基层减负背景下公文精简工作的问题与思考

童俊

【摘要】公文精简历来是党委政府工作的一项重要要求。为了解决形式主义突出问题，为基层减负，文章结合G市政府公文精简工作实践，分析基层减负背景下公文精简工作存在的问题及成因，并从转变传统思想观念、科学设定考核指标、完善公文管理制度、健全决策反馈机制等方面提出解决问题的建议。

【关键词】形式主义；基层减负；公文精简

【中图分类号】C931【文献标识码】A【文章编号】2095-5103（2020）13-0014-05

公文精简历来是党委政府工作的一项重要要求。20世纪60年代，毛泽东同志在《反对官僚主义，克服“五多五少”》的党内指示中，将“文件报表多”作为官僚主义“五多五少”的具体表现形式之一，要求“精简会议，减少文件、表报，有事到下面就地解决”。党的十五届六中全会作出的《关于加强和改进党的作风建设的决定》明确规定，“改进领导方式和工作方法，下决心精简会议和文件，改进会风和文风”。党的十八大以来，中共中央提出“关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定”，针对公文精简工作明确提出“要精简文件简报，切实改进文风，没有实质内容、可发可不发的文件、简报一律不发”；2012年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步精简文件和简报的意见》（中办发[2012]16号），就精简各类文件、提高文件质效作出了具体安排。可以看出，随着形势的发展，党和政府对公文精简工作的重视程度不断上升，对公文精简工作的要求日益具体化、明晰化、严格化。

2019年3月，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，把2019年确定为“基层减负年”，要求“层层大幅度精简文件和会议，确保发给县级以下的文件、召开的会议减少30%-50%”。到2020年4月，在前期工作基础上，中共中央办公厅继续印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，指出要“切实防止文山会海反弹回潮”“守住精文减会的硬杠杠”。系列深化拓展基层减负工的重要举措，引发了社会广泛关注，有利于进一步提高各级党委政府公文办理质量和效率、解决公文形式主义问题、切实减轻基层负担。但精简公文是一项长期任务，制约公文精简工作取得应有成效的因素在一定时期一定范围内仍然存在，因此，公文精简工作不可能一蹴而就，有必要长期坚持，进一步增强政策措施的有效性和针对性。

一、G市公文精简工作现状

为全力推动公文精简工作，G市从公文数量、篇幅、质量等三方面入手作出了安排部署。

1.主要措施

（1）严控公文数量。为提升文件制发的计划性、严肃性，减少盲目性、随意性发文，G市明确了公文“六个不发”工作要求：部门职权范围内的事务，由部门自行发文或联合发文，一律不以市政府或市政府办公室名义发文；法律法规已作出明确规定、现行文件已有部署且仍然使用的，一律不再制发文件；对已发至县一级的国务院、省政府文件，除有明确要求需比照制定贯彻落实文件的，一律不重新发文；对没有实质性内容、可发可不发的文件，一律不发；比照上级文件起草的本级贯彻落实文件，没有结合工作，内容相似度较高的，一律不发；发文格式、行文原则、文件字数等公文基本要素不符合公文规范化管理要求，经修改仍达不到要求，可不发。在此基础上，为进一步传导公文精简工作压力，G市人民政府办公室将公文精简任务分解到办公室各业务科室，建立公文精简情况月通报制度，压实各业务科室公文精简责任，确保年度减文目标顺利完成。

（2）严格公文篇幅。在公文草拟、审核过程中，反对“假、大、空”，倡导“短、实、新”，坚持实用导向，坚决压缩篇幅，要求各类文件直指问题、报告进度、提出对策，少谈经验、做法、意义，除规划纲要等涉及全局性工作外，政策性文件一般不超过4000字，至多不超过5000字；向市政府呈报的综合性报告一般不超过4000字，请示一般不超过1500字，至多不超过2000字；专项报告以及政府常务会议汇报材料（不含附件材料）一般不超过2000字。审核过程中如发现存在照抄照转、篇幅超标、缺乏实质性内容等问题的，市政府办公室一律退回修改。

