养老资源对社会养老服务需求的影响分析

许国梁

【摘要】中国已逐渐步入低生育率下的老龄化社会，随之带来的养老问题尤为突出。随着社区养老体系的建立和基本养老制度的完善，广东省湛江市已逐渐形成一套较有成效的养老服务体系，相关养老产业得到了快速发展。基于当前湛江市的养老资源和社会养老服务现状、需求的分析，文章从多个维度提出提升养老服务质量的对策，即针对不同老年群体提供不同养老服务，大力扶持养老服务产业，完善相关产业链等。地方政府要推进城乡一体化进程，逐步实现养老服务均衡化，加快推进湛江市的养老服务行业健康发展。

【关键词】养老资源；养老服务；需求分析；建议

【中图分类号】D669.6【文献标识码】A【文章编号】2095-5103（2020）13-0030-05

一、引言

如今，随着家庭规模缩小、人口迁移频繁、晚婚晚育等因素影响，我国将长期处于生育低潮。与此同时，由于生活水平和医疗水平的稳步提升，我国人口年龄结构趋向老龄化正越来越明显。根据资料推测，2011年以后的30年里，中国人口老龄化将呈现加速发展态势，60岁及以上人口占比将年均增长16.55%，2040年60岁及以上人口占比将达28%左右。在这30年里，中国开始全面步入老龄化社会。到2050年，60岁及以上老人占比将超过30%，社会进入深度老龄化阶段。我国社会保障体系将面临巨大风险，如何解决养老问题成为社会关注的重点。传统家庭式养老已不能满足社会发展需求和老龄人口的晚年生活需求，因此，充分了解并整合养老资源有助于缓解当前的养老问题矛盾，为经济发展和社会保障体系发展提供有效支撑。

湛江市地处广东省西南部，覆盖雷州半岛，东临南海，行政区划为五区、三市、两县。《2019年湛江市国民经济和社会发展统计公报》显示，2019年末，全市常住人口736.00万人，其中城镇常住人口323.55万人，占常住人口的比重（常住人口城镇化率）为43.96%。2019年全市实现地区生产总值（初步核算数）3064.72亿元；人均地区生产总值41720元。全年湛江全体居民人均可支配收入23320.4元。按常住地分，城镇常住居民人均可支配收入31240.7元；农村常住居民人均可支配收入17343.0元。全市参加城镇职工基本养老保险（含离退休）101.79万人，参加城乡居民基本养老保险人数276.25万人；参加职工基本医疗保险79.33万人，参加城乡居民基本医疗保险632.64万人；参加失业保险46.65万人；参加工伤保险51.84万人；参加生育保险51.76万人。2019年末城镇享受低保救济的困难群众1.72万人，农村享受低保救济的困难群众21.80万人；享受高龄补贴老年人15.77万人次。社区服务设施4141个，其中综合性社区服务中心17个。

截至2018年，湛江市60岁以上老年人112万人，数量居广东省第二。为了更好地为湛江提供养老服务，提升社会保障服务水平，有必要探索现有养老资源，通过行政和社会双重影响实现资源整合，积极应对湛江市人口老龄化趋势。

二、湛江市社会养老服务现状

湛江市在社会养老服务上的投入逐年增加。目前，越来越多的社区、医院、福利机构涉及养老服务。2012年起，湛江市专业养老服务性质社区组织超过42家，辐射人数超过12万人，人均养老服务覆盖范围达1：3000。在此基础上，湛江市积极组建医疗养老服务团队，其签约覆盖人数超过12万，签约率达23%，提前为社区老年群体提供了基础医疗咨询和治疗服务。同时，社会养老服务机构总数已超过40家，其中私人养老服务机构占45%，已逐渐形成了小规模养老服务产业。2016年以来，湛江市政府加大了对社会养老服务行业的扶持，通过相应的政策和资金扶持，鼓励民间资本进入养老服务市场，为相关产业创造了良好的生存环境。同时，政府已建、已批养老型基础设施建设项目逐年增加，补贴新进企业参与养老服务，目前已形成了完善的社会养老机构扶持政策。然而，随着湛江市老龄人口的迅速增長，现有医疗养老资源已不能满足老年人群体的现实养护需求，具体表现在三个方面：

1.社会养老服务供需不平衡

随着社会养老服务机构的增加，相应的医养结合资源配给也逐年增加，而养老机构入驻人数远远超过最大医养承受能力。通常，新建养老服务机构缺乏相应的疾病诊断设备和人才储备，仅能完成一些基础保健工作，在资金、人才、服务等方面均无法与正规医院相比，因此老年人的医养目标仅实现最基础的简单看护。加之部分老年群体本身身体状况不乐观，只能期待医院合作下的定期体检保健，因此不具备入住养老服务机构医养的条件。

