河北省县域义务教育均衡发展情况、困境与改进——基于国家督导评估分析

薛彦华 丁 磊

（1.河北师范大学 全人教育研究中心，河北 石家庄 050024；2.河北师范大学 教育学院，河北 石家庄 050024）

教育公平的重点是促进义务教育的均衡发展，在进入新时代后，主要矛盾转化为人民对优质教育的需要和不均衡不充分的发展之间的矛盾，“实现优质均衡的义务教育”成为《中国教育现代化2035》总体目标之一。而我国义务教育“以县为主”的管理体制也决定着均衡发展的阶段特征，应率先实现县（区）（以下简称县）域内均衡后逐步在更大范围内推进。国家颁布《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》（以下简称《评估暂行办法》）和《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》等一系列配套文件，从2013年开始进行区域内的义务教育均衡发展督导评估，计划到2020年实现义务教育基本均衡县比例达到95%。

2019年经过对雄县等8个县评估认定和对此前通过国检县的监测抽查，河北省168个县均已达到国家规定的义务教育发展基本均衡县评估认定标准[1]，提前完成国家义务教育基本均衡发展目标任务，进入了从基本均衡向优质均衡升级的发展新阶段。基于河北省在督导评估中的具体指标数据、检查反馈意见的分析和课题组于2017年-2019年在河北省东部、中部、南部四个地市的走访和调研发现，河北省在迈入新阶段的同时在经费、师资和班额方面仍有不足，并据此提出促进县域义务教育优质均衡发展的改进建议。

一、河北省县域义务教育均衡评估基本情况

河北省2011年与教育部签署推进义务教育均衡发展备忘录，明确了分地区推进均衡发展的目标和任务，计划在2020年基本实现区域内均衡发展。义务教育发展基本均衡县的评估认定，主要包括对县域内义务教育校际间均衡状况评估和对县级人民政府推进义务教育均衡发展工作评估两个方面[2]。举办义务教育的主体责任在政府，河北省政府和相关部门从省级统筹均衡发展机制，推出一系列逐渐深入的政策文件和相关措施，大幅度提高了省内义务教育均衡质量和公平程度。特别是在落实学校“全面改薄”、学生“两免一补”和创新学区制、集团化办学模式等方面取得较大成效。

（一）河北省县域校际间均衡状况评估情况

此项重点评估县级政府均衡配置教育资源情况，以生均教学及辅助用房面积、生均体育运动场馆面积、生均教学仪器设备值、每百名学生拥有计算机台数、生均图书册数、师生比、生均高于规定学历教师数、生均中级及以上专业技术职务教师数8项指标分别计算小学、初中差异系数。差异系数是8项评估指标差异系数的平均值，标准差可反映各义务教育学校某项指标的数值与该指标县域内所有学校平均值的离散均衡程度，小学和初中分别小于或等于0.65和0.55的县即为本项通过[2]。

河北省168个县综合差异系数均达到了国家标准，根据2019年数据小学和初中分别分布在0.223-0.640和0.106-0.534之间。虽各县此项都已达标，但个别县综合指标有扩大趋势，县与县单项指标和综合指标差异较大，各县、各市之间义务教育质量差距较大。

（二）河北省县域人民政府推进义务教育均衡发展工作评估情况

对县级人民政府推进义务教育均衡发展工作的评估，主要包括入学机会、保障机制、教师队伍和质量与管理四个方面，具体指标如图1所示，此项总分为100分，通过评估标准需得分在85分以上。

图1 河北省对县级人民政府推进义务教育均衡发展工作评估指标

在七次评估中各县历年得分在86至97之间，大部分指标都是满分，而未满分即未完全达标指标则更值得关注。经分析，L7、L8、L11、L12、L14和L17这6项指标在历年未满分指标中所占比重明显高于其他指标，特别是L17未满分率达到88.69%。由此可见河北省均衡发展在经费投入和倾斜、教师配置和交流、课程开设、择校和班额等方面还存在短板。

