以“三治结合”推进乡村治理

刘卫常

〔摘要〕 党的十九届四中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化“三步走”的总体目标。乡村治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，其治理有效是实现乡村振兴的重要保障。“三治结合”乡村治理体系是推进乡村治理现代化、实现乡村治理有效的根本遵循和路径。因此，要多措并举激发村民自治活力、提升乡村治理法治化水平、加强乡村德治建设，以自治、法治、德治的有机结合走好中国特色社会主义乡村善治之路。

〔关键词〕 自治;法治;德治;三治结合;乡村治理;乡村振兴

〔中图分类号〕D422.6  〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2020）04-0054-04

党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，并将其写入党章。乡村振兴重在治理有效，而要实现乡村治理有效，必须完善乡村治理体系。党的十九大报告指出，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系 〔1 〕。党的十九届四中全会进一步强调，要健全自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。“三治结合”这一新型乡村治理体系的提出，体现了以自治为核心、以法治为保障、以德治为支撑的乡村治理改革方向，为促进乡村振兴、破解乡村治理困境、发挥我国制度优势、推进基层社会治理现代化，提供了科学指引和根本遵循。以“三治结合”推进乡村治理，重点在于激发村民自治活力、提高乡村治理法治化水平、重塑乡村德治秩序，从而推进乡村治理的良性有序发展，最终实现乡村善治。

一、确保政府归位与自治到位，激发村民自治活力

村民自治是乡村治理的基础和核心内容，决定着乡村治理的成效。当前，一些基层政府履行职责的不到位，影响了村民自治制度的正常运行。同时，在村民自治实践中也存在着一些不容忽视的问题，如自治功能虚化、弱化甚至异化等，严重影响着乡村治理的效果。提高乡村治理成效，必须要充分激发村民自治活力，让作为自治主体的村民真正参与到乡村治理中来，以实现政府归位、自治到位。

（一）厘清乡镇政府与村民自治组织及村民的关系

第一，乡镇政府要加强政治领导和工作指导。一方面，乡镇政府要注重发挥村民自治组织的作用。乡镇政府要制定好权责清单，依法厘清乡镇政府和村民自治组织的权责边界，明确乡村自治组织承担的自治事务清单，以及协助乡镇政府的行政事务清单，赋予村组干部应有的职权，发挥好村民自治组织“自我管理、自我教育、自我服务”的作用，促进乡镇政府行政权与村民自治组织自治权的有机衔接和良性互动。另一方面，乡镇政府要推动村民积极参与村庄事务，真正发挥群众的主体性作用。乡镇政府要履行好政治领导和工作指导职责，指导村民进行民主选举，杜绝插手或干预选举的非法行为;乡镇政府要履行好“保障”职责，保障村民充分有效地行使民主决策、民主管理和民主监督等自治权利，保障村中的各项公共事业建设都要通过民意调查、民主提议、民主商议、民主决策等程序进行，让村民真正参与到乡村治理中来。

第二，乡镇政府要积极赋能。在坚持乡镇政府工作指导的前提下，要充分发挥村民自治组织、农村社会组织和其他社会力量的积极作用，推动村级公共产品和服务提供主体、提供方式的多元化。村民自治组织要在乡镇政府的指导下，有效完成乡村治理中的各项事务;乡镇政府要逐步赋能于社会组织，使其参与乡村事务管理，如通过积极培育“村民理事会”“乡贤参事会”“红白理事会”等社会组织，发挥他们在乡村发展、公益慈善、纠纷调解、矛盾化解、健康养老、邻里互助等方面的功能，以形成共建共治共享的乡村治理新格局。

