对军控体系又一击

石平

2020年5月21日，美国国务院发表声明称，鉴于俄罗斯方面长期存在“违约”行为，美将向《开放天空条约》各缔约国递交退约决定通知，并正式进入为期半年的退约过渡期。美国此前已相继退出一系列关乎国际军控稳定的重要条约。此举不但将进一步恶化美俄关系，还将加深跨大西洋伙伴关系的裂痕，维护全球战略稳定的军控体系也将遭受重大打击。

《开放天空条约》的由来

《开放天空条约》是北约和前华约成员国之间于1992年3月签署的一个条约，它允许国家缔约方对其它国家缔约方的整个领土进行非武装侦察飞行，以搜集其军事活动和武器情况的数据。说来也颇具讽刺意味，条约实际上是由美国及其北约盟友率先提出，并用了近40年的时间才促成俄罗斯接受空中观察飞行的。

特朗普在白宫宣布将退出《开放天空条约》

二战结束后，美国和北约担心苏联对德国西部和整个欧洲地区发动突袭，同时也需要掌握东欧和苏联欧洲部分地区的情报，但又缺乏获取苏军动向的有效手段。1955年7月，为缓和美苏之间的紧张关系，美国总统艾森豪威尔在日内瓦举行的美、苏、英、法四国政府首脑会议上，首次正式提出了“开放天空”的建议，即美苏相互允许对方利用非武装的侦察机对己方军事设施进行空中侦察，以避免双方由于猜忌而造成关系紧张。苏联方面认为美国的目的是以“建立信任”为借口获取苏联的敏感情报，因此坚决反对。该建议在之后的30多年里被束之高阁。

1989年5月，老布什政府再次呼吁美蘇就“开放天空”展开谈判，将之作为美苏当时举行的《欧洲常规军事力量条约》谈判的一个核查措施，以此检验苏联在“新思维”下是否真心改善与西方的关系。与艾森豪威尔不同的是，老布什建议把飞越侦察权扩大到从温哥华到海参崴的所有北约和华约成员国。在《欧洲常规军事力量条约》达成协议后，北约和华约于1990年2月开始就“开放天空”进行谈判。

随着苏联解体，困境中的俄罗斯为增强与美国的战略互信，同意开放整个领土用于观察和飞越。1992年3月24日，24个国家在芬兰赫尔辛基签署了《开放天空条约》。美国1993年12月批准了这一条约，俄罗斯2001年5月批准该条约。条约从2002年1月1日起正式生效，目前共有34个国家缔约方加入了该条约。吉尔吉斯斯坦签署了该条约但未获得议会批准。

根据《开放天空条约》，每个国家缔约方有义务每年接受其它国家缔约方在其领土上空进行一定数量的观察飞行，允许飞行的次数视其国土面积的大小而定，同时它也拥有在其它国家缔约方领土上进行相同数量观察飞行的权利。条约规定，美国和俄罗斯每年接受的被动配额是42次，小的国家每年只有4次。根据条约，俄罗斯和美国分别于2002年8月和12月进行了首次观察飞行。自条约生效到2018年底，美国、俄罗斯和其它32个国家共在其它国家领土上空进行了1426次飞行。其中，美国及其盟国在俄罗斯领土上空进行了500多次观察飞行。

条约规定，在对缔约国领土进行观察飞行时，被观察国只能基于飞行安全原因对行动进行限制，而不能以国家安全理由予以拒绝。同时，进行观察飞行的国家缔约方必须在抵达被观察国领空之前72小时发出通知，并在开始飞行至少24小时之前向被观察国提交飞行计划。

执行观察飞行任务的飞机是特定型号的非武装侦察机，允许加装能识别重要军事装备的摄像设备，但对分辨率有一定的限制，即只需能够区分坦克和卡车即可。执行观察飞行的飞机及其传感器在被用于“开放天空”飞行前，必须由被观察国和来自其它缔约国的第三方专业人员登机，监督机上侦察设备是否符合条约规定。飞行观察搜集的所有影像数据应向全部缔约国公开，以提高信息透明度和共享度。

除制定详细的规则外，缔约国还成立了由成员国代表组成的“开放天空协商委员会”，负责监督条约的执行，并定期举行检查会议，处理可能出现的问题。

执行观察飞行任务的俄罗斯安-30侦察机

美俄履约的争议

2019年10月8日，美国参议院共和党参议员汤姆·科顿联名呼吁美国应该退出《开放天空条约》，重新部署国防部在“开放天空”任务中浪费的数亿美元，以增强美国的战斗力。当日，美国国务院发言人在回答记者有关特朗普政府是否考虑退出《开放天空条约》的提问时，指责俄罗斯违反了该条约，声称美国一直遵守该条约。根据美国务院的声明，俄方的违约行为主要有以下三个方面。

