我国公务员聘任制探索及试点分析

李志博

【摘要】自1993年国务院发布的《国家公务员暂行条例》首次提出对“国家公务员职务实行委任制，部分职务实行聘任制”的要求至今，我国公务员聘任制改革已有近三十年。目前，已有二十余省市试水公务员聘任制改革，并取得了显著成效。一方面，公务员聘任制度突破了传统公务员人事管理的制度壁垒，保证了公职人员队伍的高质量，提升了行政效率；另一方面，根据不同省市的实际情况，摸索出一套极具实用性的制度，推动了公务员制度的进一步改革，向世界展现出中国特色社会主义制度的优越性。文章从制度演进视角对我国公务员聘任制近三十年的改革进程予以论述，以较早进行探索的上海、深圳两地为例，对我国公务员聘任制实践改革进行比较研究，总结其中的中国智慧。

【关键词】公务员聘任制；上海；深圳；中国智慧

【中图分类号】D630【文献标识码】A【文章编号】2095-5103（2020）09-0046-04

坚持全面深化改革是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，而公务员管理作为政府改革的核心内容，显得尤为重要。党的十九大报告指出，要进一步深化机构和行政体制改革；要建设高素质专业化干部队伍，注重培养专业能力、专业精神，增强干部队伍适应新时代中国特色社会主义发展要求的能力。公務员聘任制的推行正是贯彻党的十九大报告中关于政府人事行政制度改革的有关精神的生动实践。

一、我国公务员聘任制的历史探索进程

我国公务员聘任制的探索实践最早可追溯到20世纪80年代，当时正值经济快速发展的阶段，随着市场经济体制改革的不断深入，力度不断加强，基层政府工作人员缺口较大，无法满足大量工作的需求。针对这种情况，部分乡镇开始实行聘任制，主要是“从优秀农民中选聘干部”。就整体而言，这种做法规范化程度不足，尚未形成大范围的制度实践，学术界多将其看作公务员聘任制的前身而未纳入到具体的制度变迁环节。

1993年国务院发布的《国家公务员暂行条例》首次对公务员聘任制进行说明，至今已近三十年，笔者立足于制度演进视角，将其历史探索进程具体划分为以下三个阶段。

1.制度萌芽：1993—2004年

我国公务员聘任制出现的标志是1993年《国家公务员暂行条例》的出台。陆斌认为，市场经济的发展、国外的改革实践和相关理论的成熟是推动公务员聘任制改革的三大因素。但由于《国家公务员暂行条例》条文对公务员聘任制的规定较为简略和模糊，只是提到“部分实行聘任制”，特别是没有明确实行聘任制的范围、特征等关键问题，因此，理论界主要对这些问题进行了探索。

与公务员聘任制有些许相似的是政府雇员制度，2002年吉林省政府首先开始试点，后在多地推广开来。相较之下，政府雇员制由于实施起来没有条条框框的限制，弹性和自由度较大，在国内一经出现便很快得以发展。直到现在，政府雇员制依旧存在于一些政府部门中。

这一时期国内对于公务员聘任制更多地停留在理论探索阶段，真正的实践较少，但是理论研究成果为后来相关法律法规以及具体规定的出台提供了重要的参考。

2.制度规范：2004—2006年

2005年《公务员法》的出台，标志着公务员聘任制从初期探索逐渐走向规范化和法制化，让公务员聘任制焕发出了活力与生机。一方面，《公务员法》由全国人大常委会通过，比之前国务院发布的《国家公务员暂行条例》的法律效力要高，使公务员聘任制的合法性得到进一步提升；另一方面，《公务员法》对聘任制以一章六条的篇幅作出了更加详细的规定，内容涵盖了聘任制的实施范围、录用形式、劳动关系、薪酬管理、人事仲裁等方面，对于公务员聘任制的具体实施具有更加明确的指导意义和规范作用，实践层面可操作性更强。

3.制度臻于成熟：2007年至今

由于公务员聘任制改革是对整个公务员任用制度的一次大改革，因此，对于公务员聘任制的实施必须慎之又慎。在《公务员法》出台两年之后，广东省深圳市与上海市浦东新区于2007年率先开展了公务员聘任制试点工作，之后北京、重庆、江苏等十多个省市陆续加入到试点的队伍中。

虽然法律在一定程度上对公务员聘任制度作出了规定，但是不同省市在公务员聘任制的具体实施细则上存在差异。即便是在同一地区，聘任制也并非自始至终一成不变，如最早进行试点的深圳市印发的《深圳市行政机关聘任制公务员管理办法》就经历了多次修改。此外，公务员聘任制度也在实践中不断加以完善，如《深圳市聘任制公务员聘任合同管理办法（试行）》等相关配套文件的陆续出台，就对聘任制实施过程中的合同管理部分作出了更加具体的规定。

