从法律角度探究转基因食品安全事件应对机制

2020-08-13 07:22葛馨玥刘鑫

法制与社会 2020年21期

关键词：安全

葛馨玥　刘鑫

关键词转基因食品安全法律救济制度

作者简介：葛馨玥、刘鑫，华东理工大学本科生。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.239

转基因，一般来说是指通过利用科学技术将一个或一种生物里的一个或多个基因转移到另一个或一种生物体内，使得被移入基因的生物获得新的性状或功能。比如，利用转基因技术将抗虫基因转入棉花或玉米中，培育成具有抵抗昆虫特性的转基因棉花或玉米。运用这种技术可将一个或一种生物体中特定的个体基因转移到另一个或一种生物体中，这种移转既可以在近似或者相关生物物种之间进行，也可在多种不相关的物种之间进行。这种技术应用到食品领域之后，产生了与此相对应的转基因食品。转基因食品一般是指从转基因生物中或使用转基因生物生产的食品。转基因食品一般都以转基因作物为原料。从世界上开始商业化种植转基因作物至今，转基因作物的种植历史已经历二十多个年头。在过去的20多年间，转基因发展迅速，转基因大豆占全球大豆总量达到80%，转基因玉米占全球玉米产量达到30%……中国目前虽然也有大量种植转基因玉米等作物和生产转基因食品，但每年也会从国外进口大量的转基因大豆和玉米等转基因产品。转基因食品已经占据国内市场的一定份额，目前较为常见的有食用油、番茄、木瓜等。虽然转基因食品早已走上人们的餐桌，成为人们的消费品，但是目前对转基因食品的安全性是没有定论的，其安全具有不确定性。

一、转基因食品安全事件及其安全性问题

（一）食品安全事件

食品安全问题是指食物包含的有毒或者有害物质对人体健康以及安全造成损害而由此引起的一系列问题甚至公共安全问题。按照国际食品法典委员会的定义，食品安全是指对食品的制作按其原定用途、程序进行，并且消费者在食用时不会使其健康甚至生命安全受到损害的一种担保。[1]虽然转基因食品的安全性问题尚无定论，但是有学者认为，转基因安全性的判断强调的是实质等同原则，从逻辑上表述，就是对于某种具体的转基因食品，如果没有明显、充分的证据证明其是有害的，就可以认为其是安全的。对于在实质等同原则下证实了其安全性的转基因食品，属于等同于普通食品的安全、可以放心食用的食品。[2]一般来说，食品安全事件的认定一般需满足两个要素：存在有毒、有害物质，造成了人员健康损害。[3]在目前对于转基因食品安全事件尚未形成统一的认定标准的情况下，有必要借助一般食品安全事件的认定概念，对转基因食品安全事件尝试进行界定，原因如下：首先，虽然关于转基因食品的安全事件的标准并没有形成精确的定义、概念，但是转基因食品作为食品中的一种，其安全性事件的判定至少需要满足上述一般食品安全的限定条件。其次，虽然目前尚未发现明显的证据表明转基因食品会造成人体健康损害，转基因食品安全事件尚未发生但实际可能存在，根据这些现状，并且鉴于转基因食品发展仍然充满着不确定性和对其规范、对转基因作物被非法种植的管理等实际需要，仍需要对转基因食品安全事件进行一个范围的界定。

就科学技术而言，其更多地代表着科技的进步和应用的客观现实，本身并不具有偏向性，但是转基因技术的运用和转基因食品的发展与人们对其的担忧就像是相互斗争、碰撞的矛盾体，相伴而生并且力量相当。基于转基因食品的不可控因素较多，且可能造成损失的影响较大，因此对转基因食品安全事件范围的界定，需要综合考虑其自身的优势和效益与不确定性的预防以及安全保护必要性。一方面，即使在采取了与普通食品相当的保护措施的情况下，不能过度放大其自身效益和优势而掉以轻心，一味扩大转基因作物的种植与转基因食品的生产。另一方面，不能过分强调其不确定性以及安全保护而停止转基因作物的种植和转基因食品的进一步生产和发展。虽然转基因食品的安全性尚无定论，但是基于目前各国对于转基因作物和食品实行的是较为严格的批准或准入制度，也有许多专家明确表明获得批准的转基因食品是可以放心食用的，有理由推定经过合法批准生产经营的转基因食品是安全的，未经批准的会因具有很大的风险和缺乏管控而被认定为是危险的。因此可以将需合法审批经营的转基因食品所对应的标准作为一个阈值，将转基因食品安全事件范围限定为虽未造成实际损害，但是违法种植转基因作物、生产转基因食品等开展相关活动以及造成比其更恶劣的食品安全事件则应当认定为转基因的安全事件，如吉林省稷秾种业有限公司生产、经营假玉米种子、北京大北农生物技术有限公司开展转基因玉米中间试验未报告问题等事件都应当认定为转基因食品安全事件。

