浅析农村集体产权制度改革

杨洁谊 孟醒 黄益强 郑木辉

摘 要 农村集体产权制度改革是继农村承包地“三权分置”重大制度创新之后，中央部署的又一项管全局、管长远、管根本的重大改革任务。它是推动农业、农村发展的新动力，是进一步推进农村改革的重大举措。其目的在于通过改革发展壮大村级集体经济，增加农民财产性收入，缩小地区差距、城乡差距，实现共享发展、共同富裕。基于此，在阐述农村集体产权制度改革现状的基础上，对农村集体产权制度改革取得的成效及存在的问题进行探讨与分析，并提出相关对策。

关键词 农村集体产权制度改革;农村发展;对策

随着我国农村生产力水平不断提高，农村城镇化、工业化进程不断推进，农村集体资产产权权责不明确、归属不清晰、保护不严格等问题日益突出。在此背景下，农村集体产权制度改革势在必行[1-2]。据第二次全国土地调查及有关统计显示，农村非资源性资产接近2.4亿元;国家农业农村部的统计显示，包括耕地、草场，全国农村集体土地的总面积为4.46亿公顷，如果把其中的闲置资产纳入到市场经济中，这样庞大的资产对我国经济将有很大的促进作用。农村集体产权制度改革是深化农村改革的一项重点任务，是实施“乡村振兴”战略的重要制度支撑，是进一步理顺农业农村生产关系、解放和发展生产力的必然之举，更是在经济社会发展的新阶段、新形势下“三农发展”面临的新机遇、新挑战[3]。国家高度重视农村集体产权制度改革工作，连续12年的中央1号文都提出要深化农村集体产权制度改革。为确保中央有关农村集体产权制度改革工作部署落到实处，优质高效完成农村集体产权改革，各地在构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度方面都进行了积极实践与探索。

1 农村集体产权制度改革背景

20世纪70年代末，中国进入了改革开放和现代化建设的新时期。随着农村集体经济不断发展，农村经济体制改革取得了建立“家庭联产承包责任制”和发展乡镇企业的两大创造性成就，在此基础上，逐渐形成以股份制、股份合作制为主的村级集体资产产权制度[4]。村级集体资产产权制度的实行在当时的社会背景下极大地促进了农村经济的发展。但是，农村经过多年发展，农村经济不断发展壮大，再加上众多农业人口不断移出与进入，农村集体产权拥有者之间、村集体与村民之间的矛盾逐渐突显，甚至个别演变成群体事件，影响社会稳定，而这一矛盾正是因为农村集体产权主体不明确的缺陷造成的，因而进行农村集体产权制度改革具有重大现实意义[5]。在此背景下，国家高瞻远瞩，稳妥有序推进农村集体产权制度改革。2003年，十六届三中全会提出社会主义市场经济体制改革的议题，并进行了全面部署，提出了相应的改革办法，使得农村经济体制改革得到了一定的政策支持，明晰了方向。2006年，我国首份推进农村集体产权制度改革的纲领性指导文件《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》（以下简称《意见》）出台[6]。2013年，十八届三中全会又一次强调了改革工作的作用，要求不断深化改革工作。2014年，国家创新性地出台了《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》，标志着中国布局农村集体资产产权试点工作全面展开，为全面开展农村集体产权制度改革开拓了路径。2016年，中共中央、国务院印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，随后，国家农业农村部于2018年下发了《关于开展农村集体产权制度改革督查的通知》，对改革的实施措施及进展情况进行了实地检查[7]。

2 农村集体产权制度改革的主要经验做法

2.1 强化组织领导，建立健全工作机制

为保障农村集体产权制度改革工作顺利开展，各市要强化组织领导，成立由市长任组长、市分管领导任副组长，各相关部门主要负责人为成员的农村集体产权制度改革工作领导小组，各县（市、区）、乡镇（街道）相应成立由党委主要领导任组长的工作领导机构，村（社区）设立以“两委班子”为成员的改革工作组，全面压实市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）四级责任，进一步提高政治站位，高位推进农村集体产权制度改革。此外，应把农村集体产权制度改革工作纳入全面深化农村综合改革统筹谋划，制定完善农村集体产权改革相关的政策文件，明确改革目标要求，梳理出改革工作重点，为深化改革创新保驾护航。

