新冠肺炎疫情期间城市公园绿地运行管理研究

付彦荣

贾建中*

王洪成

刘艳梅

李佳滢

2019年末，新冠肺炎(COVID-19)疫情暴发并在全国迅速蔓延，给人民群众的健康造成严重威胁，对社会经济秩序也产生了严重影响。自2020年1月23日起，短短一周时间内，全国31个省(自治区、直辖市)均有病例发生，30个省(自治区、直辖市)相继启动了重大突发公共卫生事件一级响应。在一级响应机制下，武汉市全城封闭，许多城市内外交通停运，餐饮商场等室内公共场所关门停业，人们被要求尽可能待在家中，减少不必要的外出。国家和各级政府及时发布指导意见，启动应急预案，指导开展防疫工作，大多数城市都能够积极应对，科学有序管理公园绿地，发挥绿色生态空间优势，辅助疫情防控。但也有一些城市公园绿地在疫情期间的运行管理上略显不足，甚至因恐慌而过度防范、管理僵化，或对疫情估计不足而防范松懈、疏于管理，这些都直接影响到公园绿地的运行管理安全和疫情防控大局。本研究从公园绿地的功能特点与价值作用出发，结合新冠肺炎疫情特点和防控要求，力求较为系统地探讨疫情期间城市公园绿地运行管理的策略、原则和具体措施等，为各地城市公园绿地运行管理提供指导与参考，为相关政策与标准的制定提供技术支撑。

1 新冠肺炎疫情下城市公园绿地的功能作用分析

科学分析和正确认识城市公园绿地的性质和功能，是制订疫情下公园绿地运行管理策略的基础。公园绿地是城市中绿色、有生命的基础设施，具有改善生态、提供休憩空间、塑造景观风貌、避险减灾和文化科普等基本功能。大量实验研究、案例分析与跟踪调查证实绿地能够缓解压力、抑郁、焦虑，减轻传染病、心血管疾病和呼吸系统疾病等[1]。在城市尺度上，公园绿地的合理分布，可有效疏解建筑空间，降低人群密度，有助于防止疫情传播扩散[2-3]。公园绿地自身所具有的空间开敞、光线充足、通风良好等特点使其能够稀释空气中可能存在的病毒，极大地降低了感病率。公园绿地内植物种类丰富、绿量高，很多植物分泌物具有消毒抑菌、镇静等功能，不仅可以维护身体生理状态，还有助于舒缓压抑、焦虑等不良情绪[4]。公园绿地内有大量园路、步道、广场等，方便开展走路、慢跑等健身活动，是最直接、最便利、最需要的健康运动空间[5]，有助于增强身体免疫力和对病毒的抵抗力。

许多学者从城市规划、社会治理、智慧城市和建筑设计等角度探讨了城市突发公共卫生事件应对策略[6-10]，有不少学者关注风景园林对公共健康、城市公共卫生安全的作用等[11-13]，但关于突发公共卫生事件情况下公园绿地管理的研究还很少。2003年非典(SARS)期间，北京市公园通过延长开放时间等措施，为市民提供避灾的户外活动空间[2]，游人量有明显增加，反映出人们对户外自然环境的强烈需求[14]。王浩认为，新冠肺炎疫情下应在科学做好各项防治工作的基础上，高效发挥城市绿地的多元功能作用，进行分级管控[15]。新冠肺炎疫情期间，国家卫健委高级别专家组组长钟南山院士也指出：“景区开放是必要的，景区是开阔的地方，空气新鲜，对人们的健康心理都有积极的作用。”

疫情期间的调查研究进一步证明，公园绿地作为城市中重要的绿色基础设施，在城市安全防护中的地位越来越重要，其生态、游憩、景观、防护，以及文化科普等功能在疫情期间显得尤其突出。城市绿色空间网络体系是保障城市生态安全的基础，是阻隔病毒扩散和传播的绿色屏障；科学构建城市公园体系，均匀布局公园绿地，有助于缩短城市人员流动距离，降低疫情扩散风险，符合人民群众的健康需求；城市公园绿地拥有多彩植物、优美景观、开阔空间和宜人小气候等优越条件，是疫情期间相对低风险的公共休憩活动空间，有助于缓解心理压力与长期居家引发的焦虑紧张情绪。