（三）河北省义务教育均衡发展工作成效简述

对义务教育学生免除学杂费、免费提供教科书，对家庭经济困难寄宿生补助生活费（统称“两免一补”）和全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件（简称“全面改薄”），是提高义务教育巩固率、保障实现县域义务教育均衡发展的必要基础措施。同时随着河北省整体义务教育的均衡发展，河北省不断深化联合校、兼并校、建分校、新建校等四种办学模式和学区制管理体制相互影响相互交融，推广集团化办学、名校办分校等办学形式，探索出一条盘活存量、创新模式的义务教育均衡发展路子，极大促进了河北义务教育质量提升。

河北省2014年开始实施“全面改薄”，2017年春季学期实现城乡义务教育学生“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带。到2019年4月，全省共投入“全面改薄”资金261亿元，新建、改扩建学校8608所，完成运动场建设面积792.9万平方米，购置教学和生活设施设备等共计2828万台/件/套。针对乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校存在规划布局不合理、办学条件相对较差等问题，2019年省级安排5亿元用于两类学校标准化建设工程①资料来源：河北省教育厅.对河北省第十三届人民代表大会第二次会议第1395号建议的答复[EB/OL].http://jyt.hebei.gov.cn/col/1516 847681688/2019/12/19/1576737290770.html。“全面改薄”有效改善了义务教育阶段学校基本办学条件，学生生活设施、教学仪器设备、教育信息化水平得到明显提升。

学区制和集团化办学是近一段时期河北省地方教育改革的一项创新举措，河北省在2018印发的《关于深化教育体制机制改革的实施意见》中也明确提出，要推进义务教育管理模式改革，完善学区运行机制，鼓励各地结合实际采取灵活多样的办学形式。很多地区通过学区制和集团化等办学和帮扶形式扩大优质资源覆盖面，共建立结对关系6000余对，实现了优质校对薄弱校的指导与帮扶，在促进校际间优质均衡发展过程中取得了良好成效和实践经验。例如石家庄市开展了“集团化办学、学区制改革”，不同学段间优质校与薄弱校组建教育集团，同学段学校组建学区②资料来源：河北省教育厅.对政协河北省第十二届委员会第二次会议第0333号提案的答复[EB/OL].http://jyt.hebei.gov.cn/col/151684 7681688/2019/12/19/1576725622770.html。邯郸市以全域推进、全面覆盖为原则，进一步推进集团化办学模式改革。2019年全市集团化办学已经覆盖1400余所小学、270余所初中，集团化覆盖率突破80%。深化优质学校与薄弱学校骨干教师交流改革，从民办学校撤回公办教师217人，并全部安排到薄弱学校一线任教③资料来源：邯郸市人民政府.中共邯郸市委教育工委邯郸市教育局2019年教育工作总结[EB/OL].http://hdzfxxgk.hd.gov.cn/gszbm/auto23716/202003/t20200311_1253249.html。

二、河北省县域义务教育均衡发展困境

河北省在推动县域义务教育均衡发展进入新阶段中确实取得了不小成就，但透过对国家评估的分析和实际调研情况发现，在实现优质均衡发展过程中仍然有一些经费、师资和班额方面的短板问题亟待解决。

（一）经费投入增长和倾斜仍需调整

河北省义务教育经费投入还需增长并向农村倾斜，2018年普通小学和初中的生均一般公共预算教育事业费支出不足全国平均水平的八成，投入在各省份中仅高于河南和广西两省。义务教育均衡发展的关键在农村，学生公用经费和补助、教师工资补助补贴和基本建设等所需经费应向农村义务教育倾斜。北京市自2007年农村小学生均教育经费支出就已高于城市，而河北省近年除2014年在城市小学经费支出大幅下降的情况下农村小学生均教育经费支出略高于城市，其余各年度均没有向农村明显倾斜。省内分别有53.57%和73.21%的县未完全达标“义务教育经费单列做到三个增长”和“标准化和薄弱校改造及经费倾斜”评估指标。在2018年督导中邢台市桥西区等七个县近三年教育经费投入未能达到“三个增长”的要求①资料来源：教育部.国家教育督导检查组对河北省35个县（市、区）义务教育均衡发展督导检查反馈意见[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_2082/zl_2019n/2019_zl3/201901/t20190114_366938.html。

