扎实推进海南国库高质量发展着力提升自贸港金融服务水平

曹协和

1985年7月27日，国务院颁布了《中华人民共和国国家金库条例》（以下简称《国家金库条例》），以法规形式确立了人民银行经理国库体制。35年来，人民银行不断加强国库管理的制度化、信息化和规范化建设，充分发挥国库在预算收支中的执行、反映、促进和监督作用，为支持经济社会发展与改善民生做出了积极贡献。在庆祝《国家金库条例》颁布实施35周年之际，回顾人民银行经理国库的实践历程，总结海南省国库工作的发展成效，对坚持完善央行经理国库体制、推进海南省国库高质量发展、提升国库服务海南自由贸易港水平，具有重要意义。

一、回顾历史，人民银行扎实履行了经理国库职责

回顾我国国库发展历程，经历了从“代理国库”到“经理国库”的转变。1948年，人民银行成立后，国家在人民银行建立了总金库和地方分支金库。1950年，中央人民政府政务院颁布《中央金库条例》，规定了全国设立总金库，各地金库由人民银行代理，我国国库的委托管理体制就此确立。1984年后，人民银行专门行使中央银行职能，国库业务保留在人民银行。1985年，国务院颁布《国家金库条例》，确定了人民银行经理国库的法律地位。1994年以后，以分税制改革为标志，我国完善了适应市场经济制度的财税框架，与此相适应，《中国人民银行法》《预算法》《预算法实施条例》等法律法规继续重申和明确了人民银行经理国库的国库管理体制，我国国库管理进入一个新阶段。2014年，新《预算法》繼续明确了人民银行经理国库的法律地位，这充分体现了经理国库制度是我国“国家治理能力和治理体系现代化”的重要组成部分，对促进法治国家与法治政府建设具有重大意义。

35年的实践证明，人民银行作为“政府的银行”经理国库，保证国家预算正确的执行。确保国库资金安全，是现代国库管理的首要目标和重大责任，人民银行始终坚持把确保国库资金安全和国库信息系统安全作为国库工作的底线。为了提高国库资金运行质量和效率，人民银行高度重视国库信息化建设，目前，已形成以国库会计数据集中系统（TCBS）、国库信息处理系统（TIPS）、国库管理信息系统（TMIS）为核心的“3T”系统，以中国现代化支付系统为清算主渠道的国库信息化体系，为人民银行经理国库提供了强有力的技术支撑。人民银行坚决依法行使必要的监督管理职能，不断加强对预算收缴支拨的事中监督，构建中央银行国库与财政之间既分工合作又相互制衡的治理机制。人民银行经理国库符合安全、高效、相互监督制约的原则，是符合中国国情的理性安排，是对世界国库管理实践的一大创举。

二、海南省国库发展成效显著，促进了海南经济社会发展

（一）求真务实，国库组织体系日趋完善，政府收支任务圆满完成

国库是国家预算执行的重要组成部分，不断健全的组织体系增强了国库办理预算收支的能力。1986年1月《国家金库条例》正式执行，人民银行海南分行组建国库部门，海南中心支库等海南辖区国库机构正式成立。1988年，海南建省，人民银行海南分行改组为人民银行海南省分行，成立国家金库海南省分库，下辖19个支库。1999年，人民银行机构改革后，国家金库海南省分库辖内设立海口市中心支库、三亚市中心支库及17个县市支库。截至2019年底，海南省共有省、市、县、乡四级国库152个，配备国库人员305人。通过海南省全辖国库干部的努力，海南省国库管理制度体系不断完善，国库会计核算标准化程度不断提高，“3T”系统运行平稳，为各级政府预算收支的顺利执行提供了基础性金融服务职能。2019年，海南省各级国库共办理预算收入1447.25万笔，金额2066.79亿元;办理预算支出107.91万笔，金额3065.38亿元;办理预算收入退库8.11万笔，金额51.68亿元。

