PPP落地项目投资规模影响因素分析

梁 星，王美琴

（山东工商学院a.金融学院；b.工商管理学院，山东 烟台264005）

一、引言

推进PPP模式运行，加大PPP模式宣传力度，指导社会资本加入公共服务领域，是党中央和国务院做出的重大决定。2013年以来，财政部同相关部门在各个领域内推进PPP模式建设，以加快PPP项目的落地进程，并在保持经济快速增长、推进政府体制改革、提高当前人民生活水平等方面发挥了至关重要的作用。2018年9月20日颁发的《关于完善促进消费体制机制，进一步激发居民消费潜力的若干意见》指出，“要加快社会资本方进入城市基础设施建设等公共服务领域的脚步”。2019年3月5日发布的《政府工作报告》强调，2019年要继续加大推进社会资本投资力度，快速有序推动政府与社会资本合作互助的进程。

根据财政部PPP中心官方网站公布的数据信息，至2018年底，我国PPP项目管理库中项目总数已经达到8654个，但落地项目的数量只有4691个，项目投资总额高达13.2万亿元，落地项目投资额为7.2万亿元，全国项目落地率仅为54.2%。由此可以看出，我国各地区PPP项目的总体数目比较可观，但落地情况不理想。目前，政府部门主要在基础设施建设领域内引进PPP模式，使社会资本中的闲置资源得以充分发挥作用。这种方式不仅可以降低地方各级政府面临的严重财政约束，而且能改善和优化基础设施建设质量，更可以加快政府转变职能，实现多赢的目的［1，2］。

目前，学术界对PPP模式的研究还不完善，现有研究成果大多是从理论角度对PPP模式的定义、风险分担等进行分析以及结合具体案例进行的实务分析，缺乏系统性总结，且缺少大样本的实证支持，说服力较弱，可信度较低。本文通过对我国各省市2015—2018年PPP落地项目的投资规模进行研究，用实证检验的方法找出PPP落地项目投资规模的影响因素，为以后PPP模式在我国的顺利运行提供可靠的数据支撑和决策参考。

二、研究假设

影响地区PPP项目落地率的因素很多，但PPP模式主要是为缓解制约经济发展因素、解决我国新型城镇化建设中基础设施建设资金不足以及减轻财政负担而引进的，因此本文主要从经济发展水平、城镇化水平以及政府财政约束水平三个方面分析PPP落地项目投资规模的影响因素。

（一）经济发展水平

在研究影响PPP项目落地的关键因素时，部分学者认为发展中国家的经济发展速度将促进该国PPP模式的实施效率，即对与我国相似的发展中国家来说，经济发展水平越高，PPP项目的发展就越符合预期［3，4］。我国学者张雅琦（2018）也认为社会资本方为了确保项目建设中的合理收益，可能会更愿意与那些经济发展情况较好的地方政府合作［5］。

从2014年开始，我国PPP模式发展基本趋势是中央政府极力推动PPP模式发展，地方政府缺乏积极性。随后，中央政府通过实施一系列举措，努力使地方政府意识到将PPP模式运用到基础设施项目中带来的好处，部分地方政府发现该模式背后隐藏的机会，纷纷引进PPP模式。特别是在党的十九大之后，各级地方政府对PPP项目积极性大增。从引入PPP模式后地方政府对PPP项目的态度来看，地方政府是否采用PPP模式进行基础设施建设与自身的经济发展实力有关系。通过观察PPP模式在我国各省市的分布状况，也可以看出经济发展落后地区对PPP模式的需求较迫切，地方政府试图通过进行基础设施建设以提高城市形象以及人民生活水平，进而带动经济良性循环，保证经济健康发展。而经济发达地区有足够的财政资源支持政府建设基础设施，对PPP项目的需求明显低于经济落后地区。但由于发达地区社会资本拥有强大的经济实力，且内部各方面制度也比较完善，项目执行过程中阻碍较少，项目落地速度也较快［6］。因此我们认为，地区经济发展水平的快速增长会带动地区PPP项目落地。本文用各地区的地区生产总值以及居民人均可支配收入代表该地区经济发展水平，提出以下假设：

H1a：地区生产总值对PPP落地项目投资规模有正向影响；

H1b：居民人均可支配收入对PPP落地项目投资规模有正向影响。

（二）城镇化水平

从城镇化水平的角度探究PPP项目落地问题时，李学乐（2017）以社会资本方对各省市的初始信任为中介变量，分析了城镇化率对各地区PPP项目落地率的影响［7］。曹烨娜（2018）认为城镇化水平是推动东、中、西部地区使用PPP模式的关键因素之一［8］。因此，城镇化水平关乎PPP模式在我国能否成功实施。