图1 河北省近年城市与农村小学生均教育经费支出对比（单位：千元）

（二）教师结构和交流机制有待优化

全省县域内教师队伍还存在结构不尽合理、补充和交流机制需要完善、专业化水平有待提升等问题，亟需改革义务教育教师资源配置和交流方式。“教师队伍”评估系列指标中，教师配备不合理，特别是教师学科结构的失衡必然导致部分课程无法正常开设，“开齐开足课程”指标累计有114个县未完全达标；“建立教师长效补充机制且配备合理”指标累计有137个县未完全达标，“校长和教师交流制度”指标累计有109个县未完全达标。

在教师结构方面，主要包括教师学科结构不合理、生均中级及以上专业技术职务教师数不达标等问题。2020年1月，全省中小学共缺音乐、体育、美术、信息技术教师1.03万人。在2018年定州市、蠡县、深州市等县教职工缺口较大；盐山县、蔚县、南宫市等县缺音、体、美、科学、信息技术等教师较为严重。

在教师交流和培训方面，在2018年蔚县、高碑店市等县校长教师轮岗交流仍未形成长效机制②资料来源：教育部.国家教育督导检查组对河北省35个县（市、区）义务教育均衡发展督导检查反馈意见[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_2082/zl_2019n/2019_zl3/201901/t20190114_366938.html。受政策制定执行、教师意愿动因和轮岗时间地点的影响，很多教师未能在薄弱学校完全融入到正常的教学环境中。同时师范生顶岗支教本应在置换农村教师研修上发挥作用，但不少学校却依靠顶岗实习生来满足正常教学活动，非但无本校教师到高校研修学习交流，更是放缓了教师补充机制的实施，掩盖农村教师在数量和结构上的问题。

（三）大班额与微班额现象依然并存

择校热和大班额是学生中心视角下教育资源不均衡和不匹配的显著特征，是当地或就近义务教育学校教育质量无法满足学生需求因而导致的普遍现象。河北省大班额现象在义务教育发展过程中虽有一定好转却仍任务艰巨，同时也一直存在大班额之下的乡村微班额现象。“遏制择校和大班额”指标有88.69%的县未完全达标，此项指标未完全达标的县最多。2020年1月，全省56人及以上的大班额约1.2万个，66人及以上的超大班额有1197个。

大班额主要集中于城区，而乡村班额则呈现小微特征。据图2可看出区域均班额变化趋势基本平稳，班额问题的解决仍任重道远。乡村与其他区域均班额差异较大，2016年乡村小学30人及以下班额占比高达45.38%。与此同时，2013-2018年河北省义务教育城市和镇区招生数年均增长率为8.13%和5.35%，而乡村仅为0.26%，特别是农村小学招生数呈现负增长为-1.02%。目前大量乡村生源涌入城市和镇区的趋势，更是加剧了河北省城区的择校热和大班额问题，导致了乡村学校的空壳化、班额的小微化。乡村学校基础设施利用率低，投入大量经费建设的标准化学校资源遭到了浪费。

图2 河北省义务教育2014-2018年不同区域均班额

三、河北省县域义务教育均衡发展改进

我国教育公平当前处于起点公平向过程公平的过渡阶段，教育公平阶段理论源于瑞典学者托尔斯顿胡森，认为过程公平阶段属于消除经济阻碍和社会阻碍的“自由主义”阶段，要保障教育资源等外部环境的公平，特别是要对弱势家庭背景和个性天赋的儿童给予“补偿教育”。因此当前阶段义务教育均衡发展的根本措施应是教育资源的合理配置，关键是向学生和教师占比近八成的农村和薄弱地区倾斜。

（一）统筹省级经费使用，保障薄弱地区需求

推动省内义务教育均衡发展的主体责任在政府，省政府在分配和拨付中央和省级义务教育经费中拥有绝对话语权。因此省级政府部门要强化统筹协调，集中省域范围的优势资源，保障贫困地区、薄弱环节、弱势群体、特殊学生的高质量教育需求，对薄弱地区有政策和实质上的经费倾斜。

