疫情防控应急指挥体系建构及效用发挥

范旭 刘伟

【关键词】突发公共卫生事件  应急指挥  应急信息    【中图分类号】D035    【文献标识码】A

应急指挥能力是构成应急管理能力的关键要素，重大突发公共卫生事件应急指挥是指在危机发生前后，由政府有关部门以及相关行业人员组建的指挥机构，采用一定的指挥方式与手段开展防控、处置工作，并快速有效地遏制疾病传播和蔓延的一系列行为或者过程。应急指挥的成效，与其构成要素有着密切的关系。重大突发公共卫生事件应急指挥是防控疫情的关键，此次武汉疫情防控的成功离不开政府妥善的处理，使指挥机构、指挥层级、应急资源调配、应急信息共享等要素协同合作，形成了有效、统一的应急指挥体系。

应急指挥组织机构中的央地关系、部门关系、跨区域关系

应急指挥最基本的功能就是统一协调各参与主体的应急救灾活动，有效地整合各参与主体的力量，使各参与单位既充分发挥自己作用，又能相互配合，提高整体效能，而应急指挥系统的有效运转主要取决于三个方面：

各层级指挥机构的统筹、协调与配合。充分发挥中高层指挥机构权威性和基层指挥机构的及时性，实现从中央到省、市、县区、街道、社区各级指挥机构的统筹、协调与配合，至关重要。武汉疫情之所以能够逆转，也是各层级指挥机构的统筹、协调与配合的结果，从上至下成立了“中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组”——“湖北省新型冠状病毒感染肺炎疫情防控指挥部”——“武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部”——各区级层面的疫情防控指挥部——各街道层面的疫情防控分指挥部以及防控指挥部社区工作专班，在信息汇总、综合协调、指挥调度等方面，建立了指挥中心的协调机制，实现了各层级指挥中心的有序衔接，做到中央和省市的防控工作决策部署对口传输，重点工作跟踪落实，保证政令的一致性和稳定性，保证系统疫情防控有关工作的规范有序推进。

行政机构与专业技术部门的协调。现代社会科学技术高度发达，呈现出科学技术社会化和社会科学技术化的特点，政治与科学技术之间的相互联系、相互影响越来越密切，政府决策越来越依赖于科学依据和技术手段，行政部门的行权权力与专业技术部门的技术权力相互影响、相互渗透，如何平衡好、协调好行政权力和技术权力的关系，更好发挥行政部门和专业技术部门各自的优势和作用，对于完善国家和地方的治理体系、提高重大突发公共卫生事件的治理能力尤为重要。此次武汉疫情防控工作中，卫生行政部门与疾控中心分工协助，卫生行政部门组织全国346支医疗队、4.26万医护人员支援湖北，通过“疫情报告系统”和“新型冠状病毒感染的肺炎疫情分布系统”精准统计与分析全国疫情数据，为卫生行政部门及时制定有效的疫情防控策略、为公众及时了解疫情信息提供专业知识的支撑。

跨行政区域指挥机构间的协调。依据《国家突发公共卫生事件应急预案》，突发公共卫生事件实行属地管理的原则，明显不适用于重大突发公共卫生事件，特别是新冠肺炎疫情这种传播速度快、感染范围广、防控难度大的特别重大突发公共卫生事件，已经远远超过单个行政区域的应对能力。武汉新型冠状病毒疫情防控的过程表明，重大传染病疫情发展前期的信息沟通和防控措施对疫情防控极其重要，在已经出现疫情但又未达到公布疫情条件的情况下，建立中央有关部门或疫情发生省份在一定层级范围内的内部信息通报机制，有利于这些省市提前做好应急准备，提早做好区域间的联防联控，从而及时阻断疫情的大范围传播。

应急指挥要处理好靠前指挥与层级负责的关系

重大突发公共卫生事件应急指挥，一方面要强调靠前指挥，指挥者应深入一线了解具体情况以及时地加强对各层级防控工作的管理协调，优化对具体问题的决策指导，达到提高决策效率的目的;另一方面要落实层级责任，明确各层级责任人及职责，确保各个层级按工作职责要求各司其职，组织开展好疫情防控工作。以武汉疫情态势在高位运行期为例：中央指导组坐镇武汉指挥部督导疫情防控工作，湖北省各级党委、政府主要领导在加强指挥部日常工作调度的同时，将更多精力放在基层一线的疫情防控上，最大限度压缩指挥层级、减少中间环节。同时，建立分级诊疗和网格化群防群控机制，落实层级责任，保障基层执行力，最终实现了部门联动、人员组织和部署高效，系统运行有序的防控局面，逐步控制和扭转了初期的混乱局面。