2.2 强化“三资”管理

各地应坚持把农村“三资”管理工作牢牢抓在手上，不断创新管理模式，积极寻求解决“三资”管理难题的有效方法，大力建设“三资”管理服务平台，科学规范地进行农村集体“三资”管理，推行农村集体“三资”代理服务，实现资金管理公开、资产管理增值、资源管理规范，从而有力促进村级集体经济发展，维护农村和谐稳定。2019年，国家农业农村部将前三批改革试点单位中具有特色、成效显著的20个县（市、区）挑选出来，树立了第一批全国农村集体产权制度改革的典型。随后，各地交流改革经验，不断深化改革工作，确立了12个省、39个地市、163个县（市、区）为第四批农村集体产权制度改革试点单位。参考中央的做法，各市也相应在所辖县（区）选择若干个党委政府改革积极性较高、农民群众改革意愿较强、改革基础条件较好、集体资产规模较大的乡镇（街道）作为市级产权制度改革试点，有序开展改革工作。

2.3 强化体制机制创新，提升改革效益

改革过程中，经济发达的试点不断创新体制机制，积极推进村改居和“政经分离”改革，加强集体资产运行监管，发展壮大集体经济，保障农民财产权益，让农民群众从改革中真正得到实惠。如一些地区出台推进“村改居”社区“政经分离”等文件，把原来农村党组织、自治组织和集体经济组织管理“三位一体”的混合管理模式分离出来，进一步厘清和明晰了基层各类组织的职能和关系;一些地区“政经分离”改革工作初见成效。通过深化农村改革、推进农村“政经分离”的做法，破解了政经混合、權责不清以及集体经济绑架基层组织等诸多发展问题，巩固了社区党组织领导核心地位，居委会（村委会）回归群众自治，负责社会管理公共服务，经联社专职发展集体经济，形成了以社区党组织为核心、自治组织为主体、社区公共服务站为平台、集体经济组织为支撑的管理新机制，有助于维护好、实现好、发展好群众根本利益，提升人民福祉，构建和谐农村，加快推进农村集体产权制度改革，助力乡村振兴。经济相对落后的试点也根据自身特点，结合实际推动了相关改革和创新。

2.4 强化政策制度学习，巩固改革成果

推进改革试点过程中，各地始终坚持因地制宜、循序渐进，不搞一刀切。各地充分认识到了产权制度改革的长期性和复杂性，充分考虑了试点地区农村经济发展差异大、村集体资产构成复杂等情况，尊重农民意愿，实行民主决策，鼓励先行先试，稳妥推进改革;支持试点地区的实践探索和创新，加强政策解读和工作要求的业务指导，逐步将试点的实践经验上升为可复制的改革模式，进行“面上”推广。试点工作启动以来，各地农业部门大都采购了农村集体产权制度改革资料，发放到各试点地区的集体经济组织。各试点工作地区也把上级改革精神与本地实际结合，因地制宜对原有的村规民约进行修订，完善了产权改革相关章程，使试点成果更加制度化、规范化。

2.5 强化农村集体资产管理，逐步实现乡村振兴

1）做好农村集体经济组织的注册登记、证书发放和赋码等工作，规范农村集体经济组织登记制度，明确集体经济组织的市场主体地位。2）推进农村集体经营性资产股份合作制改革，合理界定集体经济组织成员身份，倡导实行“生不增，死不减、可继承”的股权静态管理模式，建立完善集体经济组织成员管理系统，规范成员股权登记颁证，保障农民合法权益。3）结合“扫黑除恶”专项斗争工作，对把持基层政权、垄断农村资源、侵吞集体资产涉黑涉恶行为进行打击。4）探索开展农村宅基地、土地承包经营权、集体资产股权有偿自愿退出的多种形式利益补偿方式，切实保障农民群众权益。5）健全完善农村财务监管制度，规范农村会计委托代理制服务，加强财务会计监管，应用现代信息技术加强网络监管。6）健全农村集体资金资产资源管理制度，加强农村集体资产交易管理，对原有农村集体“三资”管理平台、农村财务监管平台进行资源整合，并在此基础上增加土地流转管理服务功能，建立健全农村产权流转管理服务平台，推动农村集体资金资产资源监管制度化、规范化、信息化。

