党的全面领导制度的三层涵义及其结构内容

李志平 张阿樱

从性质上看，中国共产党领导是中国特色社会主义的最本质特征;从制度上看，中国共产党领导是中国的根本领导制度;从政治上看，中国共产党领导是最高政治领导力量;从优势上看，中国共产党领导是中国特色社会主义制度的最大优势。

党的全面领导制度可以分为国家治理、党的执政、具体工作三个层面。

一、黨的全面领导制度的层次及其结构

（一）党的全面领导制度的三个层次

1.国家治理层面的党的全面领导制度

国家治理层面的党的全面领导制度主要体现在党的战略定位和政策设计。一是2018年2月党的十九届三中全会通过的《关于深化党和国家机构改革的决定》提出的“完善坚持党的全面领导的制度”中包括的“建立健全党对重大工作的领导体制机制，强化党的组织在同级组织中的领导地位，更好发挥党的职能部门作用”。二是2019年1月颁布的《中共中央关于加强党的政治建设的意见》提出的“建立健全坚持和加强党的全面领导的制度体系，为把党的领导落实到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各领域各方面各环节提供坚实制度保障”。

因此，国家治理层面的党的全面领导制度是一个制度体系，主要包括政治建设制度体系、依法治国制度体系、依法行政制度体系、经济建设制度体系、文化建设制度体系、社会建设制度体系、生态文明建设制度体系、党的绝对领导制度、外交工作制度、国家监督制度体系等。

2.党的执政层面的党的全面领导制度

党的执政层面的党的全面领导制度主要体现在党的执政定位和政策设计，即党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（下称《决定》）中的第二部分“坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”提出的六个方面制度建设，一是不忘初心、牢记使命制度;二是党中央集中统一领导制度;三是具体工作层面的党的全面领导制度;四是为人民执政靠人民执政制度;五是提高党执政能力和领导水平制度;六是全面从严治党制度。

因此，党的执政层面的党的全面领导制度体现了党的领导的六个维度：一是党的领导的制度性高度，二是党的领导的制度性力度，三是党的领导的制度性深度，四是党的领导的制度性温度，五是党的领导的制度性能度，六是党的领导的制度性严度。

3.具体工作层面的党的全面领导制度

具体工作层面的党的全面领导制度主要体现在党的工作定位和政策设计，即党的十九届四中全会《决定》中的第二部分第三款“健全党的全面领导制度”提出的“完善党领导人大、政府、政协、监察机关、企事业单位、社会组织等制度，健全各级党委（党组）工作制度，确保党在各种组织中发挥领导作用。完善党领导各项事业的具体制度，把党的领导落实到统筹推进‘五位一体总体布局、协调推进‘四个全面战略布局各方面”。

因此，具体工作层面的党的全面领导制度主要包括完善党在各种组织中发挥领导作用的制度、完善党领导各项事业的具体制度、完善党领导党和国家所有机构履职全过程的制度等。

（二）党的全面领导的制度化结构

党的全面领导的制度化结构主要有指导思想、基本原则和主要内容。

党的全面领导的指导思想：主要是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党的基本理论、基本路线、基本方略，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局。

党的全面领导的基本原则主要是坚持以人民为中心，坚持全面深化改革，坚持全面依法治国，坚持全面从严治党等。

党的全面领导的主要内容：一是“坚持全心全意为人民服务，坚持民主集中制，把党的路线方针政策转化为工作政策”的党的全面领导总体要求;二是“决定本单位重大举措、重大事项、重大项目、重要人事等”的党的全面领导具体内容。

一般地讲，党的全面领导制度化的方式方法是在完善党内相关法律法规基础上，将党的全面领导制度化结构内容“载入”各级组织的组织法或章程。

二、国家治理层面的党的全面领导制度

中国共产党在长期执政过程中，形成了诸如党的领导核心制度、党的绝对领导制度等重要制度，这些重要制度是国家治理层面的党的全面领导制度。

（一）党的领导核心制度

党的领导核心制度，一是中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，二是中共中央以及中央政治局和政治局常委会是全党的集中统一领导核心，三是总书记是中共中央以及中央政治局和政治局常委会的领导核心。历史地看，1945年中国共产党第七次代表大会确立了毛泽东同志在全党和党中央的领导核心地位，改革开放期间中国共产党确立了邓小平同志在全党和党中央的领导核心地位，2016年10月中国共产党十八届六中全会确立了习近平同志在全党和党中央的领导核心地位。

