警惕产业转移海外引发的新贸易风险

叶文威

自2001年中國加入世界贸易组织（WTO）以来，各国源源不断地实施了针对“中国制造”的贸易救济措施，涵盖了几乎所有行业。中国已连续20多年成为全球遭遇贸易救济调查最多的国家。由于欧盟、美国等主要经济体至今仍然没有给予中国市场经济地位的待遇，直接导致中国企业在应诉反倾销和反补贴调查时适用很不利的“替代国”规则，进而造成应诉的大部分结果都不太理想。因此，不少遭遇“双反”壁垒的中国企业选择到国外尤其是东南亚国家建立工厂或加工、组装再出口，希望以此来规避从国内直接出口被加征“双反”税的成本。在这些企业中，有的暂时成功规避了“双反”税，有的则在很短的时间内又遇到了新的贸易纠纷。在此以出口美国为例，结合最近的一些案例，介绍中国企业“走出去”后经常碰到的四种贸易壁垒风险，并进一步就企业如何预防这些风险提出一些建议。

风险一：反规避调查

反规避调查是将产业转移到东南亚国家的中国企业最容易碰到的贸易救济措施。近年来，针对中国企业或有中国因素产品的反规避案件数量出现了较大幅度的增长。与此同时，各国政府也加强了对反规避行为的调查力度。在所有案件中，针对第三国加工的产品发起的调查占70%以上，是反规避调查主要针对的对象。值得注意的是，在针对中国企业的反规避调查案件中，绝大部分案件最终做出了肯定性的裁决，并实施了反规避措施。反规避调查有着极强的杀伤力，在肯定性裁决后，通常直接适用最高的“双反”税率，甚至还可能面临补缴税款、罚款、罚没货物甚至刑事责任等处罚。

反规避是指进口国为限制国外出口商采用各种方法排除进口国反倾销税和反补贴税的适用，而对该种行为采取相应救济的法律行为，即由实施反倾销和反补贴措施的国家针对反倾销和反补贴中的规避行为所采取的反规避措施。一般来说，判定是否存在通过第三国完成产品生产或装配，以规避“双反”税的标准有4点：第一，第三国产品与被征收反倾销税和反补贴税的中国产品是否类同;第二，在第三国完成生产或装配的产品，是否使用了中国生产的被调查产品或中国生产的材料;第三，第三国的完成工序或组装工序是否微小或不重要;第四，来自于中国生产的材料对比成品的价值是否占重大比例。

2010年4月，美国国际贸易委员会和美国商务部应美国铝型材公平贸易委员会的申请，对原产于中国的铝型材产品进行反倾销和反补贴调查，并于1年后最终裁定中国出口商适用的补贴税率为8.02%～374.15%，倾销税率为32.79%～33.28%。随后几年，不少中国铝制品企业选择在越南设厂，并从中国进口原材料甚至半成品，加工成铝型材产品后再销往美国。随着越南出口美国铝型材产品的迅速增长，2018年3月，美国商务部应美国铝型材公平贸易委员会的申请，对原产于中国的铝型材进行反规避调查。申诉方在起诉书中称，涉案中国企业及其关联企业在越南对被调查产品进行加工，做轻微改变后出口至美国，从而规避相关反倾销和反补贴措施，要求涉案产品被纳入反倾销和反补贴税令项下的产品范围。2019年8月，美国商务部裁定从越南进口的铝型材产品，如果是由从中国挤压过的铝材料生产而成，就是规避了铝型材的“双反”税令，将会视同中国生产的被调查产品而被征收“双反”税押金。

不少中国企业认为，在海外投资设厂，只要符合当地的原产地规则，生产的产品具有原产地的身份，就可以避开针对中国的反倾销、反补贴和其他贸易救济措施，任意出口到欧盟、美国等市场。这种看法并不全面，也是非常危险的。根据相关法律，美国商务部在调查第三国加工的产品是否存在规避反倾销和反补贴令的情形时，并不依据通常的或出口国的原产地规则，而是适用另外一套更为严苛和复杂的针对反倾销和反补贴税意义上的原产地认定标准。

针对反规避调查，建议企业在进行海外投资时考虑以下方面：

（1）规划投资的股权设置及资金的投入。

（2）在设置海外工厂生产环节时，尽量增加生产流程和工序。

（3）应当尽可能地减少从中国采购零部件、原材料和半成品。

（4）适当增加当地加工的增加值。

（5）适当增加当地的设备和研发投入。

（6）完善财务记录和相关文件，确保有据可查，并对当地加工的成本能够便捷地进行核算。

（7）对员工进行反规避知识和应对意识的教育和培训。

风险二：海关审查

一般的海关真实性审查主要打击的是以错误申报税则、原产地等方式规避征税的行为，从根本上说也是防止税收规避的一种手段。规避征税的类型通常包括虚报产品真实原产地、伪造或修改运输及进口清关文件、虚报产品物理特性等。针对这些避税行为，美国海关的职能在于确保对进口产品征收适当且正确的关税。当然，如果是涉嫌非法转口贸易或恶意瞒报原产地的情况，美国海关还可以发起更严厉的反逃避调查（EAPA调查）。由于反倾销和反补贴涉案产品的特殊性，从非被调查国进口该类产品经常成为被审查的对象。