因此，各级地方党委和政府要处理好重大突发公共卫生事件应急指挥过程中靠前指挥与层级负责的关系。在应急指挥的过程中，各级指挥官和各层级负责人的定位和责任是不一样的。指挥人员要更应该发挥靠前指挥及时、果断的优越性，深入一线，身先士卒，尽量下沉到基层网格，到街道、社区疫情防控一线，及时了解市民诉求并向指挥部传送疫情，统筹协调各层级的行动，使基层组织的行动快速有力，资源调配及时准确，疫情信息上传下达，及时进行防控措施指导，让群众看到榜样、受到鼓舞、感受力量，极大地鼓舞一线工作人员。基层治理更注重责任落实，加强战“疫”期间基层基础管理，强化属地责任，充分发挥基层的积极性、主动性和创造性，有针对性地制定各层级的防控策略，及时了解、回应和处理街道、社区具体的问题，避免因过度依赖“靠前指挥”而不作为、怕作为和乱作为的情况出现。

应急资源调配要处理好应急资源的专业化与社会化的关系

应急资源调配的效率与应急资源的专业化程度有着紧密关系。应急资源的专业化程度越高，应急资源调配的高效性就越有可能实现。然而，在应急指挥中，如果仅强调应急资源的专业化，忽视应急资源的社会化，不仅会增加应急资源贮备和调配的成本，还可能会因为资源短缺而减缓应急救援的速度。企事业单位、社会组织、公众等社会力量，同样也是应急管理至关重要的主体，其安全意识和应急技能直接关系到突发事件应对的成效，而其提供的社会资源能够有效缓解危机状态下的供需矛盾。

正如公共治理所提倡的由政府、企业、公众、社会组织等共同形成多元参与主体的治理体系，在应急管理中融入社会资本，形成有效的“政-企-社”联动的网络结构，实现应急资源的合理有效配置。在现实的卫生防疫中民间力量有强大的生命力，能够在及时报告疫情信息、筹集运输医疗物资、救助群众等方面发挥作用，是防控疫情的补充力量。从效果上看，此次疫情群众自发结成的社会力量发挥着不可忽视的积极作用。他们从企业和个人募集疫情防控资金和物资，并从海外市场筹措医疗用品捐赠给国内的医疗机构;组成志愿者车队在封城的武汉街头接送医护人员、医疗防护物资和生活物资;在红十字会等慈善机构的仓库登记、分发物资等方面起到重要的作用。因此，为了提高公共物品的供给效率，有必要将政府供给公共产品的职能释放到社会，弥补政府失靈。同时，地方政府在应急资源调配中如何协调好专业队伍与社会力量，形成专业队伍与社会力量的顺畅衔接与互补机制，发挥各自的优势，是地方政府提高应急指挥效能的关键。

应急指挥平台建设要处理好信息共享与信息保密的关系

信息是突发事件应急指挥决策与行动的前提与基础，同时也是消除突发事件应急中诸多不确定性的有效工具。信息共享程度在一定程度上决定着应急指挥决策的效果与效率。然而，由于政府部门将信息当作部门关键资源，出于对数据安全或社会稳定的考虑，往往需要对信息进行保密处理，并非进行信息共享。与此同时，由于缺乏纵向和横向的信息沟通机制，造成应急管理部门并不掌握其他部门和行业的应急信息，即使掌握信息也存在着难以互借和共享等问题，最终导致信息“孤岛”现象的出现。全国现有多个疫情监测系统，分散在各个管理部门，实际上成为彼此独立的信息“孤岛”，影响到疫情信息的及时沟通和共享。因此，有必要建立集临床诊断、报告、治疗与疫情防控于一体的统一的疫情监测系统。信息共享程度越大，信息资源越丰富，应急指挥的高效性就越能发挥出来。

（作者分别为华南理工大学公共管理学院教授;华南理工大学公共管理学院博士研究生）

【注：本文系国家社会科学基金重点项目“新时代社会主要矛盾转化下我国创新型国家建设研究”（项目编号：18AKS008）阶段性成果】

责编/孙垚   美编/陈琳