养老保险全国统筹政策设计研究

秦愿

【摘要】党的十九大提出“尽快实现养老保险金全国统筹”， 表明决策层致力于推动我国养老保险制度进一步全面深化改革。 基于政策背景和人口老龄化的国情， 现阶段“养老保险全国统筹”只能是“统调”以及如何“统调”， 并建立“保险统筹”与其他经济变量之间的弹性联系和边际均衡。 我国应通过养老保险全国统筹， 解决目前部分省份养老金不足的问题， 使之成为全社会保障体系的一部分。

【关键词】养老保险;全国统筹;统调;边际均衡

【中图分类号】F091.3      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2020）16-0140-5

一、引言

20世纪80年代中期， 随着城市经济体制改革的展开， 我国开始了公共养老金领域改革的探索。 1997年， 职工基本养老保险制度替代了以往的退休金制度， 并逐步在公职人员之外的各类工薪劳动者中实施。 2003年， 党的十六届三中全会审议通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》， 其中明确指出养老保险全国统筹是建立全国统一劳动力市场的必然要求， 我国要逐步实行基本养老金的基础部分全国统筹。

2010年《社会保险法》提出， 基本养老保险基金实行省级统筹并逐步实行全国统筹。 2015年国家又将这一制度的适用范围扩展到公职人员， 这就意味著全体工薪劳动者均适用这一制度。 2017年， 国务院 《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》指出：“在推进各项相关改革工作的基础上， 研究制订基本养老保险基金中央调剂制度方案。 ”

2018年6月， 国务院下发了《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》， 明确规定我国实施基础养老金中央调剂金制度， 自7月1日起， 中央调剂金按季度接受各省份的上解并拨付到各省份。 党的十九大提出“尽快实现养老保险金全国统筹”， 表明决策层致力于推动我国养老保险制度进一步全面深化改革。 与政策规定相比， 各省市的执行情况相对迟缓， 目前仅北京、上海、天津等部分省市完全实现了省级统筹， 其余地区则多实行省级调剂金制度。

二、我国养老保险全国统筹文献回顾与述评

养老保险统筹从宏观上事关国家养老保险金筹资能力的提高、各省份之间养老金调剂、区域之间劳动力流动， 从微观上关系到企业及劳动者自身的利益。 国内学者对我国养老保险全国统筹的研究由来已久。

（一）文献回顾

巴万春和邱长溶[1] 认为养老保险全国统筹实施困难主要在于企业费率不同、地区间经济发展水平和省级政府间财政状况存在差异， 并构建了养老保险全国统筹精算模型， 用于预测统筹系统的平衡状况。 龚秀全[2] 认为我国各省基本养老保险金水平、替代率、缴费率和覆盖率等都存在比较大的差异， 从而带来较高的制度成本， 因此必须降低制度转换成本、增强制度刚性， 并提出把基础养老金分为两个部分， 即在均等化全国基础养老金基础上建立地方附加基础养老金， 明确中央政府与地方政府的责任， 平衡各地区利益。

郑功成[3] 从基本社会保障的角度认为， 基础养老金作为现代社会最为重要的社会保障， 其基本要求是对所有公民提供无歧视、无障碍、无断裂的基本福利供给， 以保障每位公民在年老时获得基本均等化的养老待遇给付。 闫琳琳和穆怀中[4] 从公平与效率角度分析发现， 全国统筹不仅能够解决劳动力跨统筹范围流转的难题， 还能实现养老保险的地区间收入再分配， 更重要的是统筹层次的提升能够促进各地区基础养老金给付的改善。

李连芬和刘德伟[5] 分析了我国基本养老保险统筹层次的现状及其存在的问题， 指出全国统筹比省级统筹更有利于维护社会公平、缓解政府财政压力、促进劳动力自由流动和增强民众抗风险能力。 贾洪波和方倩[6] 认为基础养老金由省级统筹提升到全国统筹有明显的收入再分配效应， 会缩小不同收入群体间基本养老金待遇的差距， 是坚持基本养老保险公平价值取向的重要体现。 基础养老金由省级统筹过渡到全国统筹的收入再分配效应， 与全国统筹后基础养老金计发办法密切相关， 现阶段可以采取渐进式的过渡路径。

李连芬和刘德伟[7] 基于制度变迁的成本—收益分析框架， 分析了基本养老保险全国统筹的可行性， 认为我国基本养老保险全国统筹中在政府财政、劳动力流动、抗风险能力等方面的收益要大于推进过程中的实施成本和摩擦成本。 庞凤喜和贺鹏皓等[8] 认为我国基础养老金的统筹层次长期偏低且不统一， 通过对因我国城镇职工基础养老金全国统筹而带来的财政负担进行测算， 发现中央财政有能力承担“兜底”责任， 应尽快实施基础养老金的全国统筹。