3 农村集体产权制度改革中存在的问题

3.1 区域发展不平衡，工作进展缓慢

农村集体产权制度改革政策性强、涉及面广、环节众多、程序严格，改革任务重、时间紧，面临的问题复杂，改革工作量非常大。随着改革的逐步开展，各类积聚的农村矛盾逐渐显露，目前除了个别地区已全面完成改革外，其他地区进度仍不尽人意。问题主要集中在村集体经济组织成员身份认定方式和是否股权固化等问题上，具体表现主要为三点。1）群众对中央、省倡导的成员界定和股权固化方式存在较大分歧，无法达成一致，如一些镇、村采用了与中央、省文件倡导不一致的股权活化方式进行农村集体产权制度改革，为后续全面铺开改革工作带来更多不确定因素。2）迁出迁入人口等特殊人群的成员界定困难，对改革工作的推进造成一定障碍。3）农村外出务工人员较多，难以按规定召集到符合规定的人数开会进行表决也是工作进度慢的原因。

3.2 重视程度不足，基础工作不扎实

3.2.1 思想认识不到位

个别地区对改革工作的思想认识不到位，没有充分认识到该项工作的重要意义，没有将该项工作摆到应有的位置。部分工作人员及基层干部对改革缺乏决心，面对改革历史遗留问题较多、村级资产状况比较复杂等情况时，存在怕乱、怕烦等畏难情绪，担心改革会激发矛盾。一些工作人员及基层干部对改革相关业务不熟悉，工作指导不力，导致工作力度小、进度慢;县、镇两级工作人员数量少、兼职多、业务不熟悉，难以达到当前改革任务的要求。

3.2.2 基础工作不扎实

个别地区存在工作进度不实、工作质量不高等问题，有的地区清产核资不全面、不彻底，报表填写不完整、不规范，存在漏填、錯填、逻辑错误等问题。未严格落实清查、登记、核实、公示、确认、上报程序，对村级集体三类资产（经营性资产、非经营性资产、资源性资产）清查不彻底，影响后续的经营性资产股份合作制改革;个别地区相关档案资料收集整理不规范，一些村未能将纸质文件、会议记录、照片、实物、电子文档等材料按照步骤分类规范地进行收集、整理、归档;有的民主决策公开公示程序不到位，特别是村级各类程序性资料不完整，公开程序、会议记录、表格签字盖章不规范。

3.3 改革氛围不浓，宣传培训不深入

个别地区对农村集体产权制度改革工作的宣传培训力度不够，不能结合当前农业农村重点工作共同推动改革，农村改革氛围不浓，农民群众知晓度低，参与积极性不高。基层干部对相关政策了解不深入，工作方式方法不多，简单强调“群众说了算”，在推行改革过程中没有合理引导基层群众按中央、省、市倡导的方式进行工作，为改革留下隐患。

3.4 集体资产较少，内生动力不足

一些偏远山区农业集约化、规模化程度不高，一二三产融合还不够紧密，经济结构单一，农村经济活力未能得到有效释放。这些地区农村集体资产普遍薄弱，大部分农村经营性资产不多，农村集体经济可持续发展能力不强。由于农村产权制度改革的滞后性，农村资源转化为资产还缺乏扎实的根基和有效的途径，不仅造成农村发展活力不足，也在一定程度上影响了农村干部群众的改革积极性，农民自我改革动力不足。

4 农村集体产权制度改革的对策

4.1 提高认识，压实主体责任

推进农村集体产权制度改革是新形势下党中央、国务院对深化农村改革作出的重大决策部署，是维护农民合法权益、增加农民收入的重大举措，是打基础、管长远的重点工作。针对基层干部在农村集体产权制度改革中存在的怕难、怕乱、怕失权、怕失利等现状，要认真做好思想工作，讲清政策，解疑释惑，消除顾虑，调动他们的积极性和主动性;要提高政治站位，查摆工作困难和问题，实行倒排工作时间、任务倒逼的工作机制，以“挂图作战”的模式推动改革工作落实落细。