第一，省市县政府间义务教育经费转移支付制度和教育经费投入体制要符合当前均衡发展状况，逐步上移教育经费投资主体，扩大省级政府投入比例。

第二，由于民办义务教育对教育总经费和财政性教育经费都具有刺激和拉动作用，可从政策和经费上给予一定办学扶持以扩大经费总量。

第三，统筹省级经费应重点倾斜发展薄弱的地区，优化经费在地级市结构、城乡结构、项目结构上的支出和产出效率。在地市结构中，不同地市生均教育经费差距较大，重点向那些生均一般公共预算教育事业费支出与其他地市差距较大的区域倾斜。在城乡结构中，作为均衡发展关键的农村特别是乡村地区的生均教育经费仍低于城市，应重点向农村、山区等薄弱地区倾斜，解决“最后一公里”发展困局。在项目结构中，随着大量基建经费投入和“全面改薄”工程的基本完成，绝大部分的农村学校完成了学校的标准化建设，但是乡村学校班额的小微化趋势和“小学科”教师的匮乏，导致大量多媒体和实验教室、仪器设备等硬件设施的闲置，教育资源和经费投入的利用率不足。因此应优先保障教师队伍建设投入，提高用于教师待遇、交流和培训经费支出比例，提升教育资源“软”实力。

（二）健全保障发展机制，满足教师心理契约

教师作为教育活动的主导，师资始终是最重要的教育资源。教学活动的实施效果受教师的情感和期待等主观能动性影响极大，因此同教师与管理组织的有形经济性契约一样，隐形心理性契约对教师的教育行为、态度和效果也产生着同样重要的影响。教育中的心理契约是联系教师与组织的心理纽带，是提高教师和教学组织行为效率的最佳方式之一[3]。引用“卢梭学派”狭义的观点，教师“心理契约”可以定义为教师对双方关系义务的主观理解和期待，其包括“交易契约”和“关系契约”两个维度。交易型心理契约是双方基于追求经济的、外在需求的满足为基础的心理契约；关系型心理契约是双方基于追求社会情感方面的需求满足为基础的心理契约[4]。因心理契约的动态性和内隐性，当教师认为学校、教育局等管理组织不能按照自己的贡献履行义务和满足其心理期待即心理契约被违背时，就会失去对教育的热情和组织的信任以致离职。这种情况在教育质量薄弱地区更为常见，主体责任部门要保障教师补充和培养交流所需经费，努力提高乡村教师待遇和社会情感满足，履行心理契约才能真正使教师留得住教得好。

1.基于交易契约健全农村教师待遇和发展保障机制

在交易契约维度中，教师主要是希望组织能提供高额报酬、绩效奖励、培训和职业发展。在待遇保障方面，第一要完善编制准入和退出制度，将乡村师班比与生师比结合核算编制指标，缓解乡村小微学校和教学点结构性缺编窘境。对因职业倦怠等原因不能履行对组织的交易契约承诺的老教师，通过退出机制将编制配置到优秀的年轻教师。同时做好退出老教师的养老保障，将新配置编制教师的原薪资待遇用于安置老教师。第二是提高农村教师待遇和福利，落实乡村教师生活补助政策，根据学校偏远和艰苦程度逐渐向最边远和贫困学校教师倾斜。为教师缴纳住房公积金和社会保险。将农村教师周转宿舍纳入当地保障性住房建设范围。健全教师奖励机制，对因遭遇突发事故或患重大疾病的乡村教师进行救助帮扶。

在职业发展方面，要尊重教师主体地位和意愿，以科学民主政策提升师资水平。第一教师交流和轮岗要实施多元化模式和差别化激励机制，根据教育质量、学校分布和学校需求，因地制宜地采取合适的选派方式；同时对交流教师在专业发展、职称评定和薪资待遇上给予倾斜，确保农村学校和薄弱学校具有足够的吸引力。第二要客观研判学校和教师对交流的主体意愿，要调研输出学校和输入学校的师资结构、教学水平和基础条件，在不影响输出学校教育质量的前提下，教师在了解实际情况和和被尊重实际意愿下自主选择以满足其心理契约。三是教师培训在深入推进“国培省培”的同时，利用集团化办学等办学模式改革加强教育集团内、农村学区内、县域内师资共培共育。建立如名师工作室制度的城区优秀教师引领下的教师专业发展机制，对教育教学骨干要定期开展统一的理论和业务素质培训。对农村和薄弱学校青年教师在需求调研后进行对口指导，通过信息化手段拓宽偏远地区教师的受训面。同时注重对信息化设备、实验和仪器设备使用的培训，尤其是专业不对口教师的培训。