刘伟兵等[9] 认为养老保险全国统筹会引起高收入地区养老金出现“福利损失”， 并设计了“基础养老金待遇+地方附加基础养老金待遇”的养老保险全国统筹计发过渡方案， 通过相应模拟测算发现， 该方案能实现养老保险全国统筹的“帕累托最优改进”。 王银梅和李静[10] 通过对我国过28省的省级面板数据进行实证检验， 认为在控制了参保人数、制度赡养率、平均货币工资的情况下， 实现养老保险省级统筹有利于弥补养老保险基金缺口。 赵巍巍[11] 总结了美国和日本养老保险全国统筹模式和经验， 可为我国的制度设立提供启示。

（二）文献述评

通过梳理已有文献发现， 关于养老保险全国统筹的研究主要从以下三个方面展开：第一， 从地区间收入分配和劳动力转移的视角出发， 认为实行养老保险全国统筹有助于解决劳动力跨统筹范围流转的难题， 并实现养老保险的地区间收入再分配; 基础养老金全国统筹缩小了地区间的收入差距， 解决了基础养老保险跨地区流转问题， 可以长期有效地补偿转移支出者的损失。 第二， 从福利改进和社会公平视角出发， 认为提升统筹层次能够促进各地区基础养老金给付的改善， 缓解因统筹层次低而产生的地方利益分割问题， 进而保护养老保险参保人权益， 尤其是农民工群体参保权益。 第三， 从政府养老保险筹资能力与成本的角度出发， 认为实行养老保险全国统筹有利于提升基本养老体系的筹资能力、供给能力， 从而理清相关管理关系， 降低管理成本; 缓解政府财政压力， 逐步改变各地区养老保险基金收支与结余不均衡的状况， 提高基金承受能力和资金使用效率。

国内学者鲜有从动态均衡的视角来探讨养老保险全国统筹， 本文认为：实现养老保险全国统筹， 从短期看可缓解目前部分省份养老金不足的问题; 就长期而言， 应该通过实现养老保险全国统筹， 使之成为全社会保障体系的一部分， 因此要把养老保险全国统筹放到总目标中去评估和设计。

三、我国基本养老保险现状、简单统筹引发的问题及正确的统筹思路

（一）我国基本养老保险现状

党的十九大报告明确指出， 要全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系， 全面实施全民参保计划， 尽快实现“养老保险全国统筹”。 我国当前人口老龄化趋势日益严重， 每年年末城镇职工基本养老保险累计结余情况和增长速度在不同区域、省份之间呈现出巨大差异， 总体表现为：①东部发达地区结余持续稳步快速上升。 如广东省从2010年的2471.5亿元增加到2018年的11128.8亿元， 年均增速约为20.7%; 上海市从2010年结余的462亿元增至2018年的2242.3亿元， 年均增速约为22.4%。 ②中西部地区结余持续增长乏力， 较多省份于2014年前后相继出现累计结余连续负增长。 中部地区以东三省为典型， 黑龙江省基本养老保险累计结余自2012年开始出现连续负增长， 2016年累计结余约为-196億元， 截至2018年累计结余约为-557.2亿元， 平均降速约为59.3%; 西部地区以青海省为代表， 2014年开始出现累计结余连续负增长， 从2014年的84.3亿元降至2018年的46亿元， 平均降速约为10.4%， 累计结余转为赤字的风险较大。

随着我国老龄化程度不断加深， 经济进入高质量低增长发展阶段， 在不同区域经济发展水平仍然不平衡。 例如今年的新冠肺炎疫情导致大量企业无法正常复工等， 类似的客观因素给养老保险支付新增了巨大压力。 如果不尽快实行养老保险全国统筹， 部分省份年末城镇职工基本养老保险累计结余负增长的情况可能进一步恶化， 养老保险区域之间不平衡发展的趋势也可能进一步加剧， 进而影响社会福利公平。