中国共产党是一个有九千万党员的大党，中国是一个有十四亿人口的大国。中国共产党要凝聚九千万党员、团结十四亿人民，开创中国特色社会主义伟大事业，就必须有一个党中央和全党的核心。党的十八大以来，习近平总书记带领全党全军全国各族人民，解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事，取得了具有重大现实意义和深远历史意义的成就，实现了党和国家事业的继往开来，成为了党中央和全党的核心。

（二）党的绝对领导制度

在中国，中国共产党对政法工作、人民军队等实行绝对领导。党的绝对领导制度是党绝对领导军队和政法工作等以保证国家总体安全的重要制度。

1.党的绝对领导的总体要求

党的绝对领导的总体要求主要有党绝对领导的指导思想和基本原则。

党的绝对领导的指导思想：坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚决捍卫党的领导和中国特色社会主义制度，做中国特色社会主义事业的捍卫者。

党的绝对领导的基本原则：一是坚持党的绝对领导，二是坚持总体国家安全观，三是坚持走中国特色社会主义道路，四是坚持服务保障大局，五是坚持改革创新。

2.党绝对领导政法工作制度的主要内容

一是用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作;二是坚持党中央集中统一领导，党中央决定大政方针、决策重大举措、管理重大事项;三是加强组织建设，开好组织生活会和民主评议会;四是加强党风廉政建设，全面从严治党;五是党委党组把握政治方向，统筹各项工作;六是向党中央和总书记请示报告重大事项和汇报重要工作;七是落实党中央和上级党组织的重要决定决策指示。

3.党绝对领导人民军队制度的主要内容

一是以习近平强军思想为指导，坚决捍卫党的领导和中国特色社会主义制度;二是完善军委主席统一领导指挥全国武装力量的制度，完善军委主席负责制的各项制度;三是完善军队党委制、政治委员制、政治机关制，完善党委统一集体领导下的首长分工负责制;四是建立健全基于联合、平战一体的军事力量运用政策制度，完善战备和实战化军事训练制度，完善精准高效全面规范刚性的军事管理政策制度，完善国防科技创新和武器装备建设制度，完善党政军警民合力强边固防工作制度。

三、黨的执政层面的党的全面领导制度

党的执政层面的党的全面领导制度有党中央集中统一领导制度、全面从严治党制度等六个方面制度，下面主要分析这两个制度。

（一）党中央集中统一领导制度

目前，集中统一领导制度在中央层面形成了四个比较成熟的制度。一是中央纪委监委、中央书记处，全国人大、国务院、全国政协、最高法、最高检党组定期向中央政治局和政治局常委会报告工作。二是政治局成员每年向党中央和总书记书面述职制度。三是重大问题、重大事项、重大工作向党中央和总书记请示报告制度。四是中央领导小组（委员会）领导方面工作制度。这四个党中央集中统一领导制度，在党的领导制度中起决定性、方向性和引领性作用。

2019年初，按照《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》要求，中共中央政治局每位同志向党中央和习近平总书记做了书面述职。书面述职主要包括：一是牢固树立“四个意识”、坚定“四个自信”、坚决做到“两个维护”;二是深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，把握立场观点方法，在分管领域学懂弄通做实的情况;三是在党和国家层面涉及稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等工作，落实习近平总书记重要指示批示和党中央决策部署落地的情况;四是及时将党中央决策部署进展情况以及重大问题、重大事项、重大工作等向党中央和习近平总书记请示报告的情况;五是严格按程序决策、按规矩办事，严格遵守民主集中制各项制度要求等情况;六是在精简会议、精简文件、规范出访、新闻报道等方面遵守中央八项规定等情况;七是按照党员领导干部廉洁自律规范约束自己，教育管理亲属和身边工作人员的情况。