结合新冠肺炎疫情特点，制定相应的城市公园绿地运行管理策略措施，实现科学安全开放运行，是增进公众身心健康、维护社会稳定、加强疫情防控的积极有效之举。

2 新冠肺炎疫情特点及城市公园绿地应对管理实践分析

了解新冠肺炎疫情的特点和国内典型城市的防控实践，是确定公园绿地疫情期间运行管理策略措施的基本依据。

2.1 新冠肺炎疫情的特点分析

新冠肺炎是由新型冠状病毒引起的一种急性呼吸道传染病，已纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，按甲类传染病管理。该病的主要传播途径是通过呼吸道飞沫和密切接触传播。在相对封闭的环境中长时间暴露于高浓度气溶胶情况下存在经气溶胶传播的可能。由于在粪便及尿中可分离出新型冠状病毒，应注意粪便及尿对环境污染造成气溶胶或接触传播[16]。

实施新冠肺炎防控，要严格做好病例发现救治，密切接触者追踪管理，也要做好公共场所卫生防控[17]，关键是避免人员聚集，严格落实清洁消毒、通风换气、垃圾处理和健康宣教等举措[18-19]。

2.2 城市公园绿地应对管理实践调查分析

公园绿地作为一类特殊的公共空间，具有双重属性。一方面具有城市公共场所人流量大、易聚集、使用频率高、管理难度大等公众聚集属性，应重点参考公共场所防护指南，以防止人员聚集为核心，制定相应运行管理措施；另一方面，又具有空间开阔、通风好、植物多、空气新鲜等一般公共场所不具备的绿色健康属性，可采取更灵活、积极的疫情防控策略。

为掌握疫情期间国内城市公园绿地运行管理情况，中国风景园林学会于2020年3月初选取武汉、宜昌、襄阳、随州、北京、天津、上海、重庆、哈尔滨、郑州、西安、成都、昆明、长沙、广州、深圳、杭州、福州和扬州等40个典型城市，进行了问卷抽样调查。结果表明：在疫情期间所有城市均根据国家有关要求并结合本地特点对公园绿地采取了相应的安全管理措施，多数以城市为单元制定了疫情期间的公园绿地管理政策。具体调查结果如下。

1)34个城市的公园绿地管理机构根据本地疫情防控响应等级制订了应急预案，占调查城市的85%；31个城市的公园绿地管理机构与所在地街道、社区及地方政府的防疫指挥管理机构建立了联动机制，占调查城市的75%，表明大多数公园绿地管理机构在疫情防控上有系统化应对策略，且与所在地的疫情防控形成整体，实施联防联控(表1)。

2)25个城市针对疫情防控期间的公园绿地运行管理，出台了专门政策或指导性文件，占调查城市的62.5%，表明多数城市的公园绿地管理部门对疫情防控开展了主动应对。这些政策多在城市层面上，对全市范围内公园绿地运行管理提出要求，且行之有效。

3)34个城市的公园绿地管理采取了差别化管理策略，占调查城市的85%。其中，20个城市采用了分类分级管理策略，14个城市采取了分类不分级的管理策略。在单个公园的具体管理上，分别采取了全关闭、半关闭(减少出入口，限制活动范围)或二者相结合的管理措施，表明大多数城市公园绿地在疫情期间采取了差别化管理，有效落实了中央精准施策的防控要求。

4)所有城市对公园绿地内部分设施、场所及区域进行暂时关闭或严格管控，主要是室内场所和室外易发生人员聚集和易发生交叉接触的设施，管控侧重点略有相同。同时，暂时停止了公园绿地内所有易引起人流集聚的活动。

5)所有城市均加强了公园绿地的出入口管理。30个城市对未关闭公园绿地采取相应措施，在保障安全的同时，保持游人正常有序出入，占调查城市的75%。

6)26个城市对公园绿地内游人规模进行了控制，占调查城市的65%。其中，20个城市按设计容量的10%～30%进行控制，5个城市按设计容量的30%～50%进行控制，1个城市按设计容量的50%～70%进行控制，表明控制游人规模是公园绿地游人管理的重要举措(图1)。同时，均采取措施加强了公园绿地内游人的引导和疏导。

7)所有城市的公园绿地将消毒保洁作为疫情期间管理的常规性措施，对未实施关闭的公园绿地增加了消杀频次。同时，加强了各类建筑物的通风换气。

8)38个城市加强了公园绿地员工的健康管理措施，占调查城市的95%。具体措施包括检测体温、登记，加强个人防护、上岗前培训等。

以上城市公园绿地在疫情期间的运行管理实践和经验，为本研究提供了重要参考，也为相关管理策略和措施的可行性提供了佐证。

3 新冠肺炎疫情下公园绿地运行管理策略和措施

图1 新冠肺炎疫情期间城市公园绿地游人规模控制情况(作者绘)

