（一）政策立场与价值诉求的差异影响政策的内驱力

从政府层面看，政府作为国家服务机构，其产教融合政策诉求是服务社会大众，引导教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接，其价值立场是公平优先，兼顾效率，以价值理性统领工具理性。从产业系统看，企业作为独立生产经营决策的营利性经济组织，以获得经济竞争优势为发展目标，在产教融合中秉持的是市场逻辑基础上的社会逻辑，即在保证经济利益最大化、实现自身经济价值的基础上，再考虑从社会逻辑的角度承担一定的社会责任和使命。企业对政策诉求的出发点在于通过与学校的互动合作获得技术、资源和人才的共享，促进自身经济效益的增加，以抢占发展先机。同时，通过参与职业教育，企业更容易得到政府的扶持、资金的支持和消费者的信赖，从而提高声誉、信誉和社会影响力，获得市场竞争优势。可见，企业的政策立场是遵循效率优先，经济效益是其立身之本。从教育系统看，作为以培养人才为目标的公益性组织，学校秉承“以学生为中心”的育人宗旨，遵循人才成长的培养规律，崇尚公平为主导的行动准则。学校的政策诉求是提高办学质量与人才培养效益，希望通过校企合作从社会、企业获取技术支持和就业岗位，以突破资源的约束，为提升自身办学质量和办学特色服务。学校的政策立场是育人的无功利性，以人才的培养发展为行动旨归。由上述产教融合主要利益主体对政策的诉求与价值立场可以看出，三者对产教融合政策各有所需，价值立场相互独立，政策在调节教育公平与经济效率间的冲突方面力度尚有不足，不能有效化解或缓和各方权益和诉求的差异性和矛盾性，产教融合需求导向、贡献导向的合力尚未形成。政府在政策制定和推行中对产业系统与教育系统等政策执行主体的政策诉求考量不足，从而削减了执行主体对政策的支持力度，降低了其参与产教融合的内驱力，造成产与教的联结只是停留在契约层面的松散关系，而非育人共同体层面的深度融合。

在制度建设上，要重点提升政策支持体系的协调性，尤其要加强金融支持政策与财税用地政策的协同，各级财税部门要把深化产教融合作为落实结构性减税政策改革的重要抓手，对财政经费的拨款方式、公告制度、问责制度以及财政投入绩效的监督评估、效益测算等环节进行完善，设立产教融合专项资金，专款专用，从而为政策执行的配套落实提供有效保障。在人事制度改革上，应打破传统事业单位用人制度的束缚，灵活创新师资聘任和管理机制，对特殊行业企业优质专家的聘用采取针对性引进策略，并针对师资下企培训的经常性、灵活性、时间性要求等进行更人性化的设计，为教师提供更多参与企业项目对接引进、研究成果推广、技术革新与攻关的机会，以提高教育服务产业发展的能力。在专业建设上，健全完善学科专业调整机制，科学推动专业与产业需求的精准衔接，以专业内涵改造和管理制度创新为切入点，建立专业定期评估认证的更新和退出机制，根据产业结构变化整体设计人才培养过程，提升学校的专业内涵水平。推动产教融合建设试点在实践中持续深化创新，鼓励试点城市、行业和企业在实践中不断完善现代学校和企业治理制度，强化产教融合经验报告与复制推广制度。此外，还要注重从宏观上健全产教融合创新机制，鼓励更多以实际需要为指向的多元主体自发集聚，使一批城市、行业、企业、学校在产教融合的创新空间中获得更大的改革动力，在改革创新中增强管理体制和制度建设的相互协调性，提高产教融合政策实施的效果。

（三）动力机制与控制机制相协同，提振政策施行的内驱力

政策运行过程往往是在动力运行机制与控制运行机制相互协同、共同作用中推进的。政策初期的推进动力主要在于政府行政部门，伴随着产教融合程度的加深，政策的关注重点应从为各利益主体合作奠定基础的建设投入、利益补偿机制转向更深层次的价值引导、文化理念重塑上，遵从互利协同的原则，以寻求多方利益的共同点和内在深度联结为重点，引导政策执行主体从关注现实利益层面上升到人力资本增值与满足更高层次发展需求的价值层面，实现社会需求与自身价值需求的并重。特别要引领学校与企业在技术和人才资源融合过程中对由知识溢出效应而产生的合作协同效应、创新产出效应、利益溢出效应及规模经济效应等进行关注，对产教融合内部内生发展动力的发挥进行重点引导，促进政策执行主体将产教融合视为自身场域中不可或缺的内在因素与促进自身发展的必要条件，从而实现政策运行的动力机制从外部推动向内在需求转化，以及控制机制由行政强制向主体自觉转变。

