军民融合深度发展的法治保障初探

张福元 裴向前 梁晓龙

摘 要：新时代，党中央把军民融合提升到了国家重大战略部署层面。军民融合既可兴国，又可强军。提高军民融合法治保障水平，既是贯彻落实中央依法治国理念的现实需要，也是稳妥推进军民融合深度发展的强有力保障。基于此，结合当前推进军民融合深度发展的伟大实践，论述军民融合法治保障的现实需求，分析主要军事国家军民融合法治保障的经验，并结合当前我国军民融合法治保障的现状，剖析进一步加强我国军民融合法治保障能力的重点建设任务。

关键词：军民融合;法治保障;法制建设

中图分类号：D920.0      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）20-0196-03

习近平主席深刻指出，随着科学技术快速发展，国家战略競争力、社会生产力、军队战斗力的耦合关系越来越紧，国防经济和社会经济、军用技术和民用技术的融合度越来越深[1]。基于对这一重大问题的深刻认识，党中央从国家安全和发展战略的全局出发，把军民融合发展上升为国家战略。军民融合既可兴国，又可强军，对实现中华民族伟大复兴的中国梦、强军梦，开启富国强军新征程，既提供了思想引领，又明确了战略举措。

一、军民融合深度发展需要强有力的法治保障

习近平主席指出，推进军民融合深度发展，要强化法治保障，要充分发挥法律法规的规范、引导、保障作用，提高军民融合发展法治化水平[2]。这一论述不仅明确了要用法治思维和法治方式推进军民融合工作，而且还强调了法规制度对于促进军民融合深度发展的重要作用。基于这一点，要做好军民融合深度发展这篇大文章，实现全要素、多领域、高效益的军民融合发展新格局，必须要构建完备的军民融合法治保障体系。

首先，协调军民融合各参与方的关系和利益需要法制保障。军民融合的实质是资源整合，整合的本质是利益的调整。随着我国社会主义市场经济体系的逐步完善，各市场主体的诉求日渐多元化。在这种情况下，尽管军民融合是国家行为，要由国家主导并强力推进，但其所涉及的复杂利益关系在力倡依法治国的今天，已不能简单地再依靠“讲政治”这种强制手段进行调整，而是应协调利用好政府和市场这两种基本手段。因此，既需要管理好政府这只“有形之手”，做到法无授权不可为，“把权力关进制度的笼子”，防止政府伸手过长、干预过多;同时又需要使用好市场这只“无形之手”，做到法无禁止皆可为，要给予各相关利益主体明确的市场预期，以正确引导资源的合理流动与优化配置。而无论是限制政府这只“有形之手”，还是用好市场这只“无形之手”，都必须以法规制度为依据。

其次，营造公平的市场秩序需要法治保障。军民融合深度发展的特点之一，就是市场在国防建设资源配置中的地位和作用日益突出。随着我国以市场为取向的各项改革的纵深推进，市场在资源配置中的应有作用逐步得到还原，以往大多依靠“有形之手”配置资源的方式正逐步让位于“无形之手”，市场对资源配置的决定性地位和作用正日渐凸显。在这种情况下，国防建设必应根植于当前深度发展的市场经济体系，遵循市场经济的基本规律，使市场逐步成为资源配置的主导方式。市场经济是法治经济，法规制度既是市场秩序的建设者，又是市场秩序的维护者，没有完备的法规制度作为保障，军民融合深度发展所涉及的各种经济关系和经济事务必将被置于混乱的市场秩序之中;另外，打破军地之间的制度性壁垒，理顺国家、地方、军队以及社会经济组织在军民融合深度发展中的各种关系，营造公平的竞争环境，也需要强有力的法治保障。

二、军民融合深度发展法治保障的国际经验

军民融合事关国民经济发展和国防建设，涉及面广、头绪多，同时还体现国家意志，因此，要确保军民融合能够稳步推进，必须要有系统完备的法规制度作保障。目前来看，建立系统完备的法规制度，依法推进军民融合，已成为大部分军事国家的通行做法。