2.社会养老资源供需不平衡

在传统思维模式影响下，老年群体对社会养老模式一般不太信任，加之近年来出现的养老服务机构爆出的各种问题，阻碍了养老服务体系的健康发展。然而，现代家庭结构下，依托原生家庭养老不能保证所有老年群体的生活质量。在低生育率和人口平均寿命增长的情况下，家庭结构呈现头重脚轻的情况，社会养老资源供需出现不平衡的现状。为了更好地实现社会养老保障政策，医养结合的方式正逐步铺开，通过完善社区医疗养老功能、养老服务机构医疗站、社会福利组织上门医护等多种形式来满足老龄人口日益增长的养老服务需求。湛江市现有社会养老服务机构及相关产业仅能满足约28%左右的老年人全托养老服务和19%左右的老年人上门看护服务，其余均需要以社区网格划分形式实现互助式社会养老，但目前还缺乏相关政策来指导和支持。

3.养老服务成本与支付能力不平衡

对于部分农村或城市低收入老年群体来说，医养结合的养老服务费用远超其收入范围。目前，湛江市基础养护服务费用平均为2300元/月，一级养护服务费用平均为5000元/月，特级养护服务费用超过8000元/月，而湛江市老年群体养老金人均不足2000元/月，难以实现大范围养老服务收支平衡。虽然养老金发放逐年增加，但对于养老服务的费用而言，还是难以承担的。湛江市政府已经通过发放补助、引入社会资本、扶持养老机构等方式提升整体养老服务水平，但养老成本主要受人力资源、医疗资源等非一次性投入资源影响，无法实现规模化下降。当地经济条件无法满足快速增长的老年群体，只能逐步改善各类养老服务。

三、湛江市养老服务需求分析

为精准制定养老服务资源配给政策，有必要对湛江市老年群体对当前的养老服务现状进行调查。项目组对湛江市五个行政区（市）、两个行政县进行了问卷调查和分析，将调研对象按中心城区、次中心城区、偏远城区和偏远县域四部分来划分。中心城区经济发达、基础设施完备、医疗养老等资源相对充沛，在地理上具有交通便利性；同时，中心城区生活区域内老年群体较为集中，有利于有效样本收集。最终问卷收回248份，有效问卷213份。有效问卷中，60至65岁老年群体占比35%；65至70岁老年群体占比45%；70岁以上老年群体占比20%。参与调查的老年群体中，中心城区生活人数占比31%；次中心城区占比33%；偏远城区占比23%；偏远县域占比17%。在调查样本中，纳入社会养老服务人数占比59%；部分纳入社会养老服务人数占比27%；未纳入社会养老服务人数占比14%。从样本总体来看，湛江市老年群体享受社会养老服务的比例较高。

1.全托式养老服务需求

目前，样本中有全托式养老服务需求的占比超过30%，大部分样本是无子女或子女不在身边导致。调查结果显示，全托式养老服务需求的老年人群样本希望社会养老服务能直接在其居所提供，但就现状来看，养老服务机构分布不能满足其需求。同时，公办形式社会养老服务机构名额较少，老年人群一般很难加入；私办形式社会养老服务价格昂贵，老年群体一般无法负担；公私合办形式社会养老服务机构数量偏少，且整个盈利模式有待探索，并不作为老年群体的目标机构。全托式养老服务需求的老年群体样本中，超过60%能通过自筹资金（退休金、养老金等）实现全覆盖，但偏远县域和偏远城区比例逐级下降，即便当地养老服务机构价格相对较低，也无法实现自筹资金完全覆盖。综上，湛江市中心城区养老服务基本能满足需求，但目前只适用于偏中心城区老年群体，此区域老年群体一般有稳定的收入来源，且收入处于当地中上水平，其余老年群体均无法适应当前的全托式养老服务需求。

2.居家式养老服务需求

居家式养老服务需求的老年群体样本主要以子女工作忙碌或无子女的城市居民为主，乡镇老年群体需求不大。同时，居家式养老服务需求在餐饮、家务、劳作、代缴费、医疗等各方面都有所涉及，属于要求较高的养老服务方式，对人力资源的要求大大超过其他种类，而湛江市相关组织机构在册人数远不能达到需求。目前，采取志愿者上门服务形式在次数和人数上均无法达到目标样本的需求，属于待发展模式。因此，居家式养老服务着力点应放在以中心城区为主，辐射周边，减少人力资源和成本压力。

3.社区互助式养老服务需求

这一模式从中心城区到偏远区县均有较大需求，也是老年群体最易接受的养老服务模式。这一模式建立在不同年龄层次的老年群体中，在社区工作人员的统一协调下自主自愿开展帮扶工作，既能精准有效覆盖到每一户，又能减少大量人力物力投入。同时，互助式养老服务符合当地的经济发展，能通过区域经济现状和养老需求动态调整投入，为整个社会养老服务提供有效模板。目前，湛江市同一社区老年人群体能通过这种养老服务方式实现家政、餐饮、救助、娱乐、学习等各方面的需求，但在保健医疗功能上还有待加强。