随着美国在2011年和2014年先后针对中国生产的太阳能电池和组件发起两次“双反”调查，绝大部分中国光伏生产企业在出口美国光伏产品时都面临着比较高的“双反”税保证金。因此，规模较大的中国光伏企业陆续到东南亚投资建厂，但这也导致东南亚几个国家出口至美国的光伏产品迅速增加。美国海关可能是怀疑从东南亚进口的组件实际上是原产于中国或利用中国生产的电池片组装而成的，从几年前就开始连续向从东南亚的光伏企业采购组件的多家进口商发出要求提供相关证明资料的审查。审查的目的主要是要证明这些组件确实在第三国进行了深度加工。需要的资料包括从原材料采购到销售的整个流程的单证，并要证明这些单证之间的勾稽关系。如果提供的资料不完整或有严重缺陷，美国海关可能就会认定这些产品原产自中国而需要根据中国光伏“双反”税令的税率来征收保证金。

其实，针对第三国加工产品的海关审查和反规避调查有很多共通之处，需要预先做的准备工作也差不多，但海关审查又有其自身特点。为了能更好地应对海关审查，中国企业除了考虑上文中提到的建议，还应该注意以下几点：

（1）在向美国正式出货之前，向美国海关申请原产地预裁定，确保在原产地认定方面获得美国海关的认可。除了原产地证明，也要确保其他的销售单据符合美国进口报关的要求。

（2）从建厂开始，就要结合各类管理系统和纸面文件，建立一套从原材料采购到原材料领用，再经过生产环节到产成品进出库的严密的跟踪系统，并在日常生产经营中严格执行。

（3）由于海关追溯的最长期限一般为5年，建议保存一切与生产、仓储、转运、贸易、物流相关的文件及邮件至少5年。

風险三：针对产业转移国的反倾销和反补贴调查

2020年5月，美国钢铁工人联合会向美国商务部和美国国际贸易委员会提出新一轮贸易调查申请，要求对来自韩国、泰国等国家和地区的乘用车和轻型卡车轮胎产品启动反倾销调查，对来自越南的相同产品启动反倾销和反补贴调查。表面上看，此次“双反”调查似乎不涉及中国企业，但其实这次调查中的很多涉案企业都是中国投资的企业。早在2014年，美国就发起了针对自中国进口的乘用车和轻型货车轮胎的反倾销和反补贴立案调查，这次针对轮胎产品的新一轮“双反”调查可以说是前一轮“双反”调查的进一步延伸。因此，绝对不能说把整个生产线搬迁到海外，就肯定不会再遭遇“双反”调查了。美国国内的产业一旦成功促使美国政府对中国产品征收反倾销税或反补贴税，就会马上关注同一产品从其他国家的进口情况，尤其是“一带一路”沿线国家和东南亚国家，并伺机发动新一轮的“双反”调查或其他贸易救济措施。但从客观上说，由于没有“替代国”的问题，绝大部分国家应诉“双反”调查的结果可能都会比中国更理想。

对于预防针对产业转移国的“双反”调查，有以下几个建议：

（1）根据企业自身的实力把产能布局到尽量多的国家和地区，尤其是欧盟、美国等发达市场。在某一投资国遭遇“双反”调查后，如果应诉结果不理想，可以把美国地区的订单迅速转移到暂时没有“双反”税令的其他海外工厂。

（2）除了越南等少数国家被美国认定为非市场经济国家，大部分国家都会被认定为市场经济国家。美国的反倾销法规规定，当国内销售额占到美国销售额的5%以上时，可以作为计算倾销幅度的正常价值。因此，保留一部分价格相对较高的当地销售有利于在反倾销调查中获得好的结果。

（3）建立完善的财务和生产等管理制度。良好的财务规范和记录、出口单据的留存、完整的生产和出入库记录有利于应诉“双反”调查，要保证销售、生产、财务数据和审计报告之间的一致性。

风险四：保障措施

保障措施是指当不可预见的发展导致某种产品的进口数量增加，以致对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁时，进口方可以在非歧视原则的基础上对该产品的进口实施限制。作为世界贸易组织约定的三大贸易救济措施之一，保障措施在实践中的应用并不多见。

以光伏行业为例，在中国光伏企业纷纷把部分产能转移到海外的情况下，应美国国内产业的申请，2017年，美国国际贸易委员会启动了针对光伏产品的保障措施调查。美国于2018年1月23日批准实施保障措施，决定自2018年2月7日起对进口涉案产品实施保障措施，有效期为4年。除了少数几个国家，包括中国在内的绝大多数光伏产品出口国都适用该保障措施。

由于实施保障措施的门槛比较低，只需要证明某一产品输入进口方所在国家的数量大为增加并造成其国内生产者严重损害或严重损害威胁，甚至不需要证明有不正当竞争行为的存在，因而几乎没有什么好的预防方法。但由于保障措施一般都是针对所有的出口国家，因此，如果一国的产能根本无法满足其对某种产品的需求，该国还是不得不继续从其他国家进口该产品。进口商缴纳的额外关税还是会大部分转嫁到该国的最终使用者身上。因此，保障措施很多时候对于出口商的伤害并不是那么大。

随着中国企业实力的日益加强，以及国际贸易摩擦的增多，尤其是近年来中美贸易摩擦的不断升级，中国企业对产能进行全球化布局会是一个很好的选择。然而，如果中国企业在投资前未能做好各种风险的防范，仅图一时的得利就匆忙把产业转移出去，可能面临投入大量资金建设项目却无法实现出口销售，甚至投资失败的巨大风险。因此，计划在海外投资设厂并出口欧盟、美国等市场的中国企业，务必在投资前请专业律师做好相关尽职调查，充分考虑好各种贸易政策方面的风险，提前做好应对布局。

（作者单位：上海纵志律师事务所）