城镇化是政府运用财政资金使促进地方农业与工业均衡发展，但由于财政资金的限制，为达到建设新型城镇化的目的，地方政府尤其是城镇化率低的地方政府更愿意通过PPP模式进行城镇化建设［10］。从另一方面来说，新型城镇化建设进程中应当既有收益又存在着一定的风险，因此政府在引进该模式用以设施建设时，主要奉行“风险共担，收益共享”的原则，即政府部门和社会资本双方在项目合作过程中都利用自身特有的优势，将我国新型城镇化建设中隐藏的风险降至最低，在很大程度上分担了地方政府面临的风险［11］。

我国城镇化率高的地区，基础设施建设和更新改造项目已基本完成。城镇化率低的地区，基础设施建设严重不足，地方政府对PPP项目的需求较为迫切，可能会采取更多优惠的政策提高社会资本投资积极性，吸引社会资本进行投资，促进项目顺利落地。而基础设施建设一般投资规模较大，项目落地后的投资规模较公共服务规模大。因此，我们提出以下假设：

H2：城镇化率对PPP落地项目投资规模有负向影响。

（三）政府财政约束水平

纵观国内外文献，许多学者都认为地方财政水平关系着PPP项目能否成功实施，如张雅琦（2018）认为财政支出水平会影响PPP项目的落地率，并得出在东部地区财政支出水平对项目落地率有重要影响的结论［12］。李学乐（2017）也认为财政约束越高的地区，地方政府会更加重视PPP项目，提高项目落地水平［7］。Li（2005）、Zhang（2005）、Ng（2012）、Deng（2016）以及张雪（2017）都认为财政因素会对PPP项目实施产生重要影响［13-17］。

公共服务和基础设施一直被视为国有资产，在改善公共服务水平以及进行基础设施建设等方面，常常伴随着大量资本支出，但仅由政府部门来支付这部分资本支出，会对国家财政带来很大的负担［18］。在目前地方政府部门负债较多的情形下，我国积极推进PPP模式就是为了在现有财政紧缩的情况下，加快地区基础设施建设，提高人民生活质量［19］。另有证据表明，在中央或地方政府债务负担缺口越来越大的国家，PPP模式更受欢迎［20］。因此，PPP项目能否成功落地以及落地项目规模会受该地区财政约束水平的影响。我们提出以下假设：

H3：政府财政约束对PPP落地项目投资规模有正向影响。

三、研究设计

（一）模型的设计

根据我国财政部发布的政策，PPP项目主要分为五个阶段，即识别、准备、采购、执行以及移交阶段，本文以PPP项目在执行和移交阶段的投资规模为被解释变量，以各地区经济发展水平、城镇化水平以及财政约束水平作为解释变量，建立回归模型：

为保证检验结果准确性，在原构建模型基础上控制各地区固定资产投资水平，即人均固定资产投资以及人均建设用地面积，计量模型如下：

其中，amount表示PPP落地项目投资规模总额；gdp表示地区生产总值；perin表示居民人均可支配收入；city表示城镇化率；fres表示政府财政约束；perfix表示人均固定资产投资额；perland表示人均城市建设用地规模；ε为模型的误差项；i代表地区，t代表年份。本文相关变量的含义见表1。

（二）样本选取与数据来源

本文选取我国2015-2018年30个省市的省级面板数据（因西藏地区数据较少无法收集，所以进行剔除），以实证检验的方法探讨影响我国PPP落地项目投资规模的因素。其中，各省市PPP落地项目投资规模的具体数据来自中国财政部PPP中心官方网站，其他变量均来自于《国家统计年鉴》或通过《国家统计年鉴》发布的数据计算得到。

表1 相关变量含义

四、实证结果分析

（一）描述性统计

表2是解释变量和被解释变量的描述性统计分析。

其中：

表2 描述性统计

PPP落地项目投资规模最小值为0亿元，表明部分地区尚无项目落地，最大值是2 798.00亿元，平均值为671.22亿元，标准差为672.30，表明不同地区之间的落地项目投资规模相差很大，有进一步研究的价值。