现阶段，政策推进的关键点在于促进政校行企及社会多元主体的优势互补，人才、智力、技术、资本、管理、文化等多维要素的相互集成，技术研发、产品应用、商业运作等多重环节的链式融合，城市节点的互联互通，行业支点的创新网络，推动技术技能人才培养适应不同领域、不同区域的经济社会需求，实现全要素协同创新，价值创造的深度融合。尤其是要引导学校以产教融合项目为主线，加强与企业的横向技术服务项目合作，充分凭借产教融合的跨界优势以及产业发展给教育带来的结构性变化，适应新一轮科技革命和产业革命在全球范围内加速演进的社会环境趋势，在国家创新体系中实现更大范围的串联，将学校打造成创新资源引力中心，促进资源聚合、集成与转化，为创新人才培养与创新成果开发创造无限连接的骨干网络。同时，搭建产教融合国际平台，深化人才培养和科技成果转化国际合作，以产教融合项目为特色推进新型国际教育合作，助推全球教育形态变革和产业创新发展。

（四）环境优化与监督评价相结合，保持政策推行的平稳力

在产教融合的新阶段，创设和优化良好的政策环境尤为关键。在外部环境支持方面，需要各级地方政府根据本区域经济社会发展需求，建立不同层次、不同功能的系列政策及配套制度，在政策内容上进一步补充完善操作细节，并且兼顾政策之间的联系与配合，促进政策整体合力与功能的发挥，尤其要着力推进教育部门与行业企业之间的财政政策、校企人事政策的协调、财政政策与产业政策的协调，并提升土地政策、投资政策、区域政策等不同政策之间的配套性，着力破解当前产教融合的瓶颈。值得强调的是，政策的时变性决定了问题的主要矛盾在不同阶段、不同时期不尽相同，在区域经济发展环境的现状与趋势的影响下，需要针对不同问题的性质与限制因子，针对不同地区不同时段的产教融合状况推出专项政策，加快形成以技术进步为主轴的价值链贯通循环，推动产业链延伸升级，为行业创新生态建设创造增量，为城市综合改革释放动能，为技术技能人才培养变革厚植创新的土壤，优化创新的生态资源，激发创新的动力机制，释放创新的裂变式能量。

此外，政策的制定和实施并不意味着政策过程的最终完结，政策系统的闭环还需要进行与之相应的政策监督和政策评估。建立体现产教融合发展导向的社会化教育评价体系，鼓励各类第三方评估机构、民间智库、企业、基金会、行业协会、社会团体等社会力量参与政策的评估与督导是当务之急。应建立科学合理的评估督导管理体制，将教育系统内部评估与系统外部评估相结合，提高政策评估督导的有效性;健全政策评估督导内容體系，细化评估指标，提高政策督导的科学性。同时，加强立法工作，产教融合政策的落地施行尤其需要法律的保驾护航，要抓紧修订《中华人民共和国职业教育法》，尝试出台“职业教育校企合作促进法”或“产教融合行政与社会监督法”等，以法律形式明确行业、企业等多元主体参加、举办职业教育的合法性、明确性以及权责义务执行的科学性、惩戒性，引领和规范产教合作的行为，保障多方利益主体参与政策执行的有法可依、问责有据。

总之，产教深度融合长效机制的建立应是政策的理性设计与前瞻性预期引导下的政策执行效益以及政策之间有效联动的结果。实现产教深度融合从政策制定到落地，需要建立在政校行企多主体全方位共同深度参与的基础上。科学的政策顶层设计是产教深度融合理念有效落地的重要前提，合理的政策运行机制是产教融合得以深入开展的有力助推，健全的内外监督评价体系是产教融合改革持续深化的有效支持，优化的整体政策环境是产教政策平稳持续发展的可靠保障。

[注释]

①王克.职业教育“产教融合”期待构建利益机制[J].中国经济周刊，2018（3）：67.

[参考文献]

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[3]唐景莉，徐梦.新时代产教融合的初心和使命——访教育部学校规划建设发展中心主任陈锋[J].中国高等教育，2019（24）：16-18+20.

[4]（美）保罗·萨巴蒂尔.政策过程理论[M].彭宗超，钟开斌，译.上海：三联书店，2004.