4.2 加强农村集体资产和组织成员管理

清产核资是改革试点的基础性工作，各地要以清产核资确认的数据为基础，更新原有的县级农村集体“三资”管理服务平台数据，完善集体资源登记、资产和合同管理的电子台账。要严格按照农村资产管理规定要求，健全规章制度，认真组织开展“回头看”，巩固农村集体资产管理工作成效。要对各县（市、区）集体经济组织成员进行“三统一”（统一赋码、统一登记、统一管理）网络化、系统化、规范化管理。各地要在现有农村集体“三资”管理服务平台的基础上进行系统升级和功能扩展，结合农村集体资产管理和每年集体收益分配、成员股东分红等情况，实现集体经济组织成员登记和集体资产管理相结合的平台化、网络化、实时化管理体系。

4.3 强化业务督促指导，确保稳步改革

4.3.1 强化督导检查

产权改革工作中，各级农业农村部门要坚持问题导向，采取“请上来”与“走下去”相结合，与村干部、群众沟通互动常态化。可采取座谈会、走访等形式，及时掌握市、县、镇、村试点工作动态，对试点单位在改革过程中出现的问题、工作不到位和推进有困难等情况进行指导，并做好指导意见反馈，共同谋划工作举措，协调解决困难及问题，确保改革试点蹄疾步稳，有关政策能落地、不走样，经得起历史检验。

4.3.2 强化业务指导

省级层面必须加强顶层设计和政策指导，完善细化配套政策。省、市两级要定期对下属县（市、区）、乡镇（街道）领导干部和业务骨干开展全覆盖培训。各县（市、区）也要加强镇、村干部产权改革业务培训，围绕成员界定和股权管理等难点问题开展有针对性的业务指导。要做到“三个”明确（明确清产核资对象、明确清产核资内容、明确清产核资登记时点）、做实“三个”精准（数量清查精准、核资精准、评估精准）和管理信息化（把控好清产核资各工作环节，完善固定资产、土地资源、经济合同和债权债务四本台账，运用科学测绘、影像留痕等手段，推动农村集体资产管理信息化）。

4.4 加大舆论宣传

充分利用网络、广播、报刊、书籍、座谈会和村务公开栏等向广大群众宣传开展农村集体产权制度改革的重要意义、相关知识和工作要求，使农村集体产权制度改革有关政策精神家喻户晓、人人皆知，从而激发广大村民内生动力，引导广大村民积极关注、积极参与、积极监督。

5 结语

党的十九大报告提出，要“实施乡村振兴战略”“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。当前形势下，发展壮大村级集体经濟既是村级组织正常运转的基本保证，也是乡村振兴的重要物质基础，更是实现全面建成小康社会目标的重要支撑。农村集体产权制度改革作为乡村振兴战略中极为重要的内容，能够促成全新的农村集体经济运行方式，使农民集体资产的合法权益得到有效保护。从长远来说，农村集体产权制度改革更是为实现农业更强、农村更富创造条件，是当前社会背景下我国农村经济实现可持续发展的强大助力。

参考文献：

[1] 李九玲.农村集体产权制度改革的相关思考[J].新农业，2019（23）：73-74.

[2] 陈华.永安市农村集体产权制度改革实践与探索[J].现代农业，2019（11）：76-78.

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[4] 陈天宝.中国农村集体产权制度创新研究[D].北京：中国农业大学，2005.

[5] 刘海凤.对农村集体产权制度改革若干问题的思考[J].农家科技，2019（11）：235.

[6] 高幸.农村集体产权制度改革现状及发展研究[J].中国市场，2017（30）：27-28.

[7] 陈果东.农村集体产权制度改革现状及对策分析[J].南方农业，2019，13（32）：111-112.

（责任编辑：赵中正）