地区生产总值最小值为2 417.05亿元，最大值为97 277.77亿元，平均值为27 859.57亿元，标准差为21 254.09，表明我国各地区经济发展水平同PPP落地项目投资规模相似，地区之间差异很大。居民人均可支配收入最小值为13 466.59元，最大值为62 361.00元，平均值为24 758.84元，标准差为9 158.50，表明各地区人民生产水平存在较大差距。观察地区生产总值与居民人均可支配收入的描述性统计可以发现各地区经济发展存在两极分的现象。

城镇化率最低为42.01%，也就是说我国部分地区城镇人口还不到总人口的一半，发展较为落后。城镇化率最高为87.90%，平均值为57.96%，标准差为9.74，说明各地区城镇水平差距较大，而城镇化水平的不同，意味着在某些地区的城市基础设施建设存在缺口，需要PPP模式予以缓解。

财政约束最小值为-208.76亿元，说明我国部分地区财政收入可以满足财政支出的需要，不需要与社会资本进行合作达到融资的目的，财政约束最大值为5 807.40亿元，平均值为2 612.09亿元，标准差为1 086.75，说明大部分地区存在着较大程度的财政约束，地方政府没有多余的财政资金建设基础设施。

人均固定资产最低投资额为2 201.89元，最高投资额为75 139.94元，平均投资额为17 797.45元，标准差为12 981.60，说明各地区基础设施建设程度相差很大，部分地区基础设施可能不能满足人们的日常需要。人均城市建设用地最小值为8 284.07人/平方公里，也就是说即使在人均建设用地充裕的地区，人均密度仍旧很大。人均建设用地最大值为50 264.89人/平方公里，平均值为27 901.90人/平方公里，标准差为9 696.94。

以上数据都表明，我国各地区之间经济发展以及基础设施建设状况呈两极化分布，有进一步研究的价值。

（二）实证结果分析

表3是模型（1）进行检验后的结果。

表3 模型（1）实证结果

观察表3可以发现，我国各地区PPP落地项目投资规模主要受地区生产总值、居民人均可支配收入、城镇化率以及财政约束的影响。

地区生产总值系数为0.0094，t值为2.81，在5%水平下显著，表明地区生产总值对PPP落地项目投资规模有正向影响，该结果验证了假设1a。居民人均收入系数为0.0408，t值为3.67，在5%水平下显著，表明地区居民人均收入对PPP落地项目投资规模有正向影响，验证了假设1b。

城镇化率系数为-31.9692，t值为-3.44，在5%水平下显著，表明我国各地区城镇化率对PPP落地项目投资规模有负向影响，该结果验证了假设2。

财政约束系数为0.1475，t值为2.1，表明地区财政约束对PPP落地项目投资规模有正向影响验证了假设3。

观察各个变量的系数还可以发现，城镇化水平系数为-31.9692，绝对值大于1，表明城镇化率对PPP落地项目投资规模影响弹性系数很大。

具体来看，经济发展程度越好的地区，PPP项目落地水平越理想。也可以理解为，经济发展越好的地区，政府部门综合实力较强，可能越吸引社会资本方对该地区基础设施建设以及公共服务等方面进行投资，从而加快PPP项目的落地。其次，实证结果表明，城镇化水平越高的地区，PPP项目的落地效果越不理想。结合我国当前的情况，本文发现城镇化水平低的地区基础建设落后，为吸引投资、引进人才以及发展经济，政府可能会相应地放宽社会资本参与公共投资领域的标准，以便能够让越来越多的社会资本加入到城市基础设施建设进程中去，解决当前面临的难题。最后，财政约束水平越大的地区，PPP项目越容易落地。换句话说，当财政收支相差很大时，地区政府会通过融资的方式保证该地区必要的支出，但地方政府仅靠传统意义上的融资方式以及“土地财政”政策，不能保证完成预期目标，在此背景下该政府很可能采用PPP模式向社会资本进行融资。

（三）进一步分析

表4是模型（2）实证结果。

观察表4可以发现，控制人均固定资产以及人均建设用地后，各地区变量显著性无变化，说明模型1中变量的选取是可靠的，再次证明文中所述3个假设的正确性。另外，从表4的实证结果中可以发现，除模型1中的主要变量，人均固定资产系数为3.76，t值为0，在5%水平下显著，表明人均固定资产对PPP落地项目投资规模有正向影响。人均城市建设用地系数为-0.7，t值为0.483，在5%水平下不显著，表明人均建设用地对PPP落地项目投资规模无明显影响。

