减量规划背景下村庄用地管控策略研究

【摘要】在减量规划、集约发展的大背景下需要加强对村庄用地的管控要求，面对农村常住人口收缩、空心房和闲置用地较多的现实问题，从单一要素治理和管控难以实现要素整合。本文在整理政策导向基础上，从县域和村庄两个层面提出村庄用地管控策略：通过县域统筹，针对不同村庄类型引导用地配置，合理战略性留白，控制规模总量;同时在村庄规划中分析具体居民点的建设潜力，因地制宜发展。最后从乡村治理的角度提出通过农业发展内部驱动带动空间治理的策略。

【关键词】减量规划;用地管控;空间规划策略;乡村治理

1、村庄建设现状问题

1.1 人口外流严重

随着城镇化进程的推进，农村生产效率的进一步提高，解放了更多的劳动力，越来越多农村人口流向城镇。对比省市县级近年常住人口数据可以发现，在总量增加同时，农村常住人口在逐渐下降。同时在下村调研时发现，一般农村的外出人口比例高，特别是资源本身较为贫瘠地区的农村进城务工的人数超过1/3以上。

1.2 闲置用地零散、数量较多

根据自然资源和相关部门统计，2018年末全国农村至少7000万套闲置房屋，闲置宅基地总面积约在3000万亩左右。闲置资产中有永久性的，如废弃的粮仓、供销站等老旧设施或建新后未拆掉的一户多宅的老屋，也有因进城务工暂时性空置的房屋，现状质量也参差不齐。

1.3人均用地规模偏大

根据《湖南省土地利用总体规划（2006-2020）》中，2005年全省农村居民点人均用地192.86平方米;在2017年修订调研时发现，按户籍人口计算全省人均农村居民点用地面积仍有180平方米，土地利用效率偏低。

2、政策引导

《湖南省宅基地管理办法》（2009年）、《关于进一步做好中央支持土地整治重大工程有关工作的通知》（2018年）和《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）等政策提出“土地+”的创新工作机制，鼓励各级政府采取各类整治和土地整理政策来引导集体建设用地集中布局。

同时结合空心房整治，《湖南省农村土地整治项目管理办法》（2016年）和《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（2019年）鼓励“选择适合本地实际的盘活利用模式”。具体方式包括整理、复垦、复绿、依法依规的增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策，为农村建设和产业发展等保障土地供应。增减挂钩将节余的农村建设用地指标有序的向城镇调剂，同时获得的土地收益又可用于村庄集中居民点、公共服务设施的建设，可有效解决建设资金短缺的困境。

此外，自然资源部也于2019年发布《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》全面推进农用地、建设用地的整理。针对建设用地这单一要素的治理难以协调农村建设与发展的复杂性。通过统筹建设用地、耕地、生态用地等多维空间要素和综合治理措施，未利用、低效和闲置利用和退化土地清退后，整合村庄原有碎片化村庄空间，优化生产、生态和生活空間布局。

3、空间规划策略

基于上述政策导向，从县域统筹和村庄规划两个层面对村庄用地规划策略进行引导，实现村庄建设用地的有效管控。

3.1 县域统筹，分类导控

在县域村庄分类布局工作中，立足村庄空间特征和发展现状，结合最新用地定额标准和农村土地政策导向，以集约高效为目标，以全域一盘棋的视角，统筹村庄规模分配。

（1）城郊融合类充分对接城镇道路、公服和基础设施建设，承接城镇功能外溢，保证设施建设用地。考虑与城区发展的融合，为未来城镇发展预留后备空间，预留不超过规划建设用地10%的“未规划地”作为战略性留白用地。

（2）集聚提升类发展基础相对好，人口较为集中，通常在近期具有较多产业项目落地和新建住房的需求。因此，在统筹全域空间要素、严守基本农田保护目标的基础上，要重点考虑发展用地需求。一方面可通过已有设施的更新再利用、闲置资产腾退等方式进行存量挖潜，另一方面可适当预留不超过规划建设用地的10%作为未来产业用地。

（3）特色保护类村庄重点是保护珍贵的历史人文资源，包括传统建筑、历史环境要素和民俗传统。因此本类村庄规划时要充分对接风景名胜区、自然保护地、生态公益林等管控要求，留白的“未规划地”不超过规划用地的5%。同时，为了改善农村人居环境进行必要的设施建设和新建要求加强风貌协调，减少对村庄整体风貌和人文特征的影响。

（4）搬迁撤并类应严格限制新建、扩建项目，不预留发展备用地，重点突出生态保护与修复，推进建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦、复绿等项目。需要在本村范围内进行居民点调整的，应在县域村庄布局研究中提出居民地协调方案;在本村无法实现居民点整合需要迁往相邻村的，需要跨村协调，提供整体用地布局方案和规模指标。

（5）其他类村庄目前发展缺少一定的机遇，国土空间管控重点落实耕地和永久基本农田保护、生态保护红线，统筹村民建房需求，留白“未规划地”不超过规划用地额5%。

3.2 村庄规划精准施策，集约布局

结合土地利用总体规划的规划用地指标分布、基本农田分布、生态红线和区位条件情况分析建设潜力大小，提出用地布局调整和建设管控要求。坚持“一户一宅”，相对集中建设，从源头上控制零散布局模式。