（二）轉基因食品的安全性问题

转基因食品作为一种“人为”的基因重组的食品，我国目前对转基因食品的管理实行的是市场准入制度，转基因作物的种植是需要经过严格审查、批准的。虽然转基因食品的上市比普通食品是要求更为严格，但是许多人们一谈到转基因还会“色变”。目前转基因食品较普通食品安全性所造成的问题讨论主要集中在以下几点：

1.转基因食品可能具有潜在风险

一是转基因食品可能导致过敏反应。基因在重组的过程中可能会将容易导致人产生过敏反应的过敏源的蛋白质得到充分表达，增加过敏的概率和风险，甚至造成难以控制和治愈的过敏反应现象。正常的普通食品原本就会对某些人群产生致敏反应，如果对转基因食品没有进行严格的管理或者及时的提醒，转基因食品通过人为的技术转化很可能会帮助这种反应的产生和扩大。

二是转基因可能造成生物基因污染。从基因的重组、新基因的产生、培育到转基因食品的制造、运输、销售，最终再走上人们的餐桌这一系列复杂的过程中，很容易发生生物基因的交叉感染，稍有不慎甚至会造成某个食品链条的污染。根据我国目前的转基因食品管理情况来看，即使我国目前对转基因食品一直采用严格的管控制度，但就已经发生的事件来说，在新疆呼图壁县的非法以转基因冒充非转基因玉米种子案等类似案件中，当事人未经批准即种植转基因作物甚至种植国家明令禁止生产销售的、已经退市的转基因种子，虽然许多作物已经被有关部门集中处理，但是其中还是有一部分已经流入了市场而不知所踪，这给生物的基因污染带来极大的潜在威胁。

三是转基因可能破坏生物多样性和生态环境。转基因技术的运用可能会逐渐在生物界中显现出“物竞天择，适者生存”的效果，在具有较大优势的转基因生物得到推广的同时，原有生物极有可能会被自然所淘汰，生物多样性和生态环境可能会遭到相应的破坏。曾有媒体报道称，通过长期严密的跟踪观察，发现了有两种转基因玉米种植可以导致有害的蝴蝶继续生存，这对生态环境安全的威胁程度已经超出可接受水平范围。此外，超级杂草等非正常生物的出现和泛滥也体现着生物多样性和生态环境将会受到威胁和破坏的风险。

2.转基因食品安全管理规范缺失

除了转基因食品本身的安全性饱受争议，对于转基因食品的安全管理也是没有能够在其安全性上给予制度上的足够保障的。虽然国内外针对转基因安全性的争议早已发布了转基因技术的安全性与传统育种技术相当、没有发现任何疾病与食用转基因食品之间存在相关性的报告，并且目前也没有关于转基因食品对人体造成损害的实际案例发生。但是鉴于关于转基因的案例时有发生，仅国内就发生了多起，比如新疆呼图壁县的非法以转基因冒充非转基因玉米种子案、辽宁省的北京中农华瑞农业科技有限公司非法生产和加工转基因玉米种子案等，转基因食品的潜在威胁是存在的，加强转基因食品安全规范管理是十分必要的。通过对上述案例的总结分析，可以发现这些案例主要集中于非法种植和经营转基因作物，虽然尚未出现案例证明转基因食品会对人体造成直接、现实的损害，但是上述行为在转基因作物种植需要审批和监控的环境下仍时常发生，没有取得许可证、误种、种植未进行报告等行为违反了有关转基因食品的管理规定。行为人在未经允许的情况下非法生产甚至上市流通转基因食品，使得“无名”的转基因得以传播，严重扰乱了国家对于转基因食品上市的管理，破坏了市场秩序、增加不可控的食品风险因素等现实情况的存在，说明目前我国对于转基因食品安全管理存在着一定的缺失。这当中的危害和风险仍然不可忽视。