美国作为世界头号经济大国和军事强国，为推进其军民一体化工作出台了一系列的政策、法律、法规[3]。在政策和发展战略方面，美国政府为确保在减少国防投入的情况下仍使其能保持军事优势，提出了在国防采办中扩大利用先进民用技术的发展战略，并成立技术转移办公室，作为军民两用技术转移的牵头管理机构。基于兼顾国民经济与国防需求之目的，美国政府又提出了提高美国经济竞争力的新科技战略。美国国会技术评估局还发布了《军民一体化的潜力评估》报告，该报告将军民一体化作为长远规划在国家层面上进行了总体设计。同时，为进一步推进军民一体化政策的实施，美国防部还推出了《采办改革：变革的命令白皮书》（1994）、《两用技术：一种为获得经济上能承受得起的前沿技术的国防战略》（1995）、《国家安全科学技术战略》（1995）、《国防科学技术战略》（1996、1997、2000）等一系列的相关政策。在法律法规方面，美国国会和国防部出台了一系列由基本法、专项法规和“计划”组成的法规制度。其中，基本法由国会颁布，具有最高法律效力，主要包括《国防授权法》、《国防拨款法》、《国防生产法》等;专项法规是依据基本法而针对某一方面制定的法律、法规，主要包括《联邦采办精简法案》、《国防工业技术转轨、再投资和转移法》、《联邦技术转移法》、《国家工业储备法》、《国防采办系统》等;“计划”则是指美国政府组织实施的一系列具有法律性质的“计划”，诸如军民两用技术应用计划、技术转移计划、技术再投资计划、先进概念技术演示计划、两用科学技术计划、利用民用技术节省使用与保障费用倡议、小企业创新研究计划、小企业技术转化计划等。美国的这些法律、法规和“计划”的颁布与实施，为其军民一体化工作的稳步推进提供了有力的法治保障。

俄罗斯为有序推进其军民融合工作也建立了相对完备的法规制度[4]。其中，综合性法规有《国防法》、《俄罗斯军事学说》等;专项法规有《国防工业军转民法》、《发展军民两用技术大纲》、《国家国防订货法》、《动员准备与动员法》、《民防法》、《科学和科技政策法》等。这些法规制度的颁布与实施，对提升俄罗斯的国防和经济实力发挥了重要作用。

三、我国军民融合深度发展法治保障的客观基础

我国军民融合立法工作起步较晚，相较于军民融合深度发展的法治保障需求而言，目前还存在法规制度建设相对滞后、部分法规制度的针对性、可操作性还不够强，有些法规制度相互不衔接不协调甚至交叉重叠等现象，军民融合深度发展的法治保障基础和能力还相对较弱。究其原因，主要有以下几点。

一是体制机制未能真正有效建立并顺畅运行。目前来看，我国虽然建立了军民融合发展重大问题的决策和议事协调机构——中央军民融合发展委员会，统一领导军民融合深度发展，各级政府也相应建立了军民融合发展领导机构，但由于对军民融合发展的宏观调控和战略统筹不够，致使在对跨领域、跨部门的统筹协调上还存在着管理不顺、主体权责不清等问题，对军民融合发展的项目和内容也多是采取一事一议、个案协調对接的方式，军地之间重大问题的会商、情况通报、建设项目和重要产品贯彻国防要求或征求军队相关部门意见等工作协调机制还未能有效建立并顺畅运行，在军队“所需”和地方“所能”之间仍存在着诸多壁垒，需求对接还不够通畅。这些矛盾和问题的存在，不仅严重制约着军民融合的统筹推进，更影响着军地资源配置效率的提升。目前，在体制机制方面，拆壁垒、破坚冰、去门槛的任务还相当繁重。

