昆明市抑制蔬菜价格的政策网络研究

余珏

摘要：抑制蔬菜价格上扬，稳控蔬菜市场一直是抓好民生和“菜篮子”工程的重点，滇中地区是云南省蔬菜种植和向外输出的主产地，而昆明市是云南省蔬菜种植的重要组成部分，但蔬菜价格偏贵一直是市民反映的问题。本文运用政策网络理论，以罗茨的政策网络理论为视角，将影响昆明市蔬菜价格的主体划分为政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络，通过分析政策网络中不同立场、各主体间因资源相互依赖而形成利益链接关系和动态博弈过程，并分析各主体的角色职能。研究发现，政策社群和生产者网络在其中扮演主要角色，是问题产生以及解决的关键瓶颈。

关键词：蔬菜价格;政策网络;政策社群

近年来昆明市蔬菜价格贵一直是市民所诟病的对象。作为省会城市，昆明市具有重要的农产品流通区位优势，基础设施完备，经济中心优势突出，其具有花卉、蔬菜等优势产业。目前昆明市主要农产品的流通同国内农产品物流发展较好大城市相比，还存在不小的差距，从昆明市农业农村局所公示的王旗营蔬菜综合批发平均价格统计来看，几类主要蔬菜价格甚至高于同期北京市新发地市场所公示的蔬菜价格。

蔬菜价格波动主要受地方政府、农产品物流体系各节点（农户、批发市场、超市等）和自然气候等因素影响。蔬菜价格抑制作为一个惠及民生、参与角色复杂多元的政策议题，运用政策网络的视角来分析多元主体参与或影响公共政策制定，可以深入了解涉入政策议题众多参与者的态度、偏好或诉求，探讨政策制定中有关各个政策过程间的交互影响，寻求互动与合作的多赢博弈途径来化解冲突，维护公众利益[1]。

一、政策网络理论的发展

政策网络理论发轫于20世纪70年代的欧美西方国家，政策网络理论强调政策过程中各政策主体因资源相互依赖而结成的动态利益关系[2]。政策网络理论的研究发轫于美国，在英国、德国和荷兰等国家得到进一步发展，形成了不同的传统或流派。可分为利益调和学派、治理学派和网络管理学派，按照国家区域划分大致又可以分为美国传统、英国传统和欧洲传统[3]。

随着利益集团在公共事务中话语权的日益提高，其建议和目标在公共政策中得到更多的体现，法团主义便应运而生。法团主义本质在于解决和优化政府与利益集团在政策过程中的相互关系。正是由于多元主义与法团主义的碰撞并产生分歧，双方在政策过程中寻求利益调和时，美国学者便率先使用政策网络理论对二者产生的分歧进行平衡，从罗维的“铁三角”到赫克罗的“议题网络”，美国学者对政策网络理论的研究起到了承启的重要作用。英国传统学派着重于分析地方政府以及次级政府在政策网络中扮演的角色，主要代表人物有理查德森与乔丹，罗茨和马什。理查德森与乔丹提出“政策共同体”的概念，认为“政策共同体”是利益集团和国家机关部门互动博弈的关系[4]。罗茨和马什提出“政策网络”的概念，认为“政策网络”的结构关系在于政治团体的竞争与博弈，主要是中央与地方政府，利益集团与政府之间。以德国和荷兰学者为代表的欧洲传统学派，又被称为“治理学派”，认为国家机关掌控和主导资源配置，协调不同利益组织间关系，主要着重研究国家和市民社会的相互关系。

我国对于政策网络的研究，最早是20世纪90年代台湾学者开始关注政策网络，大陆学者一直到21世纪初才开始展开研究。研究政策网络理论，我国学者侧重于对政策网络发展的梳理，李玫所著的《西方政策网络理论研究》分析了政策网络的发轫、发展到逐渐成熟，系统介绍了每个阶段各个国家和流派的代表，分析了各传统流派相互之间内在联系、区别和最新研究成果。诸如谭雁羚、娄成武、杨冠琼等学者主要侧重于对政策网络的概念、理论观点和流派做总结分析，主要以综述或教材的形式做专门述評。

