内蒙古基层协商民主现状及实践路径研究

摘 要：本文分析了内蒙古基层协商民主现状，提出了，要加强基层协商民主建设可遵循一定路径，划分清楚各级组织的关系，坚持制度化规范化程序化发展，充分发挥好群众的主体作用，使基层协商民主的发展为内蒙古经济社会的发展创造良好的环境和提供充足的动力。

关键词：基层协商民主;路径探索;制度化;程序化：规范化

基层协商民主指的是围绕本地城乡规划、工程项目、征地拆迁以及群众反映强列的民生问题等，组织有关方面开展的协商。党的十九届四中全会提出“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，基层协商民主是处理新形势下人民内部矛盾有效机制，对于促进社会和谐稳定、形成“共建共治共享”的社会治理体系具有重大的现实意义。

一、内蒙古基层协商民主现状

近几年来，内蒙古在基层协商民主实践层面做了大量地探索和尝试。赤峰市阿鲁科尔沁旗嘎查村级事务实行契约化管理、通辽市开鲁县探索“532”民主决策监督管理机制、包头市青山区推行“群众共商共治”社区协商民主、包头市东河区北梁棚户区改造的“北梁棚改工作法”，以及其它基层街道和乡镇探索的基层社会治理创新模式，贯穿其中的具体办法和方式无不体现出基层协商民主的理念和精神。内蒙古基层协商民主实践模式的共同特点是将影响面广、利益相关者分化、社会争议大、容易激化矛盾的问题引入群众直接参与，从而得出具体的有价值的方案。从调研走访的感受来看，内蒙古基层协商民主已取得初步成效，政府官员和民众均表示认可基层协商民主在解决实际问题上发挥的作用、以及相对于传统方法的比较优势。

同时也应看到，内蒙古基层协商民主仍然存在很多不足，例如：一是基层政府管理人员习惯于刚性行政，即“政府说了算”的管制思维，不注重与群众平等协商，或只注重协商而不注重决策。基层政府虽然在话语体系上主张治理，但实际的观念和管理方式仍然是管理，甚至是管制式的，无法真正做到与群众平等协商。二是群众参与社会治理的积极性不高、参与能力不足。一直以来，农民是处于社会底层的一个群体，既没有一种平等的文化鼓励他们协商，他们自身也没有较好的经济能力和较全面信息来支撑协商。因此，这个群体也就很难掌握作为协商主体该有的话语权，对于政治体制变革、发展和变化也就没有发言权。三是缺乏常态化发展和长效机制保障。当前内蒙古基层协商民主的探索创新层出不穷，但真正能创造出模式的并不多，很多做法兴起之后两三年的时间就不再实践了。长期下去，群众对于基层政府探索的治理模式也失去了信心和参与的动力。

尽管内蒙古基层协商民主实践有不尽如人意之处，但发展基层协商民主已经具备了必须的前提条件。其一，商品经济的发展催生了协商民主。随着各地商品经济日趋发达，很多经济问题，通过协商就能很好的解决，民众能够感受到协商的效能。可以说商品经济催生了市场主体自由、民主、公正、妥协、谈判等意识，这为协商民主的发展创造了基本条件。其二，中国传统文化中的诚信、讲理等品质也是当下乡村治理中协商民主的历史文化资源，尤其是蒙古族善良、豪爽的民族性格又使得社会整体氛围和谐融洽，协商民主发展具有天然优势。因此，我们必须在理论上进一步深化，实践中也要不断创新，逐步地探索出适合内蒙古各地实际情况的发展路径。

二、内蒙古基层协商民主的实践路径

发展基层协商民主应结合内蒙古各地实际情况，做好顶层设计和长远规划，不能过于急躁、或想要一步到位。因此，基层协商民主发展应该遵循一定路径，在当前发展的基础上进一步理清发展思路、找准发展着力点。

