固废法修订背景下生活垃圾分类制度的省察

摘 要：《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的通过意味着我国生活垃圾分类制度进入了新的阶段。文章针对垃圾分类监管执行难、民众垃圾分类意识不高等问题提出了解决方案。文章从完善垃圾分类各环节主体的责任机制和提高民众垃圾分类积极性两方面入手，为我国生活垃圾分类制度的建设和完善提出建议。

关键词：固废法;垃圾分类;责任机制

一、问题的提出

（一）生活垃圾分类政策背景

2019年6月，住建部等九部委发布《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》，争取在2020年实现全国46个重点城市生活垃圾分类处理系统的基本覆盖。2019年7月，上海市率先发布《上海市生活垃圾分类管理办法》。以上海市的垃圾分类管理经验为基础，西安、北京、重庆等各大城市逐步发布生活垃圾分类管理办法。2020年4月，全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》草案，该法案将于2020年9月1日正式生效。该法案的生效意味着我国从最高立法层面明确了国家将大力推行生活垃圾分类制度，并确立了生活垃圾分类的基本原则，为各地切实执行生活垃圾分类提供了指导和规范。

（二）生活垃圾分类制度有待完善

在各个已经明确下发文件要求推行生活垃圾分类的城市，尽管在大街小巷里贴满了垃圾分类示意图，其实际效果却不容乐观。以2019年9月开始推行垃圾分类的西安市为例，各个居民区和公共场所均配备数量科学的分类垃圾桶，楼道和电梯里均贴有垃圾分类宣传教育海报。生活垃圾分类执行之初，民众积极配合在规定的时间、地点进行生活垃圾的分类投放，各居民区也会有志愿者进行指导和监督，垃圾分类的良好风气盛行。但很快，由于民众意识到垃圾进行分类投放之后仍然是汇总后进行运输，且在投放垃圾时不再有人监督，于是逐渐回归到原有状态。且西安市高校众多，校内垃圾分类投放无法得到有效监管。由于缺乏对垃圾分类投放和运输等环节的监督以及民众自身还没有形成强烈的垃圾分类的意识和习惯，西安市以及其他各地生活垃圾分类体系的建立和完善仍然有很长的路要走。

二、生活垃圾分类制度的发展困境

（一）垃圾分类监管难以执行

目前，我国现行的关于城市垃圾分类的法律有《固体废物污染环境防治法》《循环经济促进法》。新修订的固废法在第四章中对生活垃圾的处理作出了规范。县级以上政府要承担起垃圾分类管理责任，建立工作协调机制，加强统筹管理能力，各级政府和部门要做好宣传和指导工作。设区市以上政府环境卫生部门要制定相应垃圾分类执行规范，发布生活垃圾分类指导目录，加强监督管理。新固废法对个人和单位也提出了要求。无论是对各级政府，还是对个人及单位，固废法更加强调的是指导作用，并没有具体的法律责任追究机制，大部分条款仍留存于形式。

尽管部分城市有地方法规，但仍存在监管不足的问题。以西安市为例，西安市生活垃圾分类管理实施管理人制度，管理人通通常由各单位、区域、组织的负责人担任。管理人可以责令不符合规定进行投放的单位和个人进行改正，拒不改正的，应当报请该区域的城市管理部门处理。然而，管理人人力资源有限，难以对个人及单位进行充分监管。城市管理部门更是难以对管理人监管。因此，“你管你的，我扔我的”的局面仍然难以打破。

（二）各地垃圾分类标准不同

各个试点城市对于垃圾分类标准的规范有所不同。例如上海市的分类标准是按照垃圾处理的分类需要，将生活垃圾分为干、湿垃圾、可回收垃圾和有害垃圾。北京市则从个人和单位产生垃圾的视角进行分类，具体分为厨余垃圾、有害垃圾、可回收垃圾以及其他垃圾[1]。其他城市，如杭州市将垃圾分为可回收物、易腐垃圾、有害垃圾以及其他垃圾;沈阳市将垃圾分为有害垃圾、餐厨垃圾、可回收物以及其他垃圾。可见，各地分类方向虽然大致相同，但在具体细则规范上仍有一些区别。而如今人口流动较大，一个人达到另一个城市之后要学习和适应全新的垃圾分类规则。不同城市之间垃圾分类的差异必定会给在全国范围内建立一个统一的垃圾分类制度带来阻碍。