2019年12月，中共中央政治局召开了“不忘初心、牢记使命”专题民主生活会。中央政治局同志紧扣学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想这一主线和“不忘初心、牢记使命”这一主题，围绕坚定理想信念、增强“四个意识”坚定“四个自信”做到“两个维护”、履责担当作为、牢记宗旨为民服务、提高治理能力、秉公用权清正廉洁、全局性重点工作设想等七个方面进行发言。会议认为，用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作是全党的一项重大政治任务，维护习近平总书记在党中央和全党的核心地位、维护党中央集中统一领导是推动中国特色社会主义发展前进的根本政治保证。

（二）全面从严治党制度

全面从严治党是党的重大战略部署，是发展中国特色社会主义事业的根本保障。党的全面领导制度化于全面从严治党的结构主要有指导思想、基本原则和主要内容等。

1.党全面领导全面从严治党的指导思想

坚定远大理想和共同理想信念，维护党的团结统一，严明党的政治纪律规矩，严格党的组织生活制度。

2.党全面领导全面从严治党的基本原则

发挥党组织核心作用，发挥党员先锋模范作用，党的领导干部忠诚、干净、担当。

3.党全面领导全面从严治党的主要内容

完善监督制度。完善党内监督体系，完善领导班子内部监督制度，完善巡视巡察制度。完善派驻监督体制机制。健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度。

完善权力制约制度。完善分事行权、分岗设权、分级授权等制度。完善党务、政务、司法等办事公开制度。完善权力运行查询追溯制度。完善准确发现问题、精准偏差问责制度。

完善不敢腐不能腐不想腐制度。严格干部考察考核制度，领导干部述职述廉制度，领导干部个人事项报告制度等。

四、具体工作层面的党的全面领导制度

具体工作层面的党的全面领导制度主要指党全面领导各种组织的制度、党全面领导各项事业的制度、党全面领导国有和民营企业的制度等。这里主要探究党全面领导社会组织、各项事业以及国有企业的制度结构。

（一）党的全面领导“载入”社会组织章程

这里，社会组织指除党政机关、企事业单位以外的社会中介性组织，亦称第三部门组织、非政府组织、非营利组织等。党全面领导社会组织的主要方法是将党的全面领导要求“载入”社会组织章程。

1.“载入”党的全面领导的社会组织章程的结构

“载入”党的全面领导要求的社会组织章程的结构可以是，第一章总则，第二章党的组织，第三章业务范围，第四章成员，第五章事务执行，第六章资产管理使用，第七章章程修改程序，第八章终止程序及终止后资产处理，第九章附则。

2.社会组织章程中“党的组织”章节的主要内容

党全面领导社会组织的指导思想：坚持全面从严治党，突出政治功能，提升组织能力，强化责任担当。

党全面领导社会组织的基本原则：一是把党的领导与完善社会组织治理相统一，二是把党建工作与业务工作相融合，三是加强社会组织党组织政治建设。

党全面领导社会组织的主要内容：一是组织设置;二是思想政治建设，主要指用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践，遵守纪律顾全大局，履行社会责任等;三是组织建设，主要指“三会一课”、组织生活会、联系群众等;四是队伍建设，主要指培养政治坚定、学习刻苦、工作勤奋、作风严实、品德高尚的干部等。

（二）党全面领导各项事业的制度结构

事业单位主要指政府用国有资产设立的从事教科文卫等活动的社会组织。党全面领导事业单位的制度结构主要有党全面领导事业单位的指导思想、基本原则和主要内容。

1.党全面领导事业单位的指导思想

完善党对事业单位的全面领导制度，保证党的路线方针政策在事业单位全面贯彻落实。

2.党全面领导事业单位的基本原则

坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，坚持把党的全面领导与事业单位改革发展紧密结合。

3.党全面领导事业单位的主要内容

党委领导核心作用。党委把方向、议大事、管全局，统一领导事业单位工作。一是党委全面领导工作、把握发展方向、决定重大问题。二是按照民主集中制和议事规则，重大问题集体讨论决定。三是充分发挥党委领导核心作用，保证行政负责人充分行使职权。四是完善党政联席会议、党委全委会议、党委常委会议、行政负责人会议等制度。

