浙江省营商环境建设相关政策研究及建议

刘延朝　阮祚旻

摘要：营商环境就是生产力，营商环境是经济新常态下激发市场活力核心力量，进而对经济发展有显著的促进作用。浙江近年来在营商环境建设方面取得了较好的成绩，本文通过对浙江省2015年～2019年的营商环境相关政策进行研究分析认为，浙江省应注重在政策制定时部门间的协调性，注意界定责任界限、科学监管方式，加大合同执行力度，降低企业各方面成本。

关键词：营商环境;政策文件;内容分析

中图分类号：F062.9文献识别码：A文章编号：2096-3157（2020）15-0111-03

一、引言及文献综述

近年来，我国持续深化“放管服”改革，在改革进程中，李克强总理多次强调营商环境就是生产力，聚焦市场主体关切优化营商环境，才能有效激发市场活力。浙江省作为深化“放管服”改革的优等生，在万博新经济研究院和第一财经研究院等多方机构联合研究和发布的《2018中国省级行政区营商环境指数评价报告》中，以78.53分的营商环境指数总分排名第四（刘哲等，2019）。

营商环境的相关要素有商业活动方面的监管程序的复杂程度、法律制度的完善程度、政府的运作能力、行政透明程度以及地方时局的稳定程度，甚至包括气候、地理、經济政策、通商历史等。虽然营商环境的具体概念没有统一的定义，但都将营商环境公认为是投资者在进行投资选择时要考虑的重要环节（张威，2017）。而营商环境的建设，关键是选择适应本地区本阶

段发展要求改革方向，并通过分析政策间的关系网络来构建一个协调高效的政策体系，使得政策能够发挥出应有的效果。公共政策理论强调，政策体系较为且复杂时，体系内的各政策之间的协同问题就愈发重要，而针对政策体系的协同问题研究主要是向决策者提供政策科学性建议（谢明，2015）。[3]

近年来，学术界对营商环境的相关研究也更加深入。张波（2016）通过对世界银行企业营商环境指标进行分析，探讨我国与发达国家在营商环境指标制定上存在的一些差距，提出改善我国营商环境指标改革要走行政改革和司法改革两条路径。李雪灵等（2012）对制度环境与寻租活动之间的关系进行了理论和实证研究，认为抑制寻租活动不仅需要短期内正式制度的建设和完善，更需要非正式制度中文化与价值观的长期培育和改进。董志强等（2012）以世界银行发布的我国30个大城市的营商环境数据，分析得出良好的城市营商软环境对城市经济发展有显著的促进作用。史长宽等（2013）选取了30个省级横截面数据，研究分析各省营商环境指标与进口之间的关系，发现各省商业机构的运营开始时间越早，进口扩大越良好。张威（2017）分析了我国营商环境在各方面的不足，提出要在制度方面对企业经营进行合理放宽，全面改进政府责任履行能力与服务水平。钱锦宇等（2019）从政府机构改革出发通过功能定位及路径分析，认为政府工作重点在于提高市场监管绩效、维护市场自由竞争机制和降低市场交易成本的公共服务水平。孙玉山等（2018）通过梳理纳税服务现代化发展现状和存在问题，从有效治理角度提出推进纳税服务现代化的发展方向和实现路径。

综上，不同学者从必要性，指标，数据分析，演变逻辑等方面对于营商环境进行了研究，但是相关研究多为国家层面上的，较少具体到地方政策，政策研究连续性较差且时效性不足。因此，本文在政策收集整理的基础上，对浙江省2015年～2019年的营商环境政策进行研究，采用社会网络分析等方法，寻找政策体系存在的问题并提出相关建议。

二、政策文件来源分析

以浙江省与营商环境建设相关的政策为研究对象，政策主要源于浙江省政府、浙江省商务厅、浙江省财政厅、浙江省市场监督管理局等政府职能部门。为了提高对政策文件分析的时效性，重点整理2015年～2019年的政策文件，并剔除目前已经失效的文件。同时通过对所有有效的政策文件进行详细阅读，剔除与营商环境、企业、市场等关键词关联性较弱的文件，最终遴选出浙江省营商环境建设相关政策文件37份。