（二）简单统筹引发的问题

《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》中明确指出， 研究制定中央基本养老保险基金调剂制度方案作为养老保险全国统筹的过渡性政策。 养老金调剂金制度是针对不同地区养老保险基金的收支状况， 由基金盈余地区按一定比例上解调剂金， 并用于补充其他地区基金亏空的一种基金调剂制度。 中央调剂金制度实际上就是各省上交一部分社会保险基金， 供中央政府补贴给困难省份， 根本上来说是一种“抽肥补瘦”的简单统筹模式。 作为一种全国统筹的过渡性政策和资金调剂制度， 该举措对于临时应对部分地区养老金账户亏空、调节地区间退休职工生活差距具有一定的现实意义， 但是只能作为一种应急性措施， 调剂金制度不可避免地具有设计简单、形式粗放以及不可持续等特点。 一般情况下， 简单统筹的思想至少会带来以下三方面的问题：

1. 简单统筹会产生中央与地方之间的权责不对称。 简单统筹会使中央地方权责分岔， 造成中央与地方权责不对称。 “中央主管（行政）事业单位的人员退休， 地方主管人员雇用”， 或者“中央承担统筹和保障支付退休金， 地方管理和雇佣（行政）事业单位人员”的做法， 都会造成严重的“权责不对称”问题。 养老保险简单统筹一定程度上是将养老保险的支付责任推给中央， 地方政府权力不减， 这就会造成地方政府在降低税费、改善营商环境、发展经济、增加保税收入、减少行政事业单位雇佣人员、压缩支出等方面承担的责任相应减轻。 长此以往， 会造成一个更为严重的“权责不对称”或者负面激励问题， 无论是对解决现有突出的各地区养老金账户亏空问题， 还是应对未来更多的不确定性， 都是不应推崇的做法。

2. 简单统筹会掩盖现有制度中的运行矛盾。 单纯地依靠资金调剂弥补各省养老金缺口的简单统筹， 会掩盖并承认一些现有制度及运行中的矛盾是合理的， 包括承认目前在制在职国家各级政府行政和事业单位雇佣人员的总量和结构是合理的， 目前在制在职国家雇佣人员的工资定价是合理的， 以及目前在制在职国家雇佣人员工资—退休金替代比率政策是合理的。 地方机构庞大、人浮于事是一个不容忽视的事实， 解决问题首先应端正态度、坚定立场， 掩盖矛盾的做法值得商榷。

3. 简单统筹会带来激励约束问题。 简单统筹会激励各省份尽量将矛盾交由上级处理， 同时相应问题也会随之而来， 包括地方政府发展经济、增加就业人员、增收养老保险金的积极性会减弱， 现有的制度安排固化（如机构数量、雇佣人员数量、工资高低、退休年龄、工资—退休金替代率）， 缺乏改革的积极性， 这些都不利于推动“保基本、有激励、多层次、全覆盖”的社会保障制度的构建。

（三）我国养老保险全国统筹的正确认识

根据已有文献对我国省际间养老保险不平衡可能带来的潜在问题探讨， 结合我国当前年末城镇职工养老保险累计结余严重不平衡的状况， 笔者认为实现“养老保险全国统筹”实质上需要满足两个目标：通过实现养老保险全国统筹， 解决目前部分省份养老金不足的问题（小目标）; 通过实现养老保险全国统筹， 使之成为全社会保障体系的一部分， 将养老保险全国统筹放到总目标中去评估和设计（大目标）。

然而， 目前认为改革就是以小目标为目的的思想， 已经形成了比较普遍的社会舆论导向和政治压力。 “养老保险的全国统筹”实质上是一个大统筹概念， 而非简单统筹， 全盘制度性设计是全国统筹的实现基础， 各经济指标之间的联动关系是全面统筹的现实依据。 我国现阶段“养老保险全国统筹”只能是建立“保险统筹”与其他经济变量之间的弹性联系和边际均衡的一致性“统调”， 任何简单统筹和简单调剂制度的做法都不可行。

四、“大统筹”改革中的“养老保险统筹”改革

针对目前存在的部分省份养老保险难以为继的问题， 如长期采用资金统一调配的简单统筹方式可将矛盾暂时缓解， 但并非长久之计。 在2020年完成推行全民参保计划的任务要求下， 重点将农民工和灵活就业人员的1亿人纳入现有8.5亿人参保的养老保险大盘中的同时， 如何有效完成政策衔接， 在扩大范围后实现养老保险账户精算平衡和可持续发展是必须关注的问题。 要建立全民覆盖、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续和多层次的社会保障体系， 需在建立可持续的全社会保障体系的总体规划下认识和设计养老保险全国统筹制度。