（1）新建居民点

新建居民点依据村庄规划中的用地布局进行选址，严格按照建设用地指标对新建项目进行管控，集中布局，统一建设相关的配套设施。

（2）发展型居民点

发展型居民点是指现状建设集中连片，道路和设施配套较为齐全，且现行土地利用总体规划中还有一定剩余建设空间的居民点。规划发展应引导新建向此类居民点集中，鼓励村民优先选择。

新建住宅应尽可能依托已有道路和设施，避免对于周边耕地和生态空间再次切割，引导及时清退空闲用地腾出宅基地空间和入户道路等建设空间，利用存量建设用地进行新宅、活动或村庄绿地等设施。整体人均建设用地规模不得突破现有人均建设用地规模，同时新建部分按相关标准进行控制。

（3）保留型居民点

保留型居民点一般指已建较为集中，但现行土地利用规划中划定的可建设用地剩余空间较少的居民点，难以在未来容纳更多的新建房屋。

对于这类居民点可通过清退空心房和废弃用地腾退少量建设用地，用以建设配套设施和改善人居环境。严格限制居民点侵占周边基本农田、林地和其他用地，人均建设用地规模不得突破现有人均建设用地规模。

（4）搬迁型居民点

现状居民点户数较少，零散的分布在耕地或山林之间，可能侵占了永久性基本农田、一般耕地和林地，对后续各项基础设施建设带来了一定的难度，同时也不利于将来农业规模化生产的推广和转型。

规划应及时清退侵占基本农田、生态林等敏感用地以及一户多宅的用地，并就近往发展型居民点安置;腾退用地根据周边用地情况和土壤肥力具体条件，还原为耕地、园地或林地等。零散农宅未来在条件成熟、有政策支持的情况下进一步清退，迁往村内发展型居民点集中建设。

4、乡村治理策略

4.1 因地制宜，避免“一刀切”

人均建设用地指标是规划常采用的定额标准，而省内各地发展情况差异较大，难以一概而论。在本轮多规合一村庄规划下村调研时，闲置宅基地与空心房的清查工作是同步推进的，但由于各地政策宣讲、补偿资金落实和村民认知的差异，初步清查情况差距较大。同一乡镇中，地形条件和经济发展情况类似的村庄一个仅排查出6处空心房，而另一个村则提供了多达110户空心房名单。因此在规划编制和实际管控时，还需要结合后续的土地确权工作对村上闲置资产进行进一步的核实，以保证规模管控的真实性和可操作性。

4.2 “三权分置”，探索宅基地新制

宅基地是农村特有的土地资源和福利资源，因而在闲置资产整理和用地管控治理的过程中面临更复杂的权属问题。例如宅基地不得随意买卖，可依法转让使用权，且只能在同一集体经济组织内部进行。

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”模式探索，落实宅基地集體所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，为农村闲置房屋的租赁、改造再利用提供了新的思路。具有一定资源优势和产业发展需求的村庄可以更灵活的利用村上资源，保证项目落地。

4.3 内在驱动，面向产业转型需求

农业的高质量发展是乡村振兴核心抓手，只有实现产业兴旺、农民增收才能真正实现乡村振兴。而现阶段相对粗放的农用地使用情况和低效的、不成规模的农业种植模式显然难以适应时代发展的新要求。

高标准农田建设条件之一即为农田相对于比较集中连片，申请高标准农田补贴有具体的规模要求。不少农村种植专业合作社因为过于碎片化的耕地无法引进项目，进而意识到调整空间布局和引导适度集中建设的必要性，反过来在规划编制中自发要求集中布局。因而，内生的产业发展需求驱动才是改变用地布局碎片化的根本动力。通过高标准农田建设这一契机，提升村民的空间治理意识，充分利用土地整治的综合效益，助推乡村振兴战略落地。

结语：

农村用地布局分散，村庄发展方式较为粗放，仅针对建设用地这一要素的管理是难以解决农村碎片化的农业生产、生态和生活空间的问题。只有通过政策引导、制度支持、资金保证、产业驱动、严控实施等多方面合力保障，才能真正实现村庄用地有效管控。本文在充分分析政策与激励体制基础上，结合村庄整治实践，从县域统筹和村庄规划两个层面提出分类导控用地规模的规划策略，为未来村庄用地的集约利用和布局优化提供参考。

参考文献：

[1]赵民，游猎，陈晨.论农村人居空间的“精明收缩”导向和规划策略[J].城市规划，2015（07）.

[2]陈朋，孙思远，丁心悦，等.县域乡村建设规划策略及郓城县实践[J].规划师，2019（20）.

[3]钟骅，张悦文.建设用地紧约束背景下的村庄布点规划实践[D].规划60年：成就与挑战——2016中国城市规划年会论文集.2015.

作者简介：

王希嘉（1986-），女，汉族，湖南长沙人，硕士研究生，工程师，主要从事城乡规划工作。