（三）民众缺乏主动分类意识和能力

我国民众对垃圾分类的认识不够深入，自然不会具备较强的主动分类意识以及分类能力。大约50%的民众对垃圾分类标准有确定认识;62%的人认为垃圾分类是非常有意义的;41%的人能做到将废品出售后将其他垃圾分类后投放到垃圾桶;64%的人原意主动了解相关知识并积极执行[2]。而参与该调查的人群中年龄18岁～25岁占85%，且其中有32%的人为环保专业的学生。接受调查的群体普遍有良好的教育背景，可以合理推断出他们能够更快地接受垃圾分类新政，并具有更好的垃圾分类意识和能力。显然，放眼全体民众，以上数据或将难以达到，可见我国民众的垃圾分类意识不容乐观。相比之下，日本民众有着很强的垃圾分类意识。日本的环保教育不仅依靠家庭教育，也依靠学校教育，从幼儿园一直持续到中小学。此外，政府环境管理部门还会定期以讲座等各种形式宣传垃圾分类和资源循环利用等相关知识。因此，日本社会始终保持着良好垃圾分类意识，垃圾分类深入人心[3]。

三、生活垃圾分类制度的完善路径

（一）建立良好的责任机制

（1）垃圾生产者责任

1.生活垃圾处理收费制度

新版《固废法》第五十八条规定，县级以上地方政府应当按照产生者付费原则，建立生活垃圾处理收费制度。生活垃圾处理费要实现转款专用，用于垃圾分类收集、处理和回收等环节。具体的收费细节要结合当地的情况，充分征求民众的意见，体现差别化管理，起到引导减少生活垃圾尤其是有害垃圾的作用。该制度如何适应当地发展需求，怎样才能具备可执行性是亟待解决的问题。首先，要统计目前居民的日平均垃圾產生量以及垃圾种类，并根据此调查结果确定阶梯型垃圾处理收费制度。其次，利用“互联网+”探索新型收费模式，凭借移动支付等手段进行按次或按阶段进行收费。也可以采取“垃圾费随袋征收”措施，规范垃圾袋的种类，通过提高垃圾袋的价格来变相征收生活垃圾处理费[4]。最后，要确定一定的奖励机制。建立生活垃圾处理收费制度的目的是减少生活垃圾的产出。对于达到最低垃圾产量标准的居民应该给予适当的奖励。对于低保户等生活困难的家庭应给予适当的补贴和关怀，垃圾处理费不应成为民众生活的负担。

2.“生产者责任延伸”机制

在一些垃圾治理经验丰富的发达国家，全社会共同参与，其中作为生产者的企业在其中发挥着重要的作用。生产者不仅要控制源头的垃圾产出，还要将责任延伸至产品的回收处理，减少末端的垃圾产出，实现资源的循环利用。例如苹果等电子产品公司均提供以旧换新等服务、优衣库等快时尚品牌的旧衣回收、各飲品厂家的玻璃瓶回收，均是该机制的现实写照。这样不仅可以提高资源的使用效率，提高经济效益，也能够起到减轻垃圾处理负担的作用。另外，我国大陆地区也可以借鉴我国台湾地区的“资源回收管理基金”制度，对主动承担垃圾回收责任的企业给予相应的补贴，推动资源回收处理通道的建设。这样可以有效减轻企业负担，增加企业积极性，实现良好的循环。

（2）垃圾运输和处理者责任

垃圾分类共分为投放、收集、运输和处置四个环节，任何一个环节都至关重要，均需法律法规予以严格的规范。若垃圾车将民众已经分类投放的垃圾进行混装，分类投放和分类收集环节则失去意义，后续分类处置环节将大大提高成本。另外，民众的努力变成了“无用功”，这将极大地打击民众参与垃圾分类的积极性。