（二）深入探索村民自治重心下移

当前的乡村是以行政村为基本治理单元。近年来，我国经过多轮的合乡并村后，行政村的管理半径和服务范围越来越大，而分散在不同自然村的村民交往不多，彼此之间多不熟悉甚至不相识，有相当一部分村民不关心自己村庄以外的事情，这种情况导致乡村治理的难度越来越大。2012年底，广东省清远市委市政府首先探索以村民小组（自然村）为自治单元的农村基层治理体系，将村民自治“下移”至村民小组（自然村），使一些过去需要政府大量投入、强力推动的工作，变成了群众自己的事，由他们自己想办法解决，大大调动了群众的积极性。清远市“先试先行的农村综合改革试验”得到了党中央的高度认可。2017年5月，中央组织部等六部委确定在全国18個县（市、区）的24个村开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作 〔1 〕。

现阶段，探索村民自治重心下移，可从以下几方面着力：一是缩小治理单元，探索以村民小组（自然村）为自治单元的治理体系。自治的层级要由行政村下移至村民小组或自然村一级，确保产权单元与自治单元对称，打造地域相近、资源趋同、利益相关的紧密型共同体，从而有利于村民自治的“落地生根”。二是扩大村民自治平台，完善村民参与机制。可建立具有法人资格的村民理事会，赋予其议事权、决策权和监督权，使大量集体事务、公共事业等能够在村民小组内商议解决，充分发挥村民的主体性作用。三是公共服务重心下移，建立村级社会综合服务站。乡镇政府下沉到村委会的工作，可由服务站负责兜底，通过联网办理、下放审批权限、实行代办制度等措施，集中开展便民利民的全程代办服务。

（三）推动“四个民主”落实到位

村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。当前，村民自治在“四个民主”上均取得了显著成效，但面对快速发展变化的社会经济形势和政治形势，“四个民主”在实际运行过程中还存在一些不完备、不适应的地方，直接制约着村民自治的有序和有效推进。因此，应着重从以下几个方面发力。

第一，民主选举要公正合法。首先要解决“谁来选、选举谁”的问题。选举期间一部分外出务工经商的村民不愿或者不能返乡，往往放弃或委托亲朋投票，许多青壮年村民特别是乡村精英外流，能够胜任村干部的人选并不多。因此，当务之急是要加快农村经济的发展，建立乡村人才回流的激励机制，让农村引得进人、留得住人，从而在选举时能有更多村民参与民主投票和竞选村干部。其次要解决“怎么选”的问题。要依法按程序选出真正能为村民服务的人，无论是能人、贤人还是族人治村，其根本问题是要确保选对人，选出能够带领群众致富的人、能让群众满意的人才是关键;要依法打击“贿选”“暴力选”等违法行为，坚决杜绝选举乱象，保障村民的民主选举权利。

第二，民主决策要科学合理。决策的科学合理重在发展协商民主，真正实现“村中事，村民议，村民定”。因此，要健全村级议事协商制度，完善“村民议事会”“四议两公开”“一事一议”等制度，鼓励村民参与议事，为村庄的发展建言献策，并拿出最佳决策方案。同时，在决策中也要兼顾村里少数人的利益，避免出现零和博弈。

第三，民主管理要遵章守制。要完善村务公开和财务公开制度，确保村务、财务公开及时、规范、到位，并保障所有村民包括外出务工者的知情权;要制定和完善村民自治章程和村规民约，以此来明确村民的责任和义务，规范和指引村民依照章程办事，并且同时设立奖惩机制。湖南省娄底市新化县吉庆镇油溪桥村推行的村级事务管理积分制就是一次积极的探索。此制度是以“积分制”考评村里各项事务，村民可根据积分多少参与村级集体收入分红，这大大激发了村民自我管理、自我服务、自我生产和自我发展的积极性，乡村治理成效凸显。

第四，民主监督要富有成效。民主监督富有成效的重点在于要发挥好村务监督委员会的作用，因此，首先要把那些有威信、能力强、敢挑刺、有财务知识的村民选进村务监督委员会，并且保证和支持他们能监督、敢监督;其次要保障村务监督委员会的办公场所和工作经费，落实其成员的财政补贴;再次要创新村务监督方式，畅通和拓宽监督渠道，使更多村民能够拿起监督武器。比如，可构建村级“微权力”监督平台，用“互联网+监督”来防控村级小微权力运行风险，让广大群众能共同参与治理微权力腐败，从而实现每一个村“零信访”“零招待”。