二、罗茨模型的理论内容

罗茨对政策网络作出了系统性和完整的分类，根据罗茨的观点，政府支配和掌控着更多的资源，这便决定了利益团体和政府更多的是依赖和合作的关系，而非博弈和对峙。各级政府与各种利益团体之间的关系，实际上也是多元主义研究的切入点。罗茨架构了政策网络的理论架构，并对网络类型进行不同分类，分析各网络类型的网络特征，将参与程度、参与类型以及稳定程度进行排列。最后将政策网络划分为政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络。

三、昆明市抑制蔬菜价格的政策网络研究

（一）昆明市抑制蔬菜价格网络的构建

根据罗茨模型的架构，参与主体具体到抑制蔬菜价格政策中，大致可分为以下几类。

政策社群。昆明市抑制蔬菜价格政策网络中的政策社群包括昆明市政府及其职能部门，如发展改革委、农业农村局、商务局等，主要负责市级层面抑制蔬菜价格政策的制定和颁布。

专业网络。在抑制蔬菜价格过程中，专业网络主要为抑制蔬菜价格提供对策和建议。主要由高校学者、智库专家、人大代表、政协委员等构成专业网络。

府际网络。府际网络主要是区政府和街道办事处，是政策的具体执行者，负责标准化菜市场选址，仲裁具体的纠纷，维护和协调各方利益。

生产者网络。包括批发市场、超市、蔬菜批发商、卖菜商人和农民、种菜农户等。这些参与者具有追求经济利益和流动的特性，与蔬菜价格波动有直接利益关系。

议题网络。议题网络成员复杂且人数众多，包括消费者和大众和媒体。

（二）昆明市抑制蔬菜价格的政策网络分析

按照各网络掌握的资源划分，政策社群、府际网络和生产者网络具有重要地位，在政策制定与实施过程中扮演重要角色。市级政府在政策制定中处于核心地位。作为府际网络的区级政府和街道办事处在政策执行过程中话语权也逐渐扩张。在生产者网络中，蔬菜经销商在蔬菜要价上越来越具有发言权，流通环节过多是造成蔬菜价格上涨的因素之一。

政策社群所能依赖的资源主要是政府部门所拥有的行政权力。一方面是建设标准化菜市场的权力。即政策社群可以通过拟定政策、招商引资和规划立项等开始某个区域范围内的标准化菜市场建设。截止到2018年底，昆明市主城区共建成菜市场442个，其中，标准化菜市场（农贸市场）194个，生鲜超市（平价商店）205个，社区菜店43个[5]。另一方面是制定和出台相关政策的权力，昆明市相继出台了《昆明市菜市场建设规划》《昆明市标准化菜市场（生鲜超市）建设标准与管理规范》《昆明市标准化菜市场建设改造专项资金管理办法》等一系列规范和政策。

政策社群也有多方面压力约束，主要有经济压力和部门沟通协调两个方面[6]。一方面，建设标注化菜市场需要征地和动用大量的资金，必然会有巨大的经济压力，昆明市标准化菜市场均由社会资本投资建设，一个标准化菜市场从建设到运营一般资金投入都在千万元以上，由于资本的逐利性，每个摊位分担的建设成本较高，摊位费逐年上涨，最终成本转嫁到消费者导致零售环节成本增加。另一方面，部门间的沟通协调是关键。笔者通过个人访谈以及旁听昆明市标准化菜市场（生鲜超市）建设改造工作领导小组组织召开的关于抑制蔬菜价格的会议了解到，建设标准化菜市场涉及多个部门，主要包括市发改委、市农业农村局、市商务局、市国土局、市规划局、市交通局等。建设标准化菜市场需要规划局和国土局的土地批准，昆明市搬迁或取缔了许多规模小、管理混乱、效益差的农贸市场，但没有把生鲜市场建设纳入整体规划，很多老旧小区、商业街区甚至是新规划建设的小区、商业街区没有预留菜市场专用空间或预留空间不足，无法满足菜市场建设需求。

为了减少蔬菜中间流通环节，商务局需要招商引资，引进大型企业（最好是国有企业）控股农产品批发、零售交易市场建设，增强政府对蔬菜价格调控能力。市交通运输局则主要是放宽大型农产品运输车的准入車次，按照市交通运输局的规定，大型农产品运输车进入主城区是有一定限制的。通过经销商的采访中了解到，农产品从采购到终端销售要经过5个层级的批零环节，每个环节都是传统式的现货对手交易，因此农产品从田间到餐桌就经历4到5次装卸和运输，运输成本、装卸成本、损耗成本等多重成本叠加。大型运输车辆使用率低导致车辆运行成本激增，成本分摊到农产品零售上也就直接推高零售价格。