二、构建转基因食品安全事件应对机制的意义

（一）有利于降低风险

人们对危害的充分认知往往是滞后于危害的现实发生，制度规范的产生规律更是如此。有些危害在发生后是可以及时采取措施补救的，而有些危害的发生则是难以补救或者即使能够加以弥补也是需要消耗大量的人力、物力和财力的。转基因食品用途广泛但其安全性并未得到完全确定。转基因食品安全性事件虽然尚未发生但并不代表其并不存在。目前虽未有明确证据证明转基因食品会对人体造成危害，但由于转基因食品已经大量在市场上流通和推广，转基因食品安全一旦發生所造成的影响将是广泛的、不可逆转的。因此，需要预先对转基因安全性事件应对机制进行建立和完善。这样能够在转基因食品即使具有不确定因素的情况下，进行风险管理和防控，为在不良影响发生之前将其控制和消除提供依据，以防潜在致敏、生物基因污染、生物多样性和生态环境破坏等风险转化为现实时无计可施，便于将损失和伤害降到最低。

（二）有利于规范转基因食品的管理

构建转基因食品安全性事件应对机制，有利于对转基因食品的生产、流通、销售环节进行管理，对其进行事前、事中、事后控制。食品是关乎民生的大计，在转基因食品的安全性并未得到完全证实的情况下，更应当对转基因食品进行严格的管理。实际上，对于转基因生物和相关食品的管理规范在国际上早已建立，对此在一些发达国家或地区是有专门立法的，例如德国的《基因工程法案》、欧盟的第1829/2003号条例和第1830/2003号条例等。而目前在我国关于转基因食品安全的案例时常发生，在市场利益的驱使下非法种植、经营转基因作物和食品的行为屡禁不止，而关于转基因生物和食品专门立法是缺失的，对于转基因食品安全问题发生的应对是不足的。因此，制定转基因食品安全事件应对机制有利于弥补目前立法上的漏洞，降低市场中不正当行为带来不良后果及影响的风险，规范转基因食品的安全管理，减少转基因食品市场的秩序混乱，维护整个转基因食品的市场安全和健康发展。

三、我国转基因食品安全性事件应对机制的立法现状

我国于上世纪80年代起将转基因生物技术应用于农作物中，经过多次地实验取得了一定的成就。目前我国将转基因技术已利用于西红柿、棉花、胡椒等粮食作物的种植上。在我国耕地红线后退、粮食产量下降的情况下，转基因农作物在缓解粮食供需矛盾的问题中发挥了很大的作用。我国对转基因技术的发展相当重视，“转基因”曾多次被写入中央“一号文件”。转基因带来巨大经济利益的同时，也伴随其安全风险性。社会公众对转基因食品的安全性存在很大的担忧。我国目前并未针对转基因食品可能发生的安全性事件建立系统性的应对机制。对于预防或解决转基因食品安全性事件，在法律层面及制度层面都有较大的欠缺，不完备的制度规范严重影响了我国转基因食品的发展。

我国关于管理转基因食品的法律体系单薄。自1993年起我国制定了多部有关转基因食品的行政法规和规章，但对转基因食品安全并没有进行专项立法，更无专项的关于转基因食品安全性事件应急机制的法律规范。按照《食品安全法》（2015年）的规定①，在转基因食品安全方面的法律问题适用本法。在《食品安全法》中明确了安全检测制度、风险评估制度、许可制度等，《转基因食品卫生管理条例》《农业转基因生物标识审查认可程序》都明确了转基因食品标识制度，在预防转基因食品安全性事件的发生上发挥了作用。在应对转基因食品安全性事件方面，《食品安全法》确立了食品召回制度②、惩罚性赔偿制度等;近年来多个地方政府出台了关于转基因生物安全突发事件的应急预案，如《陕西省农业转基因生物安全突发事件应急预案》《南昌市农业转基因生物安全突发事件应急预案》等，但在具体实施方面缺乏更为细致和可实施性的规定。在法律具体实施方面，农业部、卫生部、科技部等都制定了有关转基因食品安全的法规和条例，但各部门分工不明确、体系交叉、对同一制度缺乏共同标准，造成规章冲突，监管混乱的局面。

我国未建立转基因食品安全事件应急机构。根据《国务院机构改革和职能转换方案》，由国家食品药品监督管理总局负责食品安全突发事件的应急处置，同时，由中央和地方政府均设立食品安全委员会，当食品安全事件发生后，组织应急指挥部，统一协调处理食品安全问题。从转基因食品安全的不可预测性和危害发生的后果严重性等角度来看，缺乏专门应对机构不利于对转基因食品安全性事件的处理。我国在转基因食品安全应对机构方面的建设及管理存在较大空白。