二、提高乡村治理法治化水平，实现依法治村

法治是自治得以实现的保障。乡村治理主体行为的规范、村民自治的良性运行、乡村矛盾纠纷的化解、小微权力腐败的防治、乡村秩序的重建都离不开法治的保驾护航。新时代的乡村治理要坚持法治为本，以法治思维和法治方式推进乡村各项工作，推动村民自治在法治框架下健康发展，为实施乡村振兴战略提供安定有序的社会软环境。

（一）法律服务下乡

第一，深入开展普法下乡宣传教育。要以“宪法进万家活动”为载体，加大宪法在乡村的宣传教育力度，让宪法精神入心入脑;要采用农民喜闻乐见的方式、通俗易懂的语言，深化村民委员会组织法、土地管理法、农村土地承包法、民法典等与农民群众密切相关的法律法规的宣传教育，不断增强农民的法律知识和维权意识;要发挥好“流动法庭”的作用，通过开展巡回审判，运用婚姻纠纷、财产纠纷、电信网络诈骗等农民身边的案例来“以案说法”，扩大普法宣传效果，增强村民的法律意识和用法能力。

第二，加大法律援助和司法救助下乡的力度。要尽快实现“一村一法律顾问”全覆盖，给每个村配备一名律师或者法律工作者，为村集体和村民提供法律咨询、指导村规民约的依法制定、帮助审查村集体的各种合同、调处民间纠纷等;要完善农村矛盾纠纷排查调处化解机制，健全人民调解工作机制，打造规范化“村级人民调解室”，及时把矛盾化解在萌芽状态;要加强农村司法所的软硬件建设，为农民走司法诉讼途径提供更多便利;要畅通司法救济途径，确保司法公正高效低成本，使农民愿意并能够采取法律手段来维权。

（二）法律制度规乡

乡村治理依据的规范是多元的，既包括法律法规等“硬法规制”，也包括自治规范等“软法规制”。我们要通过“软硬兼施”的良法善规引领和规范乡村有序发展。因此，应着重从以下几个方面发力。

第一，要加强涉农立法。要做好涉农法律法规的立法调研和充分论证工作，不断提高立法质量，使其满足乡村经济社会发展的需要;对农村土地“三权分置”、农村集体产权等制度要及时增加和完善相关法律法规的供给;要加快制定和完善乡村振兴促进法、农村集体经济组织法等法律，促进乡村治理体系和治理能力现代化，有效保护农民合法权益。

第二，要完善自治规范。除了“硬法”的规制，乡村治理也需要自治规范等“软法”的约束。村规民约作为介于法律与道德之间“准法”的自治规范，是一种成本低效率高的民主管理制度。因此，要将法律信仰、法治观念、规则意识等法治精神逐渐融入村规民约，依法依据制定和完善村规民约，让村民既能享受既定权利，又要履行相应义务。

第三，要以法律惩恶扬善。要继续推动扫黑除恶向纵深发展，坚决打击宗族恶势力和“村霸”控制乡村现象，依法严厉惩治黄赌毒盗、拐骗欺诈等违法犯罪活动，依法保障村民的人身权、财产权，不断提高广大村民对法律权威的认同感;要在乡村推进“雪亮”工程建设，完善立体化社会治安防控体系，确保广大农民安居乐业、农村社会安定有序。

（三）依法行政治乡

要坚持“法定职责必须为”，以法律形式明确政府职能，把乡镇各项工作纳入法治轨道，促使乡镇政府依法履行好各项职能;要扎实推进依法行政，让乡镇政府各部门做到“法无授权不可为”;乡镇干部要增强法治观念，破除“人治”思维，坚持以人为本、尊法守法和依法办事，提升群众的信任度和满意度;要深入推进基层综合行政执法改革，整合和壮大基层行政执法队伍，提高基层总体的执法能力和水平。