全国城市疫情状况不尽相同，各公园绿地自身条件也存在差别，决定了疫情期间的公园绿地管理应采取策略与措施的差异性，不能一刀切。基于城市公园绿地功能，结合新冠肺炎特点、防控要求与调查研究，提出新冠肺炎疫情期间公园绿地运行的管理策略和措施，包括基本原则与总体策略、园内防疫管理体系、内外联防联动机制、分级分类分区管控、游人规模控制、管控与疏导相结合等系列策略，以及启动应急管理、安全评估与分级管控、游人管控与疏导、环境卫生消毒、优质管养、员工健康维护、正向科普宣传等具体措施，以提升城市公园绿地应对突发重大公共卫生事件能力和运行管理水平。

3.1 基本原则

疫情期间，城市公园绿地运行管理应坚持“科学防疫，严格管控；因地制宜，精准施策；正确引导，安全运行”的基本原则。

1)科学防疫，严格管控：建立科学的防疫体系和应急制度，与国家和当地防疫体系无缝对接；实行科学、合理的管控对策并严格落实，既不疏于防范，也不防范过度。

2)因地制宜，精准施策：根据国家和各级政府防疫要求，制订科学、有效、准确、适宜、有针对性的防控策略和可操作性强的系列措施，做到因地制宜、精准施策。

3)正确引导，安全运行：安全是疫情期间公园绿地管控的总目标，各项管控策略和措施必须引导各级公园绿地管理者和游人正确执行，保障公园绿地安全运行。

3.2 总体策略

疫情期间，城市公园绿地应坚持系统防疫策略，构建自身防疫和园区内外联动一体化的防疫体系。疫情之前，应组织编制公园绿地应对重大公共卫生事件应急预案，对防疫工作的领导、组织、程序、措施、实施和机制保障等进行事先统筹安排；疫情发生之初，应及时成立疫情防控领导机构，根据不同疫情响应等级，启动相应的应急预案，对系统防疫做出具体部署，评估园内设施使用等级，明确防疫职责和管理措施，形成园内防疫管理体系。同时，应主动与所在地社区、街道或地方政府的防疫指挥管理机构形成联动，建立园内园外联防联控机制，共同构筑防疫体系。

3.3 实行分级分类分区域管控

在公园绿地防疫体系保障下，坚持科学开放为主的运行运营管理方针，除非公园绿地内发生疫情，应尽量减少公园绿地关闭的数量和时间，最大限度地兼顾防疫和群众的正常使用需求。

按照分级分类分区原则，实施精准化防疫管理。公园绿地开放前要对园内各类设施、场所及区域进行疫期运行安全评估。评估的重点应包括公园设施、场所、活动区域与区位环境、设施状况与使用频度、游览特点与人流聚散、空间封闭状况、设施安全分类与分级、安全管理措施与保障机制等方面。

根据安全评估结果，确定开放、半开放(部分开放)、不开放的公园绿地，以及设施、场所和活动区域等，并采取相应的管理措施。发生疫情的动物园、公园、主题游乐园，以及疫情期间实行封城、军事化封闭管理的城市区域内公园绿地可暂不对外开放，实行关闭管理；公园绿地内的动物饲养展示区域、文化演出、展览、会议、餐饮、茶室、娱乐和体育等封闭、半封闭的室内场馆及场所在疫情防控一级响应期间可暂时关闭；对游船码头、观光车站、儿童游戏、运动健身、垂钓、售卖机及饮水点等容易人员聚集活动的室外场所及设施等实行严格管理，降低使用量和使用频率。评估认为有疫情扩散风险的，可以暂时关闭，同时，停止园内的展览演出、宣传推介、民俗节庆、体育竞技、集体歌舞、游乐游娱、聚会联欢及其他容易引起人员集聚的各项活动。

正常开放的公园绿地需要采取一些主动性管理措施，控制疫情传播风险的同时，方便游人使用，如明确开园、闭园时间，严格做好入园和清园检查；售票的公园绿地可优先使用线上售票、扫码支付售票、扫码入园等非接触式服务手段；加强出入口人流管理，降低瞬时游人密度；开放园路和主要游步道等线性通行空间，引导单向游览等。

表1 城市公园绿地应对新冠肺炎疫情运行管理的主要策略措施

科学评估动物管理和游览风险，做好动物园和综合公园内的动物观赏区管理；保持正常的动物饲喂活动，保障动物食物供给，做好笼舍消毒清洁；密切关注闭园导致的动物不良反应，采取针对性管理措施，确保动物健康和游人安全。

3.4 有效管控游人规模和游览行为

游人管理是疫情期间公园绿地运行管理的重中之重，应以避免近距离接触、防止聚集、防范患病者入园为核心。具体体现在出入口管理、游人容量控制、游人行为引导等方面。

出入口是游人管理的首要节点，是实现游人总量控制和防范患病者入园的关键部位。在入口处应设置体温检测点，监测入园游人体温；设置服务咨询、游客排队1m防疫安全线，拉开游人间距。必要时，可对入园人员进行实名制登记，并将登记结果与当地卫健委等相关部门进行共享联动，提前规避潜在感染风险。合理规劝不符合要求的人员入园，妥善处理相关争议。

