对PPP模式推进多样化公共服务的思考

宋晓萌　

摘要：本文在参照近几年国务院下发的政策文件及财政部政府和社会资本合作中心网站上信息的基础上，选择上海市采用PPP模式提供政府公共服务多样化的例子，着眼于当下公共服务提供日渐单一化、人民对政府公共服务提供的满意度不够高等问题，探求其中的解决措施和方法经验，并从中总结上海市采用该模式的成功实践经验与存在的不足。

关键词：PPP模式;社会资本;公共服务;政府管理

一、PPP模式与公共服务供给

（一）我国PPP模式的发展现状

PPP模式在中国推广近五年来，已在调结构、惠民生等方面发挥越来越重要的作用。到2017年，PPP项目在我国已经入库的共14 220个，17.8万亿元的投资总额，我国PPP项目市场呈现蓬勃发展态势。

PPP项目在我国迅猛发展的同时，也出现一系列问题：首先因行业及领域的差异性，不同的PPP项目在法律法规的规范方面也不尽相同。其次，目前我国的PPP项目采取的实施形式大多是政府与大型的国企、央企和资金雄厚的上市公司合作，相比之下，民营企业和中小企业的竞争地位则显得劣势许多。最后，在风险分担机制和投资回报率上，需要对PPP项目的付款方式采取多元化形式，提高社会资本参与的积极性与占比。

（二）PPP模式与政府提供公共服务相结合的可能性与必要性

1.可能性

目前我国采用PPP模式已达到一定规模，截止到 2015年11月底，第一批由国家发展改革委公开推介的1 043个PPP项目中，已签约项目在总推介项目数量中的占比高达31.5%。

我国遵循“以示范项目为抓手，着力打造样板”的PPP模式发展原则，2015年7月，在国家发改委公布的政府和社会资本合作（PPP）模式的13个典型案例中，深圳大运中心项目、北京地铁4号线项目等示范性PPP项目的成功经验得以介绍和推广，这些成功运营案例有效鼓励并促进了PPP项目在不同地区的落地。

2.必要性

当前我国不断深化改革的背景下，经济飞速发展，人民生活水平日益提高，与之而来的是公共产品和服务的需求日渐增多，但相对应的政府供给能力难以跟上日渐增长的公共需求，不利于我国基础设施供给服务的发展与改进。因此，传统的公共产品和服务投融资模式因其政府主导性而不合时宜，难以满足当下需求，亟需转变。

在此背景下，PPP模式以引入社会资本与政府合资，缓解财政压力、提高公共服务供给效率的优势则显得尤为突出。在PPP模式下，政府在低风险的情况下完成公共服务设施的建设，并且有效缓解目前所面临的政府融资平台债务高、财政压力大等问题，达到满足人民日益增长的对公共产品和服务的需求。可见，政府提供公共服务的项目中合理且适当地引入会资本的参与多么重要。

二、PPP模式的“上海样板”

（一）上海市政府提供公共服务情况及PPP模式相关政策介绍

上海市拥有着快速发展的经济、多样化的人口组成及经济形式，政府提供公共服务面临着更大的挑战和更高的要求，其对与社会资本合作接的需求相对较大。过去几年，上海市政府在公共服务提供中的多个方面展开了较为成功的PPP模式实践，为国内其他城市留下了宝贵经验。

2016年9月，上海市人民政府印发《本市推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（以下简称《意见》），《意见》的出台让上海市政府在与社会资本展开合作的道路上有了方向也有了保障，留下了成功案例和实地经验以供国内其他城市借鉴和参考。

（二）上海公共服务结合PPP模式的案例介绍与分析

1.上海重固镇：上海郊区PPP模式“第一单”

为了更好地提升城镇规划和建设，重固镇于2013年被青浦区政府列为新型城镇化试点，当地政府计划将用十年时间打造“一体设计”“分阶段分步骤实施”的城乡建设新模式。

此次重固镇新型城镇化建设项目由中建八局参与合作，项目不追求在短期内提升土地效益和价值，而更加侧重于长期的城镇规划与发展，体现了重固镇对于“人的城镇化”建设的追求和目标。建设期间，中建八局不仅能获得政府担保的零风险收益率，更可以以社会资本的形式选择具体项目进行投资。

除此之外，该PPP项目的另一个独特之处在于农村集体资产的融入与参与。此项目的10%股权由重固镇集体经济组织占有，今后集体经济也将在项目运营中获得稳定收益;同时，项目建设也会将一定面积的商业用地让渡给重固镇集体经济组织，让百姓给更多享受到城镇化发展红利。

2.上海老港四期垃圾处理场：PPP模式不僵化

生活垃圾的处理直接影响到城市形象和安全运营，是非常重要的基础公共服务。老港1—3期采用传统的填埋技术，这种技术不仅会造成二次污染，而且设施也已经满负荷运转，因此老港四期垃圾场正式为解决未来十余年全市生活垃圾的重要出路。

在该项目与PPP模式结合的运作中，项目公司在其中取得的是无形资产，即特许经营权，而项目土地，包括土地上的基础设施，理论上所有权是属于政府的。为了绕开这个障碍，经过多方协商，老港四期垃圾处理厂的股权资本金和后续的融资，全部交由社会资本来解决，如此一来融资风险就得到了转移。

三、上海市PPP模式发展经验总结及展望

在上海市政府运用PPP模式推进公共服务提供多样化的过程中，不难看出上海市政府在这其中决策与合作中起到的重要作用，了使PPP模式与政府提供公共服务的结合更加完善，政府在其中的角色定位与权力使用更应该得到规范。政府部门可以考虑将政府所承担的项目支出纳入政府财政预算和财政规划，以消除社会资本投资后顾之忧;政府也应当深化投融资体制改革，为社会资本的投入和运营做好规范工作，为投资项目的有效性给予体制机制上的有力保障。

除此之外，在政府与社会资本合作的方面还存在许多隐患和不足，由上海市政府的PPP模式案例暴露出的PPP模式项目建设存在的问题如下：

一方面，PPP项目立法不够完善，很多项目的建设与融资的细节欠缺了法律条文上的保障，为PPP项目的具体落实带来许多瓶颈问题，加快出台PPP管理条例和信息透明制度刻不容缓;另一方面，对于全国PPP综合信息平台的应用效率还不高。有效利用PPP大数据服务可以帮助政府部门和社会资本更好进行双向了解，便于后期合作的展开;此外，项目全周期线的监管能力还较弱。社会资本要警惕政府的变相举债和过度承诺行为，政府也要适当对社会资本建设过程和后期结果展开评估和验收，鼓励采取多渠道对违反合约的行为进行举报和正当惩处。

同时也应当注意到，目前我国PPP模式仍处于发展和探索阶段，很多体制和应用都还不够成熟，在考虑借鉴上海市PPP发展模式的成功经验的同时，各地也应当注重因地制宜，根据各省市的基本情况决定如何应用PPP模式，致力于将PPP模式的功能和优点在政府提供多样化公共服务的层面上发挥到最大。

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作者简介：宋晓萌（1999—），女，汉族，安徽合肥人，本科，南京理工大学公共事务学院学生，主要从事公共事业管理研究。