三、重塑乡村道德秩序，强化乡村治理的德治支撑

德治是自治、法治的基础和支撑，要以德治滋养法治、涵养自治。当前，农村传统道德和伦理观念面临严峻考验，不孝敬父母、迷信盛行、拜金主义等道德失范问题正侵蚀着传统乡村秩序。因此，要重塑乡村道德秩序，使德治深入人心，促进村民在乡村事务管理、公益事业建设等方面形成牢固的伦理认同和道德共识，进而降低自治和法治的成本。

（一）培育崇德向善的文明乡风

乡风文明既是乡村振兴的灵魂，也是以德治乡的内在要求。为此，一要在广大农村积极培育和践行社会主义核心价值观，充分发挥社会主义核心价值观在农村各项文化工作中的引领作用。二要加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育，通过定期开展乡村道德模范、文明家庭、好邻里、好媳婦等评选表彰和宣传活动，在农村社会大力营造尊老爱幼、勤劳节俭、诚实守信、崇德向善的良好德治环境。三要制定德治规范，成立专门的德治规范劝导小组负责德治规范的执行，其小组成员可由村“两委”、村民小组、有威信的老人及普通村民代表组成，执行的方式可因地制宜、“软硬兼施”。四要开展乡村移风易俗行动，推进红白理事会、道德评议会、禁毒禁赌协会等社会组织的建设，遏制讲排场比面子的攀比之风，将“喜事新办、丧事简办”“厚养薄葬”等纳入村规民约，并实行适度奖惩，以破除陈规陋习，树立文明新风。五要加强农村公共文化服务体系建设，提升公共文化服务水平，努力实现行政村“文化广场”“文体活动室”“农家书屋”全覆盖，让广大村民享有健康丰富的精神文化生活，自觉远离赌博等恶习。

（二）加强乡村诚信体系建设

当前，我国一些农村诚信体系薄弱，出现了不诚实、不赡养、不团结邻里、无理上访、恶意欠款等不良社会现象，扰乱了正常的经济和社会秩序，亟需加强村民诚信体系建设。为此，一要将诚信文化建设摆在突出位置，大力普及个人信用知识，积极营造“守信者荣、失信者耻、无信者忧”的社会氛围。二要加强农村个人诚信体系建设，完善个人守信激励与失信惩戒机制，对优良信用个人提供更多服务便利，对严重失信个人实施联合惩戒，对严重失信构成违法的坚决追究法律责任。

（三）发挥新乡贤的道德引领作用

新乡贤是乡村文明重建的重要力量。新乡贤的优势在于，它是一种既有文化根底又同时能发挥道德引领的柔性力量，遇事好介入，村民好接受。2018年发布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，明确提出要积极发挥新乡贤作用。现今的那些德高望重的离退休还乡干部、有威望的乡间宗族元老、热心乡村事业的知识分子、优秀的基层干部、反哺桑梓的经济精英或致富能人等都可称为“新乡贤”。新乡贤是本乡本土“好人+能人+热心人”的代名词，他们既具有传统乡贤的乡土情怀、道德品行、伦理情操，又具有现代的知识、经验与技能。因此，在乡村道德秩序的重建中，要大力培育新乡贤文化，引导和建立各种新乡贤组织，鼓励其积极参与到乡村共建共治中来;要充分发挥新乡贤的道德引领和新观念、新思想、新技能传播者的作用，使其以文化道德力量教化乡民、以经验才能技术反哺家乡建设、以感情亲情激情营造乡村发展的乡情氛围，带领群众积极主动参与乡村治理，在参与实践中提高群众的凝聚力和自治能力，推动乡村治理健康有序发展。

〔参 考 文 献〕

〔1〕杜若原，禹伟良，贺林平，等. 广东清远、湖北秭归因地制宜探索村民自治实现形式 重心下沉 末梢激活〔N〕.人民日报，2016-05-13（16）.

责任编辑 徐 芳