2.基于关系契约培育农村教师乡土情怀

关系型契约是教师群体普遍最为看重的维度，教师期望能获得组织信任和社会情感交换为基础的契约关系。而农村薄弱地区因发展水平的限制了组织对教师交易契约的履行，而组织在关系契约上帮助教师获得更多的信任和社会情感，满足其社交、尊重和自我需要就显得尤为重要。河北省农村教师大多成长于农村又回归于农村，乡土情怀的培养不仅能加强其职业认同和满足其心理契约，更可以外显为教师对农村教育事业价值和意义的承认和追寻、对淳朴憨厚的乡村学生的喜爱和呵护，是他们传承乡村文化、扎根农村大地、坚守和奉献乡村教育事业的内在动力之源。第一要挖掘地方性文化和设置校本课程，使其融入到教师培训和教学实践当中。政府和学校要组织力量搜集调研编写更新地方志，通过入职教育和在职教育提升教师对乡土文化的认知和认同。同时由教师开发开设乡土校本课程，在教研教学与学生的教学互动中、在实践活动与村民的学习交流中培育教师的乡土情怀。第二要浓厚关怀信任尊重教师的乡土风气，重塑教师“乡贤”地位。费孝通在《乡土中国》中描述了一个“无讼”的乡土社会，纠纷通常由“权威”的“长老”和“教书的”进行“调解”[5]，而由于多种原因导致当今乡村教师慢慢失去了以往“乡绅”的身份，降低了他们在公众中的威信。政府和学校要为教师创造接触、深入乡土社会和基层人民的机会，在为民服务和脱贫攻坚中做好现代知识和乡土文化的传播者、继承者，提升教师职业认同感和自我效能感。教师在满足其心理契约之中自觉增强责任感和使命感，激发对农村的热爱才能“留得住，教得好”。第三要在教师职前教育即师范生培养过程中试点开展乡土教育，通过课堂教学和农村实习实践，培育农村师范生重返家乡、建设家乡的职业理想信念。

（三）优化集团制共同体，培育积极社会资本

从我国多年义务教育均衡发展经验来看，优化办学模式以调控班额是解决教育均衡发展的有效措施。河北省也逐渐形成了均衡发展办学的“四种模式”：“联合校”“兼并校”“建分校”“新建校”，特别是集团化办学方式在其中发挥了显著推动作用。集团化的办学方式其实就是构建参与和交换网络更加密集的学校共同体，共同体中蕴含的丰富社会资本可以帮助解决一些均衡发展的困境。无论是“补差模式”“嫁接模式”或是更高阶段的“共生模式”，集团化办学本质上是通过资源补给、结构调整和异质特色发展等方式，在集合学校内构建生成相似或一致的显性隐形制度、价值观和美誉度及非正式网络联系，以形成相互均衡发展的教育共同体，信任、互惠、合作性的关系网络和共享价值观是学校共同体的关键性特征[6]。

1.支持集团化办学推进，构建多样共同体形式

在集团制共同体的建设和优化中，要根据核心校和成员校教育资源情况、校园文化、地区分布及当地特色人文和地理环境为集团制注入新的内涵和发展形式，不可照搬不同区域的办学制度和模式。一方面政府要高度重视并支持，在教育资源分配方面为共同体发展提供必要的政策支持和服务的统筹工作，在政策上指导组建多样共同体形式，同时制定合理的集团化办学评估指标体系和监督管理制度。另一方面集团内部要建立完善合理的运行机制，逐步完善集团内部治理结构。构建集团内民主管理模式，拓展利益表达渠道，发挥各成员校共治共享的积极性。正如萨乔万尼认为，共同体使人们成为一体并受到一套共享的价值观和理念的束缚，共同体的成员们是紧密编织而成的富有意义的关系网络的一部分[7]91-92。学校共同体对于教育均衡和质量的价值除了可以直接累加物质资本、人力资本外，因其联结更复杂多样的关系网络而创生、丰富的社会资本更是促进了共同体理想的实现。弗兰西斯·福山也认为，社会团体之中人们彼此的信任，蕴涵了更大且明确的价值[8]16。