表4 模型（2）实证结果

随着经济的飞速发展，当前基础设施已很难满足人们的正常生活需要，人均固定资产高的地区，城市综合实力强，更有利于地方政府引进社会资本进行投资。

五、研究结论及建议

PPP模式作为一种提升公共服务水平、促进经济发展的新模式，在基础设施建设进程中起着至关重要的作用。基于以上实证，得出研究结论并针对PPP项目现状提出具体的建议。

（一）研究结论

本文通过实证分析我国2015—2018年的数据，探究我国PPP落地项目投资规模的影响因素，得出以下结论：第一，经济发展水平、城镇化水平以及政府财政约束水平对PPP落地项目投资规模有着重要的影响。第二，经济状况较好的省份，由于自身拥有充足的财政支持，社会资本投资的热情将会更为高涨，城镇化程度低的省份对基础设施建设更为迫切，社会资本有很大的发展空间，而财政约束大的地区政府要想在缺乏资金的情况下进行城市建设，可能会选择更优惠的政策或条件引导社会资本投资PPP项目。

（二）几点建议

根据上述实证分析结果，为提升我国PPP项目落地水平，提出以下建议：

（1）倡导利用PPP模式推进我国新型城镇化建设。该项举措不仅可以解决城镇化进程中遇到的困难、减轻地方政府财政约束，还能使政府部门完成从城市建设的主要责任人到合作者的角色转变，同时也为我国正在进行的新型城镇化建设增添了新元素，注入了新活力。

（2）推广示范项目，提高社会资本积极性。我国财政部以及各级人民政府通过推行PPP示范项目，给予一定的优惠条件，以期形成一套有代表性的示范案例，为其他项目提供参考，使社会资本在进行基础设施建设遇到无法解决的困难时有参考的模板，加大社会资本投资信心。

（3）制定有关推进PPP模式的政策，为该模式在我国顺利运行提供合理的制度保证。我国财政部以及各级人民政府发布了大量推广PPP模式的政策，以保证PPP模式顺利运行。PPP模式正常运行需要多个环节环环相扣，任何环节出现差错都可能招致整个PPP项目的失败，建议各级政府针对PPP模式在各地区运行的具体情况，出台相应的政策，以确保项目的正常运行。政府部门将PPP模式运用到重点领域中，不仅可以逐渐改进PPP模式运行过程中的各项规则和流程，还可以带动其他社会资本对基础设施进行投资。

（4）拓宽PPP模式的投资途径，保证政府部门和社会资本实现共赢。我国大多数地区政府部门投资受到财政资金限制，且由于技术等方面原因资金利用效率低下，不可避免地造成了一定程度的资产流失，为解决这个问题应大力支持社会资本参与PPP模式，以减少资源浪费，加快项目落地的目的。目前，我国社会资本积累数量非常可观，但由于当前经济形势转变，以往盈利性较好的部分行业逐渐失去了发展优势，社会资本方也因此丧失合适的投资途径，致使社会资本利用率不高，大量资金闲置，导致资源浪费严重。因此，社会资本有资本也有足够的能力加入到地区基础设施的建设浪潮中去，部分社会资本已经具有进入大型公共项目投资的能力，推广PPP正当其时。

（5）改善PPP模式运行中的风险和收益分担体系。PPP模式在运行的各个阶段会出现不同的问题，要想使政府部门和社会资本在项目建设过程中配合默契，就需要不断完善PPP模式下的双方共同关注的风险和收益分配机制，实现共赢。政府部门在确定自身利益以及公共服务质量和水平同时，也应当确保社会资本方能够取得一定的利润，提高社会资本参与的热情。基于城市基础设施建设等公共服务特有的无偿性，以及较长的投资回收期，政府部门可以针对不同项目进行不同形式的补贴，如对盈利性差的项目进行兜底补贴，或适当缩短项目特许经营期，这样无论是高收入项目还是低收入项目均能兼顾各方利益，保证项目平稳有效运行。

（三）研究局限

由于我国学者对PPP项目在实证领域的研究成果较少，本文缺少足够的参考依据，尚存在不足之处，留待后续研究中进一步完善。

（1）模型构建以各个省市的全样本为依据，但东中西部地区由于地理位置、经济发展水平不同，落地项目投资规模受影响因素也各有差异，并没有单独针对某一地区进行具体分析，可能会遗漏变量。

（2）本文收集财政部PPP综合信息平台发布的季报及项目库中的数据信息，在此基础上对我国PPP落地项目投资规模开展定量分析和实证研究。因为我国财政部建成PPP项目管理库的时间较短，所以统计数据存在一定程度的缺失，并且数据收集过程中项目库的信息处于更新状态，因此本文的数据质量有待于逐步完善。