府际网络主要是负责政策执行的区级政府和街道办事处。府际网络是政策实施的关键环节。要负责横向和纵向的沟通，还要处理好政府、企业和群众的关系，协调处理矛盾纠纷等。落实项目需要区级政府和街道办事处工作人员亲自沟通处理，推动落实。

生产者网络的目标是争取利润的最大化。昆明市现有的蔬菜流通模式一般要经过经销商、批发市场、农贸市场、零售摊贩等环节。在蔬菜的批零环节，二至四个层极的蔬菜经销商均有加价行为，最终零售价格远远高于地头采购价。

在专业网络和议题网络中，专家学者、人大代表和政协委员，通过质询权向政府提出提案和建议、决策咨询报告等对政策施加影响。媒体对蔬菜价格的监督与报道，无疑给蔬菜行业带来压力，蔬菜行业的高曝光度会让越来越多的人涉入政策网络之中，在政策形成过程中发出自己的声音，表明自己的态度，对蔬菜价格制定施加一定的影响。

四、结论与建议

在调控蔬菜价格政策形成与实施过程中，着眼于政策社群、府际网络和生产者网络比较关键，他们相互间的博弈也比较复杂。要有效解决抑制蔬菜价格问题，必须从调整优化现有政策网络结构着手，逐步理清政策社群之间的关系，实现府际网络和生产者网络的有效管理。同时，还应统筹兼顾，充分做好相关保障制度体系建设。

针对政策社群和府际网络各主体权责不清、效率低下的问题，要找准目标，明确责任主体。各部门之间要建立良好的互动合作机制，摆脱狭隘的行业与地区利益桎梏，解决政出多门造成的矛盾和问题，避免博弈，促进协调[7]。可通过行政首长负责制，由政府主要领导负责，相关部门各司其职，协调推进各项建设任务。农产品物流体系信息建设和流通追溯体系建设对蔬菜市场价格监测，引导市场菜价预期至关重要。在政策形成过程中，人大、政协应当充分运用好权力，倾听民声、谏言献策，同时加大监督力度。媒体在报道过程中，要努力使政策议题成为焦点，推进公众参与。

解决生产者网络的瓶颈问题，一是可通过国有资本投资入股、回购产权、回租使用等方式，改造一批公益性批发市场、农贸市场、生鲜超市和菜市场，增强政府对农产品价格的调控能力。可借助农投公司等大型国有企业直接投资，采用公司化的经营模式，与生产基地对接，减少农产品经销商在中间流通环节。二是推行产销对接流通模式。“农超对接”“公司+基地+农户”等模式虽然没有全面推广开来，所占比重小，但对分散农户的生产、凝聚物流却有一定作用[8]。龙头企业、生鲜超市在农民、消费者之间能起到桥梁作用。

昆明市“菜篮子”工程建设是一个长期性、复杂性的问题。作为惠及民生最实在的工程，必须建立长效机制，政策网络各主体间应当相互沟通协调，共同推进。仅从文中分析的问题入手还远远不够，完备的物流基础设施，完善的物流管理体系等都是不可或缺的。本文讨论到影响蔬菜价格的关键要素，但在实际建设中很多未知因素没有深入研究。实证数据和定量分析方面也存在不足，相关问题在今后的研究中仍需进一步努力。

参考文献：

[1]张建伟，娄成武.房地产宏观调控之政策网络研究[J].东北大学学报，2007（7）.

[2]杨冠琼.公共政策学[M].北京：北京师范大学出版社，2017，4：11.

[3]李玫.西方政策网络研究的发展与变迁—从分类到政策仿真[J].上海行政学院学报，2014（9）：60-61.

[4]杨冠琼.公共政策学[M].北京：北京师范大学出版社，2017，4：11.

[5]昆明市统计局网站：2018年昆明市国民经济和社会发展统计公报.

[6]李炜.农超对接城乡共赢[J].农村工作通讯，2011（9）.

[7]任勇.政策网络的两种分析途径及其影响[J].公共管理学报，2005（8）：21-22.

[8]蔡媛媛，李严锋.基于农超对接模式的农产品物流发展策略研究[J].物流科技，2011（10）：1-3.

作者简介：余 珏（1993—），男，汉族，云南昭通人，硕士研究生，主要从事公共政策，乡村治理研究。