游人规模控制是防止聚集、减少近距离接触的有效手段。应科学预测预警疫情期间的游人容量，合理限制公园游人规模。疫情期间公园绿地游人容量可按设计容量的约30%进行控制。其中，一级、二级应急响应期间，游人容量应控制在10%～30%，三级、四级应急响应期间，可按设计容量的40%进行控制，不宜高于50%。

根据确定的游人容量采取必要的限流措施。包括采用预约游园方式引导游人错峰游览；及时公布游人管控信息，实时发布容量预警；利用现代科技手段，对游人分布进行监控，实施游人容量动态调整。加强对游人的疏导，保持游览活动安全有序；做好公园入口、游客中心、集散广场、道路节点和桥梁等部位的人员疏导，避免局部游人过度集中；及时劝阻进行群体性活动的人员，引导游人保持1m以上游览、排队及2m以上语言交流的安全社交距离，避免近距离交流与肢体接触。

3.5 加强环境卫生消毒管理

卫生消毒管理是防止病毒滞留传播的基础性措施。疫情期间，公园绿地应做好环境保洁、消毒、垃圾处理，以及建筑物的通风换气等工作。

加强公园绿地环境保洁，定期清理公园水体、岸边、路面、山石和坡道等游客可能达到的场地，以及绿地边缘死角地带。园内垃圾和绿地废弃物等应规范收运、日产日清。可设立专门用于收集口罩、手套、酒精瓶等防护、消毒用品的垃圾收纳设施，并做好安全规范处理。

及时开展园内消毒，增加亭台楼阁、园林小品、封闭水体、座椅坐凳、电梯扶梯、健身器材、扶手、栏杆、宣传栏、垃圾桶(箱、房)、化粪池和排水管(沟)等设施的消毒频次。做好各类室内场馆和场所的通风换气和卫生保洁工作；加强公共卫生间的通风、消毒和清洁管理。

3.6 加强员工健康安全管理

员工健康安全是公园绿地疫情期间正常运行的基本保障，也是公园绿地防疫能力的重要体现。

加强员工个人安全防护，建立员工健康档案；员工防疫资金和物资应落实到位；完善员工值班制度，做到劳逸结合；加强员工用餐、工作或会议等场所的消毒工作；对员工进行上岗前培训，普及科学防护常识，提升应对紧急突发状况的能力；做好员工上岗前体温监测和登记，严防带病上岗；要求员工上岗时佩戴口罩，工作期间保持安全距离，避免聚集。

3.7 坚持公园绿地优质管养

疫情期间，更需要坚持优质养护，保障公园绿地质量，为公众提供安全、宜人、舒适的游览环境，做到防疫管理和日常养护两不误。重点做好季节性作业管理，落实浇水、修剪、施肥、防病和除虫等养护工作。做好季节性病虫害预测预报，拟定针对性防治方案。及时清理植物的腐枝落叶，重点保证草坪、广场、各类园路及其两侧3m范围等游人活动区域清洁。

3.8 发挥科普职能，加强正向宣传

坚持做好科普宣传，积极引导公众进行正确防疫。在出入口、人流节点等位置设置健康防疫提示牌、海报，播放宣传视频等，普及防疫知识。开展线上游园、智慧游园等活动，加强园林文化、居家园艺、动物喂养等网络科普，丰富疫期公众生活。宣传公园绿地服务功能，人与自然和谐发展的价值观，多途径传递尊重自然、生态平衡、可持续发展等理念。

目前，我国新冠肺炎疫情防控已取得阶段性成果，人类必将战胜疫情，取得最后的胜利。但是未来仍有可能再次发生类似疫情，情形难以预知。只有不断提升我们的科学认知和应对能力，才是理智之举。为此，应开展疫情期间公园绿地运行管理措施安全评估，不断优化应对方案，提升应对能力。持续开展公园绿地在疫情控制中的作用研究，从城市公共卫生安全和优化城市治理的角度，进一步认识公园绿地的价值，并依此指导未来城市公园绿地的规划、设计、建设与管理，对持续构建和优化城市公共健康环境，维护城市安全具有重要意义。

致谢：感谢郭喜东、李洪远、杨忠全、孟伟庆、吕晨等参与研究！感谢王磐岩、李雄、吴克军、周如雯、何昉、朱祥明、张亚红、尤传楷、李炜民、马玉、王忠杰、张浪、贾虎、陈卫国、李欣、唐进群、赵御龙、吴雪萍等43位专家对研究提出的宝贵意见！