整理37份浙江省政策文件发现，有17个行政部门参与营商环境相关政策制定发布，联合发文政策有8份。其中省商务厅、省财政厅、省市场监督管理局、省政府办公厅发挥着重要作用。省商务厅和省市场监督管理局各参与10份政策制定，占最大比重;省政府办公厅参与7份政策制定，总体上看，浙江省营商环境相关政策制定部门较为多样，由商务厅和省市场监督管理局制定的较多，省财政厅与省政府办公厅参与制定数量次之。由两个及两个以上行政部门联合制定的政策有8份，反映出浙江在营商环境相关政策制定过程中部门间的协同配合较少。

三、政策内容分析

1.政策主题词分析

对37份政策文本进行预处理如删除发文机关、接收单位以及政策发布时间等无实际意义内容），借助ROSTCM6软件对两阶段政策文本进行整合并对TOP20高频主题词进行提取作进一步分析浙江营商环境政策关注重点，具体见表所列。

主题词中“信用”在37份政策中出现频次最高，与信用建设相关的政策文件数量也最多，说明浙江在营商环境建设过程中更重视信用体系的建设;“执法”“规范”等主题词集中反映了浙江在达到的建设目标是规范法治的市场环境;“最多跑一次”的概念最先由浙江提出来，其较高频次的出现也表明“最多跑一次”的观念贯穿始终。另外，“简化”“互联网+”“整合”等主题词都是相辅相成，是简政放权改革过程中不可缺少的手段。

2.政策内容分析

在营商便利化方面，围绕“放管服”改革和“最多跑一次”改革，浙江省出台了一系列简政放权的措施，为企业创办降低了时间和经济成本。优良营商环境的本质就是通过降低企业各方面成本来加强企业在地方经营的获得感。为企业的投资行为进行“松绑”;通过“证照分离”改革，结合多证合一，减少企业入市财务负担和时间成本;以属地受理制度改革强化政府职能变革、办事流程改革，通过受办理分离，进一步帮助企业提升办事效率;通过科学空间布局，合理安排工业用地结构和规模，为民营企业腾出发展空间;出台了包括小微企业普惠性税收减免和针对跨境电商经营主体的财政补助、税收减免。

在营商环境法治化方面，关于融资担保、小额贷款保证保险、市场公平竞争审查、不正当竞争行为罚款等措施较多，保证贷款获得和投资者部分权益，但对相关合法权利保障、纠纷调解、少数投资者保护方面缺乏政策指导，合同执行相关的政策保障较少。另外法治化的营商环境，需要在建立法律法规与降低交易成本的监管程序两方面同时进行。同时，管理要有张有弛，既要提供良好监管，又要保持企业活力。

在营商环境国际化方面，除了对外来投资的相关扶持政策外，在贸易流通方面，以商贸物流标准化、商务诚信体系标准化，电子服务标准化来深化国际交流合作。其中“互联网 + 政务服务”的改革，改善了企业与各国贸易时要面对的政策兼容问题。另外，通过改善指标体系的公开透明性，提高跨国交易效率，减少双方贸易摩擦，推进经济全球化进程。

3.政策关键词关系分析

对浙江营商环境政策进行量化处理，将遴选得到的政策每一份进行分析，提取出与营商环境相关的政策关键词。然后将同近义词进行归类合并，如将“简化”归并至“简政放权”项下，以保证其有效性。然后，利用Excel对在同一份文件中出现的两个及以上关键词的次数进行统计，生成浙江省营商环境政策的 19×19共词矩阵。最后，采用Ucinet6内部集成的Netdraw生成浙江省促进营商环境政策的社会网络关系图，其中每一个节点表示政策重点，节点之间的连线表示两个政策节点存在联系，如图1所示。