四、加快推进湛江市养老服务发展的相关建议

当前，湛江市老年群体养老服务需求和供给出现不匹配，综合分析结果可知：部分老年群体缺乏对应的收入来源，养老服务购买力和购买意愿不足；政府主导的社会养老服务产业链成本较高，政府负担较重；养老服務机构数量不足且地理分布不均衡，偏远区县人均占有率低；社区主导的互助式养老服务体系还不完善，专业化程度不高。基于以上问题，湛江市可从以下方面进行改进。

1.纳入经济建设规划

湛江市正处于经济转型时期，优化第一、第二产业，大力发展第三产业是当前的主旋律，产业结构转变有助于湛江市养老服务行业的发展，地方政府要为其提供物质基础和政策支持，带动区域就业发展，培育养老服务业成为经济发展新动能，改善养老服务从业人员组成和福利待遇，实现养老产业的转型。作为新兴产业，除了引流扶持，还应提前对产业进行布局。一是加快信息技术及大数据等先进技术在养老服务行业的运用，提高整体运作效率；二是给予养老服务及相关产业链足够的政策和资金扶持，逐步整合医疗、住房、保险、家政、咨询等各方面的资源，扩大区域内养老服务规模，实现对老年群体的全覆盖。

2.整合社会养老资源

养老问题不仅是家庭问题，还是重要且复杂的社会问题。在依托以政府为基础的养老保障体系下，政府应改变大包大揽的思路，整合养老资源，鼓励社会多元主体参与养老服务，加强监督指导职能。一是通过对养老产业监管获取数据，并以此分析、整合社会养老资源，多渠道吸引社会资本参与养老服务产业。二是建立以补助、免税等相关优惠政策，扶持小微养老服务企业发展。同时，将部分自筹资金和财政拨款纳入保障金体系，保证资金安全的同时带动区域经济发展，提升老年群体的服务购买能力。三是积极拓展非政府性质养老服务组织，以提升这类组织在养老服务产业链中的作用。在老龄化趋势越发明显的现实环境下，应结合社区内外养老资源，从“一把抓”到实现精准化、专业化管理，保证养老服务的基础建设进度，最终完善养老服务种类，实现需求上的全面覆盖。

3.加强社会养老文化宣贯力度

面对老龄化、少子化的社会现状，应根据实情挖掘老年群体的养老需求，并从多维度分析这些需求属性，将其归类后按社会职能、家庭职能、政府职能等方面进行任务指派，从而满足不同需求层面的养老服务。社会化是老年群体保障生活质量的重要基础，因此，在养老服务文化宣贯时应突出社会化带来的好处。通过电视、报纸、网络、社区等多种形式投放养老服务政策文宣资料，深入基层社区进行养老服务试点，并结合医疗、教育、娱乐功能开展养老服务相关活动，让老年群体充分体验到社会养老服务的优势，以增强他们的信心。

4.提升社会养老服务质量

提高社区养老服务质量，关键在于培育一支专业化的养老服务队伍。当前社区养老服务功能属于众多社区功能之一，其队伍在专业化程度、人数、服务质量和广度等方面均存在不足。专业化的养老服务队伍，重点在“专业”二字上。政府一方面可通过出台多项政策，激发养老服务人才从业热情；另一方面促进养老服务形成行业标准，保证养老服务工作人员接受正规化的专业岗前技能培训。国务院办公厅印发的《老年教育发展规划（2016—2020年）》指出，鼓励综合类高校、师范类院校、职业院校开设老年教育相关专业，其他高校也要加强老年教育相关专业建设；支持有条件的高校开展老年教育方向的研究生教育，加快培养老年教育教学、科研和管理人才。这些都能为提高社区养老服务质量打下了坚实的基础。

湛江市有其地理、经济发展及文化传统上的特殊性，中心区域物质基础和基本服务已达到较好水平，但边远地区仍存在发展不平衡的问题。因此，地方政府一是要加大中心区域周边的城市基础建设，推进城乡一体化进程，逐步实现养老服务均衡化；二是要针对特定区域内展开精准化、特色化养老服务，最大程度符合当地实际养老需求；三是加强养老文化建设，规范养老服务市场，有效引导养老服务产业健康发展，实现老年人老有所依，安享晚年。

参考文献：

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[3]社科院：2030年中国将成为老龄化程度最高国家[EB/OL].http：//news.sciencenet.cn/htmlnews/ 2010/9/237392.shtm，2011-09-11.

[4]2019年湛江市国民经济和社会发展统计公报[N].湛江日报，2020-03-12.

责任编辑：钟雪