（二）与时俱进，国库信息化跨越式发展，政府收支效率极大提升

国库业务信息化是网络时代国库业务发展的方向。从2006年开始，海南省国库信息化建设步入了快车道，实现了国库业务办理从手工到自动、从分散到集中、资金运行从“中转”到“直达”的三大转变。在收入方面，2006年开始运行的财税库银横向联网系统（TIPS）已在海南省各级人民银行、税务、海关、省内28家金融机构、银联全面覆盖，实现了税收缴库业务的电子化、无纸化、“零在途”。2019年，海南省征收机关通过TIPS实现电子缴税的笔数达692.84万笔，占全部税收收入的97%，发挥了税收收入收缴入库核心渠道的作用。在支出方面，2008年12月，海南省分库上线TCBS，依托TCBS和TIPS，成功开通省本级财政电子支付业务，2009年率先在全国实现覆盖全省的财政电子化拨付。2013年12月，顺利上线运行省本级国库集中支付电子化系统，成为全国首批试点成功的3个省份之一。截至2019年底，海南省实现国库集中支付电子化的代理银行、预算单位占比均在95%以上，实现了人民银行、财政部门和代理银行之间的全方位、全流程的支出业务无纸化管理，有效提高了财政资金拨付效率。

（三）开拓创新，国库服务范围不断拓展，公共服务效果明显增强

一直以来，国库部门坚持“服务于政府、服务于社会、服务于老百姓”的理念，不断拓展服务范围。从服务政府来看，近30年来，我国财税改革不断推进，从“分税制”到“营改增”改革，从《预算法》修订到国地税机构改革，海南省各级国库积极应对改革发展，与地方财税等部门密切协作形成合力，确保了各项政策落地落实。在“乡财县管”、乡镇国库集中支付改革后，乡镇财政业务呈现“县级集中化”管理趋势，为此，2010年以来，海南共收回65个乡镇国库由县级人民银行国库经理。2016年，为深化地方国库集中收付改革，地方国库现金管理试点启动。2017年，海南省分库在全国率先开发“海南省国库现金管理电子招标投标系统”，实现全流程电子化，有力提升了国库现金管理效率。从服务社会来看，利用国库信息化系统的强大功能，海南省各级国库先后协助地方残联、工会等单位，实施残保金、工会经费“税务代征、国库统收、直接划转”的新模式，实现了政府性资金直缴入库新突破，提升了政府性资金的收缴效率。2018年，社保费划转改革启动，实现社保资金纳入国库征收。截至2019年12月底，海南省缴入国库的社保基金359.82亿元，同比增长31.1%，有效保障全省社保基金的安全、及时缴库。从服务老百姓来看，银行卡刷卡缴税、第三方支付缴税、电子退库等推陈出新，极大地方便了纳税人，减轻纳税人的负担。2019年，海南省各级国库办理小微企业退税9227户，小微企业退税业务量达3.15万笔，金额达2280.04万元。

（四）严守底线，国库监管不断深入，国库资金安全得到切实保证

人民银行经理国库的首要责任是保证国库资金安全。海南省各级国库在做好服务的同时，积极探索创新国库资金的有效性监管方式，依法履行国库监管职能，守住国库资金风险和系统风险两条底线，切实完成“把好关、守好库”的使命。一方面，不断加强国库内部控制与管理，强化责任意识和风险防控意识，国库风险防控实现了制度化、规范化、长效化，全辖实现了“低风险、零案件”的目标。2010—2019年，海南省各级国库通过柜面监督发现和纠正预算收支退不合规业务5000余笔，涉及金额100多亿元，发挥国库柜面的监督作用，有力地维护预算执行的严肃性。另一方面，强化对商业银行代理国库业务的管理，建立了对商业银行代理国库业务的监管体系，包括市场准入审批、现场监督检查、非现场综合评价、奖惩退出等方面，突出重点机构、重点业务的监管。2010—2019年，海南各级国库通过检查发现代理机构不合规业务涉及金额1亿多元，有效防控国库代理机构资金风险。

三、推动海南省国库高质量发展，服务好海南自贸港建设

近年来，国库部门提出新的发展目标：按照服务有为、监督有效、支撑有力的要求，扎实推进国库高质量发展，全面提升人民银行经理国库水平。海南省各级国库要进一步强化和完善央行经理国库体制，充分发挥央行国库的金融服务作用，更加主动适应海南自贸港建设的发展要求，为海南自由贸易港建设作出积极贡献。