二、我国公务员聘任制的实践探索

广东省深圳市（2007年1月）和上海市浦东新区（2007年12月）是我国第一批试行公务员聘任制的地区，目前都取得了较为显著的成果，但两地在“究竟何种岗位才应该采用聘任制？”这一问题的回应上有所不同。在具体的制度实践中，两地均对聘任制进行了更深层次的探索，其中深圳将聘任制看作取代常任制的一种全新制度，上海浦东则将聘任制看作常任制的一种补充形式。

1.广东深圳：强调公务员聘任分层分类管理

从2007年确定为公务员聘任制试点地区，到2010年实行全市公务员分类管理，深圳市用了三年时间对公务员聘任制岗位进行定性：综合管理类、行政执法类以及专业技术类。实现全方位分类管理，同时明确要求凡是参加考试进入体制内的公务员都会转为聘任制公务员，而不是委任制公务员。深圳市这一举措拉开了我国公务员聘任制改革的大幕。

根据2015年3月26日深圳市人民政府办公厅印发的《深圳市行政机关行政执法类公务员管理办法》和《深圳市行政机关专业技术类公务员管理办法》，深圳市新招录的行政执法类、专业技术类公务员都将实施聘任制，实施范围也从特定部门开始逐渐扩大到所有行政机关公务员。深圳市政府之所以对公务员类别进行划分，制定出有区别的三套管理模式，根本上是为了更快地推进公务员聘任制改革。其内容基本涵盖了从公务员“进入”到“退出”的所有环节，包括职位设置与职务序列、招聘条件、考核培训、职务任免等。深圳市聘任制公务员的薪酬每月约有7000元，并有包括住房补助、医疗补助、教育补助在内的多项福利待遇，相较于同层次委任制公务员来说，薪资水平较高。

深圳的公务员聘任制是一种大而全的公务员录取模式，它更强调对公职人员在通过考试后，根据岗位要求和专业特长，进行有条理的划分和甄别。如招聘较高职级专业技术类公务员的，年龄条件可放宽至40周岁，充分展现出市级单位对专业人才的求贤若渴。而类似规定在《深圳市行政机关专业技术类公务员管理办法》里比比皆是，基本上在每一个环节都能看到不同类别公务员审核、录取、评聘的不同规定。从政府的角度看，政策法规规定得越细致，实际操作起来就越顺畅，有效避免了聘任制与常任制并行实施产生的混乱；从社会层面看，相关规定的逐渐完善既让公民对公务员聘任制改革有了更清晰的了解，更重要的是为求职者在薪酬福利、职务晋升等方面注入了一针强心剂。公务员分类管理模式的推出起初是为了更快地推进公务员聘任制改革，但这种具有开创性的思路给深圳带来的正面效益，已远远超过了公务员聘任制本身。

2.上海浦东：侧重高精尖人才吸纳

为了解决部分公务员素质较低、高素质人才缺乏等问题，2007年12月，上海市浦东新区拿出6个专业性较强、人才紧缺的高层次职位面向海内外公开招聘聘任制公务员。2008年6月5日起，浦东新区首批5位聘任制公务员走上工作岗位，拉开了上海公务员聘任制试点的序幕。

相较于深圳市将所有新进入行政机关的公务员自2010年后都纳入聘任制的范围，浦东新区则对吸纳聘任制公务员的名额较为审慎。如2016年仅招录聘任制公务员11名，2017年18名，2019年31名。不仅如此，浦东新区聘任制公务员的试点范围也有限，任职资格要求较高，对专业素质有明确规定，以高级专业人才为主，主要包括运营总监、执行总监、首席规划师、首席运营官等。仅以2019年上海自贸区临港新区聘用制公务员社会招聘为例，临港新区面向全社会招聘包括水务总工程师在内的公务员共计5人，主要负责临港新区的口岸建设、离岸业务、产业规划等专业事务，其中对工作的经验要求最低不少于3年，大部分要求有海内外相关企事业单位工作经历，并需要有国家级以上的顶级证书认定资格，对学历的要求不低于硕士，离岸业务研究院更要求海内外名校博士学历，可以说是公务员聘用制选择要求的最顶级配置。