一是俄方限制在加里宁格勒、莫斯科以及俄与格鲁吉亚南奥塞梯和阿布哈兹接壤地区的10千米范围内实施观察飞行。二是俄方指定使用位于克里米亚的机场进行加油，以彰显对克里米亚的主权。三是2019年俄方拒绝美国和加拿大提出的对俄军“中部-2019”战略演习进行观察飞行的申请。

实际上，美国自退出《中导条约》以来，与俄罗斯在国际战略安全领域互打“口水仗”已成常态，以俄罗斯为谴责对象威胁退出《开放天空条约》也不是第一次。同美俄之间其它军控协定一样，《开放天空条约》在执行过程中的争议主要围绕以下两个方面。

技术人员检查执行“开放天空”任务飞机的侦察设备

一是在开放观察飞行上，美国指责俄罗斯“有选择地执行”。2016年，俄罗斯以加里宁格勒飞地面积较小、在其上空进行观察飞行对民用航空飞行和空中管制造成不便为借口，对其它国家缔约方对该地的侦察飞行单方面施加了500千米的限制。俄还根据《开放天空条约》第五款“不得在离非国家缔约方边境10千米的范围内进行侦察飞行”的规定，认为南奥塞梯和阿布哈兹是“独立国家”，反对美国及其盟国沿俄罗斯与格鲁吉亚边界飞行。

美国则从所有国家缔约方的领土都必须允许其它国家缔约方进行观察飞行、不得宣布其领土任何一部分禁止飞行这一规定出发，认为俄罗斯此举违反条约。美国还指责俄罗斯在乌克兰履行条约飞行问题上制造障碍，以及对美国在车臣上空观察飞行的高度进行限制。同年，美国以俄限制其它缔约国在俄加里宁格勒上空以及俄与格鲁吉亚边境附近上空飞行为由，限制俄罗斯在夏威夷太平洋舰队和阿拉斯加州格里利堡导弹防御基地上空进行观察飞行。受此影响，2016年，美俄之间只进行了5次相互观察飞行。

二是俄罗斯升级执行观察飞行的飞机，并用数字传感器替代胶片相机，引起美国不满。2016年，俄罗斯向设在维也纳的“开放天空协商委员会”正式提出请求，要求准许配备高技术传感器的俄罗斯图-214侦察机飞越美国上空。美国认为，俄罗斯执行侦察的飞机已具有各种情报搜集功能，包括摄像、热成像、信号采集等能力，采用新飞机和新设备将使俄罗斯“从观察飞行获得不公平的好处”。

美俄之间对条约履行的争议，导致条约执行受到严重冲击。从2018年1月1日开始，美国政府开始对俄在美国领空进行观察飞行实施一系列限制措施。作为回应，俄罗斯也部分禁止美国使用本国军事基地作为执行观察飛行的机场。同年8月，美国以俄方违约为由，宣布暂时冻结与俄罗斯在条约框架内的合作，使美俄观察飞行一度陷入停顿。

执行“开放天空”观察任务的俄罗斯图-154飞机

2019年4月，俄罗斯依据条约派出最新型的图-214侦察机对美国的导弹试验靶场、桑迪亚国家实验室、阿拉莫斯国家实验室、美国化学武器库等空域实施了“开放天空”观察。由于这些地点是美国战略性武器研发试验的场所，在美国政界再次掀起一轮退出条约的争议。

美国退约的动因

有分析认为，美国侦察设备的落后是美俄执行《开放天空条约》出现争议的直接诱因。条约生效十几年来，美国空军一直使用OC-135B侦察机执行“开放天空”的任务。这款建造于上世纪60年代的机型太老、故障频发。据统计，自2015年以来，其每执行12次任务就会出现一次机械故障问题。2017年，OC-135B原计划对俄执行16次飞行任务，最终只开展了13次。除了飞行安全问题，OC-135B的另一缺陷是侦察手段落后。该机共搭载了4台传统胶卷相机，每次飞行后，相机上的胶卷必须取出送到实验室处理，过程需要几个小时。相比之下，俄罗斯已经开始使用2011年生产的图-214侦察机在美国领空飞行，它还装备了红外数码相机和合成孔径雷达。

缔结《开放天空条约》的主要初衷，是通过增加缔约国的军事透明和信息共享来加强缔约国之间的相互了解和降低军事紧张，增进安全和合作。事实上，《开放天空条约》早已沦为“面子工程”，对此美俄各方心知肚明。比如，对方观察飞机飞经地区的军事基地均会保持通信静默，地面基地和军事设施也会“乔装打扮”一番，同时还会采取烟雾和反红外保护措施进行秘密干扰。在对方观察飞机上的本国观察员的一项重要任务，就是防止对方更改航线或进行计划外的观察。