1.在发展方向上，要实现自下而上到自上而下的发展

协商民主的发展，往往是先由基层政府在问题导向下进行探索创新，经过实践的不断检验、修正和巩固之后成为一种习惯和常态，之后由上级党委政府经过顶层设计，形成一套规范的稳定的制度，来保证协商民主的规范化发展。例如浙江温岭市的“民主恳谈会”，最初制度设计仅仅是松门镇举办的带有官民对话性质的“农业农村现代化建设论坛”，党委、政府、人大等各部门领导参与，并解答人们提出的问题。这种方式受到好评之后，市委多次发文逐步形成了一套规范的文件，用于规范当地协商民主的发展，以避免协商随意化、形式化的现象出现。所以，内蒙古各盟市市委市政府要主动发现并鼓励旗县甚至是乡镇政府的探索和创新，借此形成协商的氛围和风气。在发展的过程中，通过提炼成熟的经验和做法，逐步建立一套科学、易于操作、行之有效的制度体系。该制度体系不仅应包括具体指导思想、基本原则和程序设计，还应配套有保障体系，如监督制度、责任追究制度、奖励考核制度等，使其在实践中能够运行畅通且行之有效，表现为既能约束党组织、政府及相关部门权力的随意使用，也能保证人民群众的有序政治参与，还能使协商常态化、规范化。

2.在功能发挥上，要实现由对话到决策、循序渐进的发展

从协商民主的不同发展阶段来看，其最初目的是实现对话，其次是质询和监督，最后才是决策。在对话阶段，政府需要做到政务公开，对群众不了解的信息要做到有问必答，知无不言，实现与群众正面地、主动地和真诚地对话和交流。在质询和监督阶段，政府要对群众针对政府财政预算、换届选举、工程和项目实施等方面提出的质询要进行详细地准备和应答，并对群众反应的问题及时调查整改，必要时严肃追责和处理相关责任人，给群众一个满意的答复。第三阶段是决策。协商民主的最终目的是要实现协商主体围绕公共利益通过辩论、审议的形式达成共识形成决策，也就是通过协商形成的决策来最大限度地體现民意。这个发展阶段，本质的决定因素在于参与协商的双方的能力限制，协商民主不能一蹴而就，通过对话与监督，协商双方的意识和能力都会得到不断地提升，达到一定程度后，才能进行决策。反之，即使通过协商能达成决策，这个决策也无法真正实现公共利益的最大化。

3.在发展渠道上，要实现先政协、基层，后人大、政府再到其它主体的扩展

按照中央文件的精神要求，人大、政府、政党和社会组织等主体都是协商民主的重要渠道。从当前内蒙古基层协商民主的发展情况来看，政协协商民主和城乡社区协商民主有所发展，但其它渠道的协商还在止步不前。这些渠道认为其与协商民主没有关系，或是关系不大，而不愿或不善于发展协商民主。温岭参与式预算模式是由公民直接参与预算过程，影响资金分配使用，充分激活了人大职能，尤其是乡镇一级的人大，有效地实现了公众对预算支出过程及对其结果实施监督的目的。因此，从温岭的经验来看，协商民主在这方面大有作为，而全国各地的基层人大的职能都有待于激活。当然，所有渠道的协商民主既可以同步推进，也可以考虑先政协、基层，后人大、政府再到其它主体的扩展。选择这一路径的出发点在于考虑先发展渠道的经验对后发展渠道的带动。先发展渠道应不断创新和开发有效的协商民主形式，后发展渠道因为经验缺乏也不必过于生硬的发展协商民主，除了可以向先发展渠道学习经验外，也可以到区外协商民主发展较好的地区观摩学习，最终激活本渠道协商民主功能。