（一）把握大统筹改革的方针

把握大统筹改革方针可以从以下三个方面展开：①建立完善的多层次保障体系（包括国家救济、社会保险、商业保险和个人资产）， 坚守社会稳定的底线， 保障政策的可持续性， 努力满足社会的差异化需求。 ②社会保险向“全覆盖”方向发展， 在完善现有城镇职工养老保险和城乡居民养老保险平台建设的同时， 重点做好保险平台扩围， 适当打破阶层壁垒， 更好地体现社会的公平与正义。 ③三级、四本精算账平衡， 并多年滚动。  任何政策的可持续都要以精确的计算为基础， 大统筹方针更要以此为基准。 账目是否平衡、盈亏多少要有事实依据。

要做到中央、省、市县各级账目账账合理， 行政退休人员、事业单位人员、城镇职工、城乡居民四本账目账账清晰。 精算账就是保障未来若干年收入与支出的平衡账。 社会保险资金、国有资产收入、资产拨付、财政资金等都归属于收入类， 全国所有人的社会救济和社保支出归属于支出类。 对当年、来年、未来3 ～ 5年、连续10年预测账户的滚动（比如到2020年， 按照现有的收入渠道能筹集到多少资金、有多少需要的支出、会出现多大的差额）， 真正做到政策可持续， 账目滚动清晰。

（二）建立科学的精算平衡账簿

需要建立科学指标如下：某年应收（S）=全部人口×就业比例×平均工资×保险税率;  某年应支（Z）=老年人口（行政单位职工、事业单位职工、其他城镇职工、城乡居民）×各类平均退休金。 当老年人长寿或老年化等变量改变时要相应调整公式。 比较账簿是否平衡：S=Z， 或者S>Z， 或者S

建立科学的社会保险精算平衡账有助于及时发现问题并及时调整， 三级、四本保险精算账有助于发现哪里有问题并及时找到解决问题的途径。 对于可能出现的（其实是必然出现的）中央、省、市县的总账精算账不平衡问题， 要将不平衡回归到政府其他经济行为中去解决。 中央解决问题不仅要靠总政策调整（调整保障水平、增加税收负担， 或者加强管理）， 同时还要靠省级与地方政府在改革中完成。 中央依据保险精算（三级、四本）账提供的信息和设定的相关指标， 可向下管理和问责。

（三）精算若不平衡， 需建立退休金缺口与其他指标的联系

将退休金经济变量与其他相关变量的联系建立起来， 使他们之间形成弹性关联。 在养老金账户压力过大和人口老龄化的背景下， 退休金支出将成为政府支出的主要项目。 刚性支出在资金充足的情况下能够得到保障， 在资金不足时则需要调整。 为了提升地方政府改革的积极性， 要将退休金支出与当地经济发展、财政总量支出结构、政府机构大小、雇佣人员多少、工资—退休金替代率以及退休金管理效率等变量相联系， 若精算不平衡， 要进行相应的政策调整（如调整税收力度、调节财政支出总量和支出结构、减少行政和事业单位雇员并降低工资标准、提高退休管理效率和减少支付成本等）， 调整措施要有利于各变量间弹性关系的建立。

（四）其他相关的选择

如果挖掘了所有资源之后， 总体精算结果仍然不能达到平衡， 可以有以下几种选择：①为体现保险统筹的保护和保障性功能， 要适当弱化退休金功勋补偿功能， 压缩退休金等级和级差， 尽量做到一致公平。 ②Means-test， 即对补助者进行家庭调查， 充分依据被补助者的实际情况发放退休金。 退休金的发放数额要与个人资产多少形成动态联系， 土地、房产和其他不动产作为个人家庭资产的重要配置， 在政策调整时对这些因素要加以考虑。 ③接受中央调剂补贴的省份， 应当接受上级对省内其他经济指标的考核和监察。 经济发展指标应该包括财政支出总量、财政支出结构、政府雇员、工资标准、工资—退休金替代率、退休金管理等诸多方面， 要建立责权相匹配的官员评定选拔制度， 以适应新环境下的政策变化。 ④中央调剂补助与地方改革结合起来。 变化和弹性是养老金统筹改革的关键词， 改革措施之于地方政府激励应作为重点考察因素， 中央补助要与地方实际情况的变化相一致， 在补助中寻求变化是中央调节制度的原动力， 更是地方改革的驱动力， 要牢牢把握。