由于《开放天空条约》允许国家缔约方通过观察飞行了解其它缔约方的军力及活动情况，因此它也可作为军控条约的核查措施，在军控方面发挥一定的作用。美国总统特朗普声称，倘若俄方“恢复遵守条约规定”，不排除美方重新履约或达成一份新协议的可能。如果俄罗斯不肯作出妥协，美国退出《开放天空条约》将有利于美国摆脱该条约对其开发新的核武器系统的束缚和国际监督。

配备国产数字摄像机的俄罗斯新型图-214侦察机

美国OC-135B侦察机用于执行“开放天空”任务已显老旧

退出《开放天空条约》契合特朗普政府倡导的“美国优先”的政治理念。特朗普政府把重建美国军力、壮大美国实力作为实施大国竞争战略的主要支柱。美国在推进现有核武器现代化的同时，还大力加强低当量核武器和战术核武器的研发。随着《反导条约》和《中导条约》寿终正寝，《相互削减战略武器条约》在2021 年前续约的前景也极为黯淡，美俄在冷战时期签署的军控体系行将瓦解。特朗普政府既然已经突破《中导条约》对其开发“定制威慑”核武器系统的限制，谋求建立对中俄等竞争对手的全面战略优势，又何必要留着《开放天空条约》来自缚手脚？

从历史轨迹和现实需求来审视美国的退约行为，退约是特朗普政府的长期战略考虑，符合共和党保守派和军工利益集团的长期诉求与一贯主张。这绝不仅仅是为了对抗俄罗斯的核能力发展，其背后更有制衡战略对手崛起、赢得大国竞争的深层次考虑。

罗马尼亚和乌克兰装备的执行观察飞行任务的安-30侦察机

对美俄关系和国际安全的影响

第一，将加剧自乌克兰危机以来日趋紧张的美俄关系。《开放天空条约》对于美俄关系改善与稳定具有重要意义。虽然美俄目前拥有多种先进侦察手段，如卫星侦察，但通过允许实地考察所得到的透明和信任，是卫星图像所不能比拟的。对于美俄来说，相互“开放天空”更是维持战略互信的重要象征。特朗普政府的退约决定遭到俄罗斯的反对。俄罗斯已在多个场合主张保留《开放天空条约》，但不会做出单方面让步。

第二，破坏俄罗斯和欧洲北约国家之间积累的信任。缔结《开放天空条约》的最初意图，是减少北约和华约两大军事集团之间的不信任，增加缔约国之间的军事透明、相互了解和合作，它同《欧洲常规军事力量条约》一起被视为欧洲安全框架的重要组成部分。客观而言，《开放天空条约》增进了各国在安全方面的相互信任，降低了因误解和误判而引发武装冲突或战争的风险。特朗普政府退出《开放天空条约》，可能会破坏俄罗斯和欧洲北约国家之间通过该条约的合作而积累的信任。

第三，进一步扩大美欧关系的裂痕。由于多数缔约国飞行侦察能力较弱，《开放天空条约》的军事透明机制一定程度上弥补了其情报能力的不足。2014 年乌克兰危机前后，美国及其盟国在乌克兰和俄罗斯数千千米领空进行了十多次观察飞行，搜集俄罗斯部队和军事调动的照片，这也彰显了《开放天空条约》对北约欧洲盟国安全的重要性。如果美国退出《开放天空条约》，乌克兰这样的中小欧洲国家，首先将会成为条约废弃的牺牲品。美国国会众议院外交事务委员会主席艾略特·恩格尔在给国家安全顾问罗伯特·奥布赖恩的信中就指出，美国退出该条约不仅损害美国安全利益，还将对盟国造成伤害。多名美军将领也认为，特朗普政府都未跟北约盟友提前打招呼就扬言退出，这种行为本身是对北约盟友的“背叛”，置欧洲的战略稳定于不顾。在美国宣布退约的第二天，法国、德国、比利时、西班牙、芬兰、意大利、卢森堡、荷兰、捷克及瑞典十国外长发表联合声明，对美国有意退出条约表示遗憾。

第四，对国际核不扩散体制产生不利影响。防止核武器与核材料扩散是国际防扩散努力的一个重要目标。《开放天空条约》是一项增加国家缔约方军事透明和信任的措施，为实施更广泛的核查方式提供了重要框架，它与其它核查制度一起，有助于加强国际社会发现条约缔约国秘密、非法开发核武器的能力。美国退出《开放天空条约》显然对国际核不扩散体制将产生不利影响。

按照程序，特朗普宣布退约后，条约存放国匈牙利和加拿大应在30～60天内召开会议，审议有关美国退出的后果。截止目前，美方仍未就退约一事向包括俄罗斯在内的其它33 个缔约国正式提起任何形式的协商。这种“只挑起問题却不着手解决”的态度不仅仅是不负责任的表现，更是对国际战略稳定的挑战。美国的北约盟友们已经要求特朗普“收回成命”。目前来看，即使美国退约，欧洲仍将维持条约不至于瓦解，而美国在自毁信誉的路上却将越走越远。