4.在发展地区上，要实现先个别地区后全区、由点带面的推广

基层协商民主的发展应首先在适合的地区进行协商民主试验，再根据试验情况逐步推广，总体路径表现为：“准备——试验——总结——推广——深化”这样一个完整的过程。基层协商民主应重点在有需要的地区发展，而不必要在所有地区统一推行。当前，三类地区更适合发展基层协商民主。第一类地区，是民主法治建设较为成熟的地区，如赤峰市阿鲁克尔沁旗和通辽市开鲁县。调研发现这些地区发展“5321”工作法时间较早，群众认可度较高，基层干部的执行能力较强，因此发展基层协商民主较有群众基础。第二类地区，是社会矛盾多发、上访问题较为突出的地区（可根据地方信访部门统计的数据反映当地社会治理情况）。从“5321”工作法的发展情况看，其最早的发展就源自于解决地方社会矛盾多发这一情况。因此，进行基层协商民主的试验，也可选取这类地区，通过开展实践工作，检验其真正实效，从而也更有利于在全区各地推广经验和模式。第三类地区则是经济发展迅速的地区。这类地区，村民（居民）参与程度较高，例如征地、拆迁、合作社运营等等事务客观需要政府、村民（居民）和第三方共同协商才能有效处理。

5.在目标设定上，要实现由社会治理方式最终形成公民文化

基层协商民主的参与主体是平等、自由的，与协商议题存在利益相关的全体基层群众。南开大学的徐行教授认为，要研究我国改革开放以来的农村协商民主发展，重要的是要厘清“为什么要发展协商民主，要发展的是谁的协商民主，它从哪里来，为谁服务，它到哪里去”等问题，所有这些问题归根到底就是一个主体性的问题。因此，基层政权应该主动采取各种有效措施畅通基层群众的参与渠道，在制度的框架下满足广大农民日益提高的政治参与意识和参与能力。一是要努力形成农民参与管理村级集体事务的氛围，落实好农民的知情权、参与权和监督权。除了通过制度化的形式规范农民的民主权力之外，基层政权组织还应创新非正式的参与渠道实现农民的参与需求，并对农民非制度化的参与行为进行耐心地引导和教育，使其自觉形成遵守制度规范，维护正常秩序的习惯和精神。例如一些地方通过建立“信息反馈日”、“政务公开日”、“信访接待日”等制度，聘请“乡村互动联络员”，开展“乡村互动面对面”等活动，在这一过程中，既要做好制度的顶层设计，理顺基层政府与自治组织的权责关系，同时还要鼓励和积极引导农民有序参与，实现政府治理和基层民主有机结合。其次，还应该努力增强农民参与协商的各种“知识”，确保农民在协商中拥有和其他主体平等的话语权。要想使协商民主成为基层社会治理和群众自治的有效方式，必须重视对农民相关方面的培训，如对规则的把握能力，辩论、质询的能力、分析信息的能力和语言表达的能力等。同时要加强调动农民群众参与乡村治理的积极性，重视培育农民的公共利益优先考虑的主体意识和公共精神，使他们成为名副其实的乡村治理主体。

三、结语

党的十九届四中全会指出，我国国家制度和国家治理体系具有坚持人民当家作主，发展人民民主，密切联系群众，紧紧依靠人民推动国家发展的显著优势。协商民主正是实现人民当家作主的制度形式，并且是我国各项制度中的特有形式和独特优势。这一特征已经被实践所证明，并持续不断地发挥着制度实效。习近平总书记历来非常重视协商民主的发展，并一再要求要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践”。制度化实践是当前协商民主发展的主要方向，这是实现国家治理体系和治理能力现代化题中应有之意。制度化发展切不可闭门造车、纸上谈兵，制度不是凭空创造出来的，而是从广泛的社会实践和大众参与中总结和提炼出来的。无论采用哪一种路径探索，其核心一定是要强调“从实践中来、到实践中去”的原则，使这种制度真正符合实际要求、符合人民利益，从而促进经济社会更好更快发展。

参考文献：

[1]基层协商民主典型案例選编[J].人民出版社，2015年8月1日

作者简介：

苏蓉（1985--）女，汉族，内蒙古鄂尔多斯市人，现供职于内蒙古党校政治学教研部，讲师，硕士研究生，研究方向为国家治理与马克思主义中国化。