二是法规制度建设还相对滞后。近些年来，随着国家经济社会的深度发展，为促进军民融合工作，国家和军队的相关部门已相继出台了一系列的法规和文件，但从总体上来看，仍然存在着法规制度建设整体滞后，如法规制度效力低（以意见、办法等为主）、数量少、覆盖面窄，及配套性不够等问题。第一，法规制度建设的整体层次不够高，还缺乏促进军民融合深度发展的基本法律。军民融合涉及军地各方的利益，需要调整的领域广，牵涉的部门多，需要以较高的立法权威来保证相关法规制度的执行效力。但从目前来看，我国用于调整军民融合的法规制度的层次普遍较低，多数是以“规定”、“办法”、“通知”、“细则”、“意见”等政策性文件，或行政法规、部门规章等形式出现，而以《军民融合促进法》为代表的一系列应由全国人大或其常委会制定的顶层性法律规范的缺位，致使对军民融合深度发展还缺乏具有足够执行效力的法治保障。第二，相关专门法规的缺失。现有的法律法规和政策制度，大多并不是专门针对军民融合式发展本身而设计的，没有很好地反映军民融合式发展的基本规律，与当前我国社会主义市场经济深度发展的形势与格局已不相匹配。第三，法规制度交叉重叠，甚至冲突问题比较突出。由于促进军民融合发展的相关职能分散于军地多个职能部门之间，且军队与地方政府各自又都在一定职权范围内拥有对相关法规和规章的制定和解释权，加之军地之间缺乏专门的立法协调机构和协调机制，造成对相关法规制度建设缺乏系统性考虑，对同一问题缺乏统一性设计，并最终导致已出台的一些法规制度和政策性文件之间存在着政出多门、相互不衔接，甚或冲突等现象。第四，法规制度约束力不够强，法治保障能力弱。现行的法规制度和政策性文件，大多只规定了在军民融合式发展中各方应该怎样做，而对于不遵守法规制度要求的，应当如何处理、承担什么样的法律责任等，则规定得还不够明确和具体，缺乏必要的法律责任实现形式。

当前关于军民融合发展法规制度建设所存在立法碎片化、立法层级低，以及由于立法时间早而使许多有关军民融合式发展的最新精神和政策都未能在其中很好体现的立法困境[5]，使得促进军民融合发展的法规制度供给不足，极大影响了军民融合发展法治保障能力和水平，严重制约了贯彻落实军民融合深度发展战略的总体实施效果。

四、我国军民融合深度发展法治保障的重点建设任务

习近平主席指出，“凡属重大改革都要于法有据。”当前应着眼军民融合发展的总体战略目标，以着力破解改革发展中的体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题为抓手，按照“逐步完善、整体协调、前瞻设计”的原则，加快构建“层次分明、相互衔接、系统配套、便于操作”的法规制度体系，完善军民一体的技术标准体系，营造良好的法规制度环境，将军民融合纳入法治化、规范化运行轨道，引领和推动军民融合持续健康深入发展。

（一）要加紧制定促进军民融合深度发展的基础性法律

军民融合发展不仅涉及军队，而且还会更多地涉及地方政府和社会经济组织。在这种情况下，仅有军队单方面的立法是不够的。因为按我国《立法法》的规定，军事领导机关制定的法规、规章仅在武装力量内部适用，对普通公民和社会组织一般不具有法律效力。为此，要促进军民融合深度发展，首先要提请国家立法机关加快制定以《军民融合促进法》为代表的一系列基础性、宏观性的法律及规范性文件，明确军队、国家及有关部门在军民融合发展中各自应担负的职责，规范政府、社会经济组织和公民个人的责任、权利和义务，为建立适应现代科技革命和经济社会发展转型的军民融合体制机制提供制度保证;其次，要对现有相关的基本法律法规进行系统梳理和修订，解决法规制度间存在的重叠、交叉和冲突等问题;再次，要针对军民融合深度发展过程中所反映出的现实问题，适时制定或出台“军民融合深度发展指导性意见”，或以“特殊法”的形式尽快出台“军民融合深度发展法规制度建设实施纲要”，列举出需要制定和修订的具体的法律法规条款，并先赋予其相应的法律效力，以待时机成熟，再将这些已基本固化且可行的制度条款分别贯彻到各相关部门法的制定和修订工作中去。之所以这样做，一方面是针对我国立法和修法的门槛较高、周期较长，而军民融合深度发展所涉及部门法又非常广泛，如一时启动多个部门法的制定和修订工作又不太现实，而做出的权宜之计;另一方面这也是遵循我国立法实践经验而做出的现实选择。这样，经过先行先试，并按照法定程序做出授权，及时修改和废止不适应改革要求的内容，而对于成熟的经验和做法则适时上升为制度、转化为法律。这样既解决了军民融合深度发展过程中有法可依问题，又确保了立法质量。