具体到薪酬待遇方面，浦东新区主要实行协议工资制，由于职位层级较高，薪酬高于普通常任制公务员，聘任制试点初期就有部分岗位年薪达到了40万元，且2019年聘任制公务员的工资最高达到了80万元。但和一般企业里同等层级职位的人相比，聘任制公务员的薪酬还是相对较少的。政府一方面想通过市场化机制选聘公务员，另一方面又要考虑公务员队伍的整体薪酬水平，因此难以通过市场规则給出与其劳动价值相应的薪酬。有鉴于此，浦东新区通过实物补贴、租金补贴乃至建立各种类型的人才公寓等形式，帮助聘任制公务员获得经济平衡。

尽管同深圳模式不尽相同，但是以高端专业人才为导向的浦东公务员聘任制改革仍在持续推进，从2015年发布的《浦东新区深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的总体方案》，到2018年发布的《浦东新区关于支持人才创新创业促进人才发展的若干意见》，再到2019年审议通过的《关于支持浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的若干意见》可以看出，浦东新区愈发加大对聘任制公务员的政策倾斜和福利补助。

如果说深圳的公务员聘任制是一种大而全的横向管理，那么上海浦东新区的公务员聘任制则着眼于高而精的纵向管理模式，是将公务员聘任制作为公务员常任制的补充制度来考虑的，职位高级、薪酬高和专业要求高的设定决定了这种补充性的聘任制只能在特定的区域进行。

三、公务员聘任制改革中的中国智慧

自我国开始实行公务员聘任制，便得到社会各界的广泛关注。公务员聘任制的出现打破了公务员委任制、常任制的制度壁垒，对提高行政效率、精简政府机构、改变思想观念、提升社会治理水平起到了至关重要的作用，是全面深化党和国家机构改革的重要抓手。相较于西方国家，我国公务员聘任制改革实践虽然时间不长，但却结合不同地区的实际情况，因地制宜，贡献出了中国智慧，取得了杰出的成就。

1.破除古典官僚主义的桎梏

我国公务员聘任制的出现对传统的“以官为尊、以官为贵、以官为荣”的官本位文化造成了极大冲击。由于常任制公务员终身制的特性，公务员群体容易在工作中出现懈怠、效率低下等问题，公务员聘任制改革打破了人们传统的观念，希望以此对常任制公务员带来压力与挑战，对他们起到激励作用。把充满攻击性的鲶鱼放在鱼缸中，原本慵懒的沙丁鱼因为害怕被吃而活蹦乱跳，这就是“鲶鱼效应”。公务员聘任制改革好比是把聘任制公务员这条“鲶鱼”放在鱼缸中，来激活常任制公务员这条“沙丁鱼”的生命力。这种以“人”而非“岗”为出发点的制度改革，一方面能以更好的待遇来寻找并留住人才，另一方面也能帮助年轻公务员树立更明确的奋斗目标。我国实行公务员聘任制改革，通过对聘任制公务员实行仿效的合同管理，极大提升了该类公务员的工作积极性，间接使委任制公务员产生紧迫感，从而在根本上提高行政效率。

2.注重制度细化

在法律法规层面，西方国家的公务员聘用规定十分抽象，而我国在相关方面则制定的十分具体且细化。无论是深圳市还是上海市都根据本地需求对“专业性较强的职位”和“辅助性职位”进行了实质性的具体说明，因地制宜形成了以基础全面铺开的深圳模式和以高级、高端、高薪人才引入为主的上海模式。而包括《公务员法》在内的多部全国性、地方性法律法规的出台，更是从立法层面对聘任制公务员的晋升程序、薪资补偿、劳动保护进行了规定，如规定聘任制公务员同委任制公务员同样实行逢进必考政策、聘任制公务员可以通过专业考试成为委任制公务员、聘任制公务员同委任制公务员在福利待遇方面基本趋同等等。

3.彰显全面深化改革的决心

2019年7月5日，习近平总书记出席深化党和国家机构改革总结会议并发表讲话，他在讲话中强调：“深化党和国家机构改革，是贯彻落实党的十九大决策部署的一个重要举措，是全面深化改革的一个重大动作，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一次集中行动。”随着中国特色社会主义进入新时代，党和国家事业取得了历史性成就，发生了历史性变革，对公务员队伍建设和公务员工作提出了许多新要求。而公务员聘任制改革的不断探索，不仅体现了为人民服务、对人民负责是我国政府一切工作的宗旨，更反映了党和国家全面深化改革的决心。“秉纲而目自张，执本而末自从。”现在，聘任制公务员制度在我国已经全面开展，并日益成熟。

参考文献：

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责任编辑：马程