五、对策及启示

（一）对策

对于部分省份城镇职工保险支付困难可采取以下对策：①制定统一的社会保险税法， 由国税和地税联合征收、专户存放。 ②以各地（户口）外来工和本地工比例为依据， 要求各省缴纳适度比例的中央调剂金， 加上其他资金来源， 用于补助保险支付不足省份的缺口。 ③要求被补助的省份交出四本多年滾动精算平衡账， 特别是未来需要的补助的预算。 ④在递交平衡账簿的同时， 必须提交促进经济发展的改进措施（如减少税费和改进营商环境， 精简行政和事业单位雇员， 调整财政支出结构、退休金替代率等）， 并配有专门设计的指标。

在基本建设高潮过去之后， 我国应当有一个提高居民生活质量和水平的高潮， 基本养老和总体消费水平应有一定程度的提高。 财政支出的方向也应向这个方面调整， 可见对保险统筹制度的完善迫在眉睫。 改革要符合经济学原理， 其方向应该是将“养老保险全国统筹”与“其他经济约束条件”二者有效结合起来， 并最终建立权责对称、激励相容、可持续和精算平衡的、符合中央和地方政府两方积极性的以及符合私人—公共性物品和公共物品属性的“大统筹”政策。

（二）启示

社会保险和保障是一件公共产品， 但它是私人性和公共性结合的公共物品。 个人不能单纯依靠政府， 也要承担一定风险和责任， 特别是在精算不平衡之后。 保险和保障也是中央政府与省和地方政府共同完成的一件公共物品， 完全依靠中央也是不科学的， 必须是在中央政府与省和地方政府共同努力下才能完成。 制度设计必须能够激励和约束各级政府， 而不是发挥负向作用。 在中央统筹下， 地方推卸责任、发展经济不积极等弊病一定要革除。 保险和保障是与其他所有公共部门经济变量联系在一起的公共物品， 与政府的经济发展行为、财政收支行为、政府机构大小和人员多少等约束条件密切联系在一起。 政策应将保险和保障之间的联系建立起来， 从而形成通道， 相互制约。

要将保险和保障在个人与政府、中央和地方、经济发展和政府行为以及财政其他行为之间的关系建立起来， 使社会保险在它们之间有弹性联系并不断地达到边际均衡， 使得全覆盖、多层次、保适度、可持续的目标得以实现。 任何采用简单统筹解决问题的想法都是不科学的， 西方国家的经验和教训已经证明了这一点：智利的理想主义政策导致其陷入中等收入陷阱; 欧洲其他国家刚性高福利导致长期衰退， 造成目前改革艰难的状况; 瑞典已经在实行强制精算平衡， 意味着要进行科学的财政支出机构、保险支付数量的改革。 在复杂多变的制度和政策环境中， 任何简单的做法和调剂制度都是不可行的， 应从全局考量建立符合变化和改革趋势的“大统筹”制度。

【 主 要 参 考 文 献 】

[ 1 ]   巴万春，邱长溶.我国养老保险体系的全国统筹模型建立及预测分析[ J].预测，2006（3）：43 ～ 47.

[ 2 ]   龚秀全.中国基本养老保险全国统筹的制度转换成本与路径研究[ J].人口与经济，2007（6）：64 ～ 69.

[ 3 ]   郑功成.实现全国统筹是基本养老保险制度刻不容缓的既定目标[ J].理论前沿，2008（18）：12 ～ 15.

[ 4 ]   闫琳琳，穆怀中.养老金统筹层次提升的收入再分配效应研究——以辽宁省级统筹为例[ J].社会保障研究，2012（6）：23 ～ 35.

[ 5 ]   李连芬，刘德伟.我国基本养老保险全国统筹的动力源泉与路径选择[ J].财经科学，2013（11）：34 ～ 43.

[ 6 ]   贾洪波，方倩.基础养老金省级统筹到全国统筹再分配效应的比较静态分析[ J].保险研究，2015（1）：100 ～ 111.

[ 7 ]   李连芬，刘德伟.我国基本养老保险全国统筹的成本——收益分析[ J].社会保障研究，2015（5）：3 ～ 11.

[ 8 ]   庞凤喜，贺鹏皓，张念明.基础养老金全国统筹资金安排与财政负担分析[ J].财政研究，2016（12）：40 ～ 51.

[ 9 ]   刘伟兵，韩天阔，刘二鹏等.养老保险全国统筹中的待遇确定方法与“福利損失”研究[ J].保险研究，2018（4）：88 ～ 99.

[10]   王银梅，李静.提高统筹层次能缓解养老保险基金缺口吗？——基于面板数据的实证检验[ J].河北学刊，2018（5）：140 ～ 145.

[11]   赵巍巍.美国、日本公共养老保险“国家统筹”及其启示[ J].中国社会保障，2013（7）：37 ～ 39.