四、建立转基因食品安全事件应对机制的建议

转基因食品作为现代生物科技的重要成果，为解决人类对粮食数量和质量日益增长的需求提供了重要支撑。转基因技术的发展和推广使用已成为人类发展的必然趋势。面对我国人多地少的特殊国情，转基因技术为解决中国粮食问题提供了可行方法。但由于转基因食品相较于一般食品的特殊性，转基因食品安全性事件相较于一般食品安全事件的特殊性和更大的风险性，有必要加建立转基因食品安全性事件应对法律制度，从法律体系和制度体系着手构建，同时结合科技技术，为公众的生命安全提供保障，有利于降低公众对转基因食品安全问题的担忧，同时也更好地促进转基因食品的发展。

（一）完善转基因食品安全法律体系

首先要从立法层面完善有关转基因食品安全方面的法律规范，有学者提出可以考虑制定专门的《转基因生物安全法》。[4]在转基因食品的安全检测、风险评估、市场准入、产品标识等方面确立统一标准，明确具体实施细则，建立可行性的转基因食品安全制度，改变现阶段各法律规范存在效力冲突、标准不统一的局面。尤其要加大对违规经营转基因食品的惩罚力度。对未取得许可证、误种、种植转基因作物未进行报告等非法生产甚至上市流通等行为加大惩罚性赔偿的数额，建立严格的转基因食品市场准入制度。在应对转基因食品安全性事件的立法方面，明确转基因食品安全性事件的认定标准、参照现有食品安全事故的分级标准对转基因食品安全性事件划分级别。同时，推定地方政府建立转基因突发事件的应急预案，参照国家层面的相关规定对“具体办法”“具体标准”“具体情况”等内容进行更为细致的规定。发挥中央立法统一协调的作用，结合地方的特殊规范，并连接转基因食品在不同阶段的具体法律制度，建立层级分明、协调有效的转基因食品安全事件应对法制的法律规制体系。

（二）构建转基因食品安全事件应对体系

转基因食品安全事件应对体系的构建，可以考虑设立专门的转基因食品安全事故应急机构。当发生转基因食品安全性事件时，由该应急机构集中统一协调组织卫生部、科技部、农业部等部门，明确事故级别，及时发布相关信息，锁定受害人群，限制问题食品的流动。转基因食品安全事故应急机构对转基因食品安全性事件统一布局，统一调配物资和人员，组织各部门有序开展应对工作，明确各部门责任，提高应对转基因食品安全性事件的效率。一旦发生转基因食品安全性事件，造成的损失是相当严重的。美国曾花费超10亿美元的资金回购导致污染的“星联玉米”[5]就是一个典型案例。有鉴于此，对应急机构要提供资金、物质、技术方面的支持。可设立专项资金用于应急处理的经费支出，为应对转基因食品安全事件提供资金支持。同时，要将现代科学技术应用于安全事件的处理中，对转基因食品的风险监测、食品召回等环节提供有效的技术支持。

（三）借助区块链技术构建转基因食品安全溯源体系

区块链技术作为“第四次工业革命”的重要成果，具有安全、透明、共享的特点，可借助区块链技术的数据储存、精准定位的优势，为应对转基因食品安全性事件提供技术手段。区块链即由一系列基于密码学方法生成的数据开组成，按照区块的实践顺序，区块被有序链接而形成的链条结构。[6]食品安全溯源体系是指在食品产供销的各个环节（包括种植、养殖、生产、流通以及销售与餐饮服务等）中，食品质量安全及其相关信息能够被顺向追踪（生产源头—消费终端）或者逆向回溯（消费终端—生产源头），从而使食品的整个生产经营活动始终处于有效监控之中。[7]可将区块链技术与食品安全溯源体系相结合，针对转基因食品的特殊性，建立专门的转基因食品安全溯源体系，在转基因食品的研发、试验、生产、流通等环节均运用区块链技术锁定相关信息，一旦发生转基因食品安全事件，通过该系统快速定位发生问题的环节，及时召回问题食品，遏制问题蔓延势头。依靠区块链技术的转基因食品安全溯源体系在防止问题食品的进一步扩散、减少召回成本方面发挥了很大作用。