坚持党管干部。坚持德才兼备以德为先，根据不同行业类型事业单位的特点要求，培养政治坚定、业务过硬、敢抓善管、廉洁奉公、实绩突出、群众公认的优秀干部，建设政治坚定、素质优良、结构优化、精干高效的领导班子和党务工作队伍。

思想政治工作。用习近平新时代中国特色社会主义思想指导武装头脑、指导实践，践行社会主义核心价值观，加强职业道德建设，加强作风建设，严明纪律规矩，严肃政治生活。

党风廉政工作。一是完善民主生活会、组织生活会、述职述廉、诫勉谈话等制度。二是完善领导人责任追究制度。三是完善反腐倡廉制度，严查违纪违法案件。四是发挥党内监督、专门监督、群众监督和舆论监督作用。

人才队伍建设。一是培养领军人才和创新人才，挖掘紧缺人才和专门人才，培养使用青年人才。二是完善育才引才聚才用才制度，完善各项事业人才管理制度。三是激发人才干事创业活力，使各类人才在事业发展中施展才干。

（三）党的全面领导“载入”国有企业章程

这里，国有企业主要指由政府出资举办的国有独资企业（公司）和国有资本控股企业（公司）。党全面领导国有企业的主要方法是将党的全面领导要求“载入”国有企业章程。

1.党全面领导国有企业的几个问题

党的领导和公司治理的关系。将党的全面领导写入公司章程，写明党组织的职责权限、机构设置、运行机制等重要事项，落实党组织在公司治理结构中的法定地位。

党组织与董事会、经理层的关系。明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序，亦即重大经营管理事项必须经党委研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定。

党委（党组）书记与董事长的关系。一般来讲，党委（党组）书记、董事长由一人担任，进入董事会、监事会、经理层的党组织领导班子成员必须落实党组织决定。

2.党的全面领导“载入”国有企业章程

党的全面领导要求“载入”国有企业章程并制度化，可将党的全面领导的指导思想、基本原则和主要内容等有机地“载入”国有企业章程之中。

党全面领导国有企业的指导思想：发挥党委把方向、管大局、保落实的领导作用，完善党的全面领导制度。

党全面领导国有企业的基本原则：坚持党委把方向、管大局、保落实;坚持围绕中心、服务大局;加强领导班子建设;加强基层党组织建设;坚持深化改革、创新发展。

党全面领导国有企业的主要内容：一是完善党委政治核心的领导制度、党委负责企业党建制度并报告党建工作制度等;二是完善党组织参与重大决策制度（涉国家战略和国家安全等重大经营管理事项，先经党委研究讨论，再由董事会、经理班子决定）、完善党管干部制度（重要干部选用，必须先由党委研究提出意见建议，再由董事会依法产生以及经营管理者依法决定）等;三是完善企业党风廉政建设制度、重点部门岗位监督制度等;四是健全基层党建制度、明确党组织设置方式、党组织职责定位、党组织管理模式、支部建到项目上、支部建到班组上等。

五、 结语

在中国，党的领导是根本领导制度，也是中国特色社会主义制度的最大优势，这在正在进行的新冠肺炎疫情防控战中已经得到充分证明。目前，党的领导有党中央集中统一领导、党对军队和政法工作绝对领导、党的全面领导等提法。这里，党的全面领导主要指党的领导向纵深方向发展，即党的领导要包括涵盖各种组织、各项事业以及工作全過程。对此，党的十九届四中全会进行了全面系统的战略部署。所以，整体设计好、具体制定好、认真执行好党的全面领导制度是全党全军全国各族人民面临的重要且急迫的工作任务。

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（李志平为九三学社黑龙江省委专职副主委，张阿樱为哈尔滨学院图书馆研究馆员;本文系黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“关于健全党的全面领导制度研究”【19DJH011】阶段研究成果）

责任编辑：尚国敏