2.把握共同体关键特征，增加集团校社会资本

社会资本具有社会结构特征和公共产品性质，存在于人们之间的社会关系网络和人们组成的社会组织之中。学校作为培养人的社会组织不同于一般的经济组织，大量经费、设备的物质资本和优质教师补充的人力资本投入未必收到成比例的回报，而无形的社会资本却可以解释一些学校在资金短缺的发展阶段却仍能快速发展的现象。可见社会资本理论可以为河北省尤其是经济欠发达地区的集团化办学提供新的创新和优化思路，通过培育积极社会资本，城市大班额和乡村微班额等义务教育均衡发展的突出问题将会得到一定解决。帕特南把社会资本定义为社会组织的某种特征，例如，信任、规范和网络，它们可以通过促进合作行动而提高社会效益[9]195。在这其中社会信任是社会资本的最关键因素，信任是个体合作的基础，学生、家长和教师等因对学校的信任而产生预测和期待。而在复杂环境和集体困境之中，社会信任能够从互惠规范和公民参与网络中产生[9]201，他们都是具有高度生产性和可以相互加强的社会资本。正是这样的社会资本，对于学校集团制共同体的形成以及集体行动、组织发展和构建共同价值观、解决目标困境都是必不可少的。当前大班额和微班额并存、生源师资失调、在校生及家长甚至教师满意度不高等现状都是农村学校信任社会资本危机的具体体现[10]。

增加学校共同体社会资本容量，第一要形成共同文化体系，建立有效普遍互惠规范。普遍互惠规范是人们面对共同的目标和愿望，付出和收获的互惠交换关系是持续进行、在某一时间不相同和不均衡的，即现在己予人、将来人予己[9]202。而这首先需要在共同体内形成共享的默会知识和文化价值观，这是让各成员校和师生认同规章制度、教育理念、教学方法和集团文化的基础。再次形成和制定的普遍互惠规范要有效而能实现频繁交换，而这在一定程度上取决于共同体内各校的民主参与和平等地位。各成员校要通过共同体内部民主治理模式进行积极共治共享，因遵守互惠规范而可以享受到学校教育质量、教师职级待遇和人际关系、学生发展等方面的具体回报，才能丰富集团内师生对社会资本的信任投入。

第二增强内外人际互动，稠密横向参与网络。社会资本的研究源于对社会网络的分析，社会由一系列正式或非正式的交换网络构成。社会资本的“资本”正是源于参与网络，个体在社会网络当中不断重复交换的人际互动鼓励着普遍互惠规范的发展并将其“嵌入”网络结构，受于规范、奖惩和网络的制约信任和可信行为由此产生，并通过网络进行扩散和传播。个体参与的网络越稠密、参与地越频繁，就越有为了共同利益而进行的合作。学校共同体内部包括由各成员校和师生包含的组成的网络系统，外部则与学生家长、社区和主管部门联系最为紧密，当然在信息化时代与主流媒体的网络构建也是必不可少。这就意味着，首先要稠密共同体内部横向网络，为互动和合作顺畅渠道。帕特南将具有相同地位和权力的行为者联系在一起的网络称为“横向网络”，认为一个组织的建构越具有横向性就越能够在广泛的共同体中促进制度的成功[9]206。扁平化的管理体制将更有利于教师之间的互动，通过教师交流、集体备课、联谊等规范为共同体内各校教师创设更多分享教育理念、教学方式甚至是生活感悟的互动和合作平台。中国社会关系的“差序格局”本身就稠密了网络参与[6]，学校内的亲属关系、同事关系、同学关系、同乡关系都是可充分打开联结并重组的。例如邯郸临漳某优质县城小学与校长“娘家”和“婆婆家”所在农村的薄弱学校组建集团，使城区学校校长有情感和热情投入到农村学校的改进中，由亲属关系的参与网络极大提升了薄弱学校所具有的社会资本容量。再次要向外拓宽共同体的社会网络，进行集团外良性的人际互动。共同体应争取政府主体的有效发挥，使其对各校尤其是弱势校在政策和经费的公平对待，同时借助主流媒体加强对薄弱学校的宣传报道；利用社会实践等形式统一在社区或农村开展丰富多样的文艺汇演、文化宣传和爱心服务等活动，加强与学生家长和社区的良性互动。