（二）要把理顺体制机制和协调解决军地双方利益矛盾作为法规制度建设重点

虽然军民融合是国家行为，有国家强制力作为后盾，但在大力推进依法治国的今天，由于军民融合涉及军地双方诸多主体，且各方主体的利益诉求又各不相同，要真正使军民融合能够推得动、走得远、融得深，必须协调解决好军民融合所代表的全局利益与各个利益主体所代表的局部利益之间的矛盾与冲突，否则将会使军民融合在扯皮、推诿中消于无形。为此，各项法规制度建设一定要秉承军地同生共赢、相融共进的发展理念，为理顺军民融合深度发展的体制机制和协调解决军地双方利益主体之间的矛盾与冲突提供制度性保障。而对于涉及军地双方利益主体权利义务的内容条款，各项法规的起草和制定，不仅要树立军地共赢思想，充分考虑和兼顾到军地双方利益主体的正当权益，而且还要肩负起打破现行市场壁垒、按市场经济规律构建规范的利益驱动机制和公平竞争环境的职责，确保军地双方各利益主体都是军民融合深度发展的受益者，为开创军地双方“愿意融、融得进、融得好”新局面提供法治保障。

（三）要加紧制定和完善促进军用和民用两个技术体系融合的法规制度

随着世界新军事变革的深度发展，军用与民用技术之间的界限日益模糊，并呈现出某种程度的趋同化。据资料，1990年美国国防部制订的《国防关键技术计划》和美国商务部列出的关键技术，重叠的比例高达80%左右[6]。在时隔近30年后的今天，随着学科专业交叉融合的加深，军用与民用技术的重叠比例会更高。为此，消除军用与民用技术之间的壁垒，抓好军用与民用两个技术体系的融合，不仅是顺应当今军用与民用技术融合发展趋势的现实需要，也是夯实技术基础、促进军民融合深度发展的有力保证。而抓好军用和民用技术体系的融合，必须要有完备的法规制度作保障。因为军用与民用技术体系的融合不仅涉及到民用和军用两类技术的双向转移，还涉及到军民两用技术的开发，以及军用与民用技术标准体系的融合等一系列工作。这其中如果没有完备的法规制度对各项工作进行规范、指导和推动，不仅会使由于缺乏明确依据而使各项工作进展乏力，而且还会由于协调各方利益困难而使各项工作的开展举步维艰。为此，应在军委机关和国家部委层面联合制定相应的条例、指导意见或规章，通过明确职责、规范程序、协调利益、提出要求、拆除军用与民用技术之间的“玻璃门”，推进军用与民用技术的体系融合。

结语

法治已成为当前我们党治国理政的基本方式。党的十八届四中全会提出了“全面建设社会主义法治国家”的总目标，并针对军民融合深度发展提出了加强法治保障的建议。党的十九届四中全会又进一步明确做出了“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”的决定。可见，完善军民融合法规制度配套，运用法治思维和法治方式解决军民融合深度发展中的矛盾和问题，强化军民融合法治保障，既是贯彻落实中央依法治国精神的有效举措，也是在社会主义市场经济体制下推进军民融合深度发展的现实需要。着眼军民融合深度发展法治保障能力和水平的提升，目前应以明确权利、落实责任、协调利益为主旨，加快建立和完善结构合理、门类齐全、衔接配套的军民融合法治保障体系，以确保军民融合深度发展在统一的制度体系框架内规范运行。

参考文献：

[1]  曾华锋，石海明，等.科技兴军的逻辑[M].北京：国防科技大学出版社，2018：256.

[2]  中央軍委政治工作部.习近平国防和军队建设重要论述选编（三）[M].北京：解放军出版社，2016：158.

[3]  吴翔飞.美国军民融合法律机制研究[J].延安大学学报：社会科学版，2010，（4）：36-40.

[4]  林高松.构建军民融合法规体系的战略思考[J].法学杂志，2017，（5）：10-18.

[5]  朱作鑫.中国军民融合发展立法研究[J].北京理工大学学报：社会科学版，2016，（6）：133-139.

[6]  中国科技发展战略研究小组中国科技发展研究报告（2004-2005）——军民融合与国家创新体系建设[M].北京：知识产权出版社，2005：88.