（一）紧抓信息化建设龙头，提升技术支撑

信息化是提升政府服务和治理水平的重要依托，海南自貿港建设提出“加强数据有序共享”“建立健全资金流动监测”的目标，表明政府各部门对实现数据共享、及时分析和监测相关信息的要求日益迫切。海南省各级国库将继续按照人总行国库局的要求，推进国家金库工程实施，促进国库业务整合和流程再造，实现国库大数据运用，不断改善国库服务的用户体验，提升央行经理国库质量和效率;因地制宜加大自贸港特色系统的建设力度，依托TIPS系统海量数据接入自贸港资金流监测平台的契机，充分发挥国库数据与其他相关数据的联接预警功能，对进出岛资金进行及时监测统计;开发国库分析系统，提高分析性能，为自贸港金融大数据决策分析服务;积极与税务部门联合开发电子退库审核事前监督系统，推动从“人控”到“机控”，实现退税“全电子化”，为自贸港纳税主体提供更为优质、快速、便捷的服务。

（二）紧跟财税改革步伐，提高服务质量

当前我国财税体制改革步入攻坚期和深水区，而海南自贸港建设财税改革力度空前，这些都将对国库服务的范围、内容和方式产生深远影响。海南省各级国库部门应树立全局观念，积极主动协调各方关系，从制度建设、系统开发、业务操作等方面予以全力支持，确保政策精准落地落实;主动做好海南自贸港“零关税、低税率、简税制”税收制度改革的各项准备工作，分阶段实现税种简单科学、税负水平明显降低的具有国际竞争力的税收制度，确保“改革红利”和“政策红利”充分释放，为海南自贸港建设吸引更多的企业和人才;密切关注非税收入划转税务部门改革新动向，牢牢把握非税收入“国库直缴”这一核心，为有序实现国库单一账户“一本账”打好基础;围绕“六稳”、“六保”，坚决贯彻李克强总理“各级国库要点对点直接拨付新增财政资金”的重要指示，同地方财政、审计等部门衔接，确保新增财政资金直达市县基层、直接惠企利民。

（三）紧扣经理国库本质，强化监管力度

在当前经济下行压力较大、海南自贸港建设短期自有财力减收的背景下，国库部门在国库收支、国库现金管理、地方政府债务等方面履行监管职责时，较以往可能会面临更为复杂的局面，承受更大的压力。海南省各级国库部门应充分利用国家赋予国库部门的职责和权限，以事实为依据，以制度法规为准绳，“管住人、看住钱、扎牢制度防火墙”，看好海南自贸港的“钱袋子”。伴随着信息化建设、新技术、新业态新模式的快速兴起，国库履职环境发生很大变化，海南省各级国库部门要抓紧研究解决可能出现的新问题，加强制度跟进，避免出现“模糊地带”、“真空区域”，防范新的资金风险点。积极探索电子化条件下国库监督的途径和方法，自主开发国库柜面监督系统，对预算收支退等方面监管有理有节、及时留痕，提升监督效率。深化“双随机”、“查处分离”改革，加大对国库代理机构的检查力度，统一执法及违规处罚标准，提高检查实效。

（四）紧贴海南自贸港特色，增强智力支持

国库是联接央行和财政的桥梁，充分发挥掌握财政资金收支存数据资源的优势，不断进行“精加工”、提高“附加值”，打造国库研究特色品牌。海南省各级国库要有“大格局”、“大视野”，围绕海南自贸港建设财税体制改革重点、热点问题，关注海南地方政府债券向境外投资者发行、海南自由贸易港建设投资基金等新业务的开展情况，全面、动态地跟踪地方财政减收后海南财力结构变化、财政资金使用效益、地方政府债券管理等情况。关注自贸港税收政策安排的进展，加强新设立并实质运营企业的企业所得税、个人所得税以及进口商品的进口关税、进口增值税、行邮税等专题研究，及时研判政策效应和相关问题，提高分析研究的针对性和前瞻性，为宏观决策和海南自贸港建设贡献国库智慧和力量。