首先，对于垃圾运输和处理企业实行特许经营制，提高入市标准，形成良好的行业规范。其次，加强对垃圾运输和处理企业的监管及处罚。福州市晋安区城管局对福州泰洁顺保洁服务公司的罚单则起到了很好的警示作用。对该企业的3万元定格处罚以及要求其退出市场，不仅重新激发公众参与垃圾分类的积极性，也让其他企业引以为戒，起到了良好的促进和宣传作用[5]。最后，企业应该提高自身社会责任感，积极探索公私合营模式。以“虎哥回收”为例，将社会资本和专业化的运作注入到城市建设中，提高城市垃圾回收治理能力[6]。

（3）监管主体责任

目前民众垃圾分类意识不高，仍需利用监管力量推动，因此监管质量的高低对生活垃圾分类的推进起着重要作用。依照《固废法》第一百零一条的规定，人民政府可以对监管部门的主管人员和其他直接责任人进行行政处分。第一百二十三条规定，可以对监管人员追究相应的刑事和民事责任。《固废法》并没有做出具体的可执行的规定，监管主体职责和责任并不明晰。以北京市为例，最低层级的监管主体为生活垃圾分类管理责任人，处罚主体是城市管理综合执法部门。第一，管理责任人的性质和职权范围应当进行公示，实现监管主体和民众双向监督的效果。第二，制定管理责任人的行为准则，提高工作效率以及规范性。如何充分利用有效的人力资源来发现更多的违规投放行为是在制定行为准则时需要解决的问题。第三，探索管理责任人和城管部门的权力衔接办法，避免出现权力缝隙。第四，明确对管理责任人监管不力的处罚措施，以此提高监管效力。另外，要落实市、区、街道主体的责任。明确市级的统领责任、区级的协调和分管责任以及街道主体的具体执行责任，充分体现我国基层群众自治组织的先进性。

（二）全民提高垃圾分类意识

居民是垃圾分类的主体，居民的垃圾分类意识决定了垃圾分类的质量和成败。首先，应该让群众意识到如今环境问题的严峻性，以及垃圾分类对于改善环境问题的重要作用。其次，由浅入深地向民众介绍垃圾分类具体知识，提高民众垃圾分类能力。具体方法可以表现为：第一，重视基础教育，在幼儿园及小学教学内容加入相关知识。第二，借助社会舆论的力量，利用互联网和新媒体实现大规模的宣传。第三，发挥基层群众自治组织的优势，对各居民区中消息接受较为缓慢的中老年群体进行点对点的具体宣传和讲授。总之，要充分利用各种力量，通过各种方式调动民众的积极性，实现全民参与生活垃圾分类的盛况。

四、结语

《固废法》的修订确立了生活垃圾分类制度，从最高立法层面为各地切实执行生活垃圾分类提供了指导和规范。但我国垃圾分类回收仍存在垃圾分类监管难、民众分类回收意识不高等问题。提高垃圾分类回收率，改善环境问题是每个公民的义务。如何更好的推进生活垃圾分类制度是亟待解决的问题，建设绿色中国更是每个人永远的美好愿景。

参考文献

[1] 庄永生.垃圾不分类要负哪些法律责任[N].北京：北京日报，2020-05-06.014.

[2] 谢伟雪，刘孝敏，赵文青，张永合，王维.基于“互联网+”生活垃圾分类回收的调查分析研究[J].环境保护与循环经济，2019，39（12）：7-10.

[3] 陈颖.日本垃圾分类政策对我国的启示[J].河北环境工程学院学报，2020，30（01）：8-11.

[4] 卢垚.发达国家和地区生活垃圾分类管理模式、历程与机制[J].科学发展，2019，No.124，88-98.

[5] 谢晓刚.垃圾分类“法”与“罚”需双管齐下[N].检察日报，2019-07-25.005.

[6] 吴世钧.以市场化机制创新垃圾分类回收模式——以“虎哥回收”为例[J].浙江经济，2018，No.645，56-57.

作者简介：罗一（2000- ），女，辽宁辽阳人，本科在读，研究方向：环保与法律。