由图1分析可知浙江省政策中处于核心地位的关键词是“降低成本”“简政放权”“优化服务”“互联网+”。由此可见，浙江省政策文件明显反映出为建设营商环境所采取的行动主要目的是减少企业成本;主要手段是利用互联网对执政过程进行精简优化，来给企业创造优良的发展环境。其主要打造的就是服务平台，以吸引更多的企业入驻。此外，一方面，通过信用平台建设与建立推动市场交往和保护公众利益的法律法规来保证营商环境法治化;另一方面，对轻微违法行为实施的告知承诺制，其目的是使市场监管富有弹性。

四、相关建议

1.界定政策责任划分，防止政策细节模糊

浙江省参与营商环境政策制定上存在“政出多门”的现象，各部门间的协同配合较少的情况也同时存在。另外，虽然部门间联合发文避免了部门间管理的冲突，但是也造成了政策制定的条款细节缺失、政策实施过程中多头管理等问题。因此，为避免“政出多门”而采取联合发文的同时，又要对责任进行清晰的界限划分。另外，要在联合发文的政策对条款进行详细解读，防止政策细节模糊。

2.关注经营主体和基层公务人员

在企业开办和相关手续办理等方面，一系列政策的出台以需求和问题为导向，减少企业开办、许可获得时间，深化准入创新。但一味地精简环节、压缩时间、简政放权对部分经营主体和基层公务人员也是一种挑战。应关注既有经营主体的稳定性和生存能力，另外对基层公务人员相关工作进行业务培训以及生活和心理上的支持。

3.强化市场监管，实现科技创新

关于营商环境法治化，浙江省在信用体系建设方面开展了很多相关工作，惩罚与奖励并用，规范监督与告知承诺制结合，使市场监管有张有弛，保证了良好监管与市场活力。建议强化市场监管科学化，创新监管方式，结合互联网和大数据分析技术，实现智能监管。健全市场监管责任制，必要时责任到人。

4.加大合同执行力度，降低企业成本

合同执行和少数投资者保护方面涉猎不足，合同执行带来的时间和财务成本往往非常高，在加强失信惩罚机制的同时，怎样使合同被执行人尽快履行合同还缺乏强有力的措施，例如终身追责制落实到民企、执法部门对被执行人定期询问等。另外，树立多元包容的社会风气，尽量通过双方谈判的方式以最小成本解决纠纷，提高解决商事纠纷诉讼效率。

参考文献：

[1]刘哲，张海冰.中国31个省级行政区营商环境评价报告[J].国际融资，2019，（01）：12～17.

[2]张威.我国营商环境存在的问题及优化建议[J].理论学刊，2017，（05）：60～72.

[3]谢明.公共政策导论[M].北京：中国人民大学出版社，2015.

[4]张波.企业营商环境指标的国际比较及我国的对策[J].经济纵横，2006，（10）：62～65.

[5]李雪灵，张惺，刘钊，等.制度环境与寻租活动：源于世界银行数据的实证研究[J].中国工业经济，2012，（11）：84～96.

[6]董志强，魏下海，汤灿晴.制度软环境与经济发展——基于30个大城市营商环境的经验研究[J].管理世界，2012，（04）：9～20.

[7]史长宽，梁会君.营商环境省际差异与扩大进口——基于30个省级横截面数据的经验研究[J].山西财经大学学报，2013，35（05）：12～23.

[8]钱锦宇，刘学涛.营商环境优化和高质量发展视角下的政府机构改革：功能定位及路径分析[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2019，49（03）：86～93.

[9]孫玉山，刘新利.推进纳税服务现代化营造良好营商环境——基于优化营商环境的纳税服务现代化思考[J].税务研究，2018，（01）：5～12.

[10]宋林霖，何成祥.优化营商环境视阈下“放管服”改革的逻辑与推进路径——基于世界银行营商环境指标体系的分析[J].今日海南，2018，（08）：29～33+36.

[11]The World Bank Group.Doing Busness[EB/OL].http：//doingbusniness.org/，2019-11-20.

作者简介：

1.刘延朝，杭州师范大学硕士研究生;研究方向：公共政策。

2.阮祚旻，杭州师范大学硕士研究生;研究方向：技术创新与产业转型升级。