（四）建立完善的事后法律救济制度

民以食为安，食品涉及到民生之本，民众的食品利益的保障不能忽视。但同时，也不能一味地追求保障人民利益而過分苛责于转基因食品的生产者和销售者，否则会让那些合格的市场参与者不敢加入转基因食品的生产之中，影响转基因食品行业的发展。因此，应当在追责和赔偿中注意转基因食品的生产者、销售者和消费者权益的均衡。

根据现有法律法规中的民事损害赔偿制度，侵权方的损害赔偿义务的承担需要以过错为前提。可将转基因食品安全性事件分为过错性事件和非过错性事件。就过错性事件而言，转基因食品的赔偿应当采取和普通食品相同的赔偿方式对相关主体追责，考虑到对消费者权益的损害，对生产者或消费者应当适用惩罚性赔偿制度。还应当注意的是，转基因食品的上市是需要经过政府严格审批的，如果政府在此过程中出现纰漏，一旦转基因食品发生问题致使消费者受损，政府应承担相应的责任。鉴于转基因食品的安全性尚无确论，发生转基因食品安全性事件的可能性也就不能排除。在超出正常、可预见的情形下，转基因食品对民众造成危害，适用过错性原则追责制度对生产者、销售者、政府以及民众来说是不公平的。但是，广大群众的利益受到损失需要进行弥补的。且鉴于此情况的发生，可以提前进行损害赔偿的布局，设立专项资金用于转基因食品安全事件的事后救济。

五、结语

人们对事物的担忧或者恐惧甚至不知所措往往是因为感觉失去了对该事物的控制。因此，在尚无科学技术手段完全证实转基因食品的安全性时，对其进行管理和规制就显得尤为重要。由于公众接触转基因食品的时间短、对转基因技术的相关知识的缺乏、或是由于转基因食品的科学不确定性，目前人们对转基因食品的信心普遍缺乏。人们在接触并看待转基因食品时戴“有色眼镜”可以理解，但我们也不能对此掉以轻心。科学的不确定性不仅有不安全的一面，还有其安全的一面。但是我们不能仅仅因为其科学的不确定性而因噎废食，仅凭随意揣测就完全拒绝了转基因食品给我们带来的效益和必要需求的供给。转基因食品安全与否，至今尚无定论。没有一个政府或者组织声称转基因食品是绝对安全的。目前我国从政府到社会、到群众，都普遍缺乏应对转基因食品安全性事件的思想准备和物质准备。政府和普通民众的危机意识薄弱。由于转基因食品安全的不确定性，我们应绷紧神经，做好应对安全事件的准备。政府应当发挥积极作用。一旦发生转基因食品安全事件，生产经营者力量薄弱，消费者因缺乏专业知识而无法应对。政府应充分发挥维护经济和社会秩序稳定的职能，努力减少转基因食品安全事件对社会、公众带来损失。建立完善转基因食品安全评价和市场准入制度，结合区块链的技术建立健全转基因食品的追溯体系，增加转基因食品向社会公众的公开透明度，完善应急管理培训制度，培训专业的应急救援人员，同时，也要确立完善的追责制度和赔偿制度，保障人民群众的利益。

注释：

①《食品安全法》第 101 条规定：“乳品、转基因食品、生猪屠宰、酒类和食盐的食品安全管理，适用本法;法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”

②《食品安全法》第 63 条第 1 款和第 2 款：“国家建立食品召回制度，食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准或者有证据证明可能危害人体健康的，应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知情况。食品经营者发现其经营的食品有前款规定情形的，应当立即停止经营，通知相关生产经营者和消费者，并记录停止经营和通知情况。食品生产者认为应当召回的，应当立即召回。由于食品经营者的原因造成其经营的食品有前款规定情形的，食品经营者应当召回。”

参考文献：

[1]世界卫生组织.加强国家级食品安全性计划指南[M].世界卫生组织出版处，1996.

[2]HERMAN RA. STORER NP. PHILLIPS AM. et al.Compositional assessment of event DAS-59122-7maize using substantial equivalence. Regulatory Toxicology and Pharmacology，2007（47.

[3]罗云波，吴广枫，张宁.建立和完善中国食品安全保障体系的研究与思考[J].中国食品学报，2019（12）.

[4]豆思雨，蒋文玉.转基因食品的法律规制研究[J].食品与机械，2015（31）.

[5]曾北危.转基因食品生物安全[M].化学工业出版社， 2004.

[6]李明佳，汪登，曾小珊，白倩兰，孙耀杰.基于区块链的食品安全溯源体系设计[J].食品科学，2019（40）.