（3）严把公文质量。加强公文起草、审核、印发全过程管理，建立完善公文审核把关负责制，明确分管领导、科长到具体工作人员的审核责任，在加强与文件起草部门对接、协调基础上，对不符合公文印发要求的，坚决不发文。在公文审核过程中，把分析情况实事求是、政策措施切实可行、公文语言庄重平实、公文表达通俗易懂作为重要标准；对文件印制格式等进行严格把关，确保发文“零”出错。

2.精简成效

2019年全年，G市市本级印发正式及非正式文件645件，其中正式文件515件，未编号的非正式文件130件；印发的正式文件中，发至县市区的政策性文件作为重点精简文件范畴，共有122件，比2018年减少38.69%，非正式文件中，属重点精简范畴的文件数量21件，重点精简文件总数比2018年减少33.49%，实现了“发至县一级文件减少30%-50%”的目标，数量的压减，一定程度上也倒逼了文件质量提升。

二、基层减负背景下公文精简工作存在的问题

从市级层面来看，在高位推进态势下，公文精简工作取得了一定成效，但具化到基层，精简成效可能在一定程度上被削弱。下面以G市T县为例，通过对T县人民政府办公室近6年的发文、收文等情况进行调研，做进一步分析（见表1）。

1.问题表现

（1）公文绝对数量精简不明显。当前对公文精简工作成效的考量多以纳入精简范围的文件数量为依据，而非公文绝对数量，因此往往出现公文精简有一定成效，但绝对数量变化不大的现象。以G市为例，按照重点精简类文件口径（发至县市区的政策性文件）统计，正式文件2019年比2018年减少38.69%，正式及没有编号的非正式文件2019年比2018年减少33.49%，精简成效明显；但2019年正式及没有编号的非正式文件发文绝对数量为645件，较2018年的649件仅减少约0.62%。到县一级，以T县发文情况为例，按照精简类文件口徑统计，2019年T县发文数量为79件，较2018年的133件减少68.35%；但2019年正式文件发文绝对数量为395件，较2018年的501件仅减少约21.16%，另外，还有部分没有正式编号但盖有印章具有同等法律效力、政府权威的批复、通知、函等红头文件，在县级地方有时并未纳入统计范围，如纳入，此精简比例可能进一步萎缩。

（2）基层文件压力系出多头。以T县收文情况为例，2014年T县政府办公室收到国家、省、市政府公文共计598件，到2019年此数字达到1240件，比2014年大幅增长107.36%；2018年、2019年，市级下发文件分别为215件、143件，而T县这两年收上级来文分别为1370件、1240件，均远大于当年市级下发文件数量，反映出基层政府文件压力系出多头，除来自市级政府外，还来自省一级、市直各部门及其他议事协调机构等。

（3）公文篇幅超标在一定范围内存在。对照G市关于文件篇幅的规定，以2017年為例，T县T政发、T政办发和T政办函这3种文号的公文共计164件，其中超篇幅14件，占比8.54%。反映出在一定范围内仍存在公文超篇幅和公文起草公式化、程序化、穿靴戴帽等现象。从文种上看，超篇幅文件主要集中在通知、意见等下行文文种中；从内容上看，文件超篇幅具有延续性，上级公文超标，对应的下级贯彻落实上级公文的文件往往也会超标，在2017年14件超篇幅公文中，此类情形有9件，占比64.29%。

（4）文件质量上存在照抄照转现象。个别文件存在照抄照转省、市文件现象，从内容到结构相似度超过了60%，所发公文内容空洞，无具体措施，以文件落实文件，没有结合实际，对本地工作缺乏具体指导性、针对性。

2.原因分析

精简公文实质是对公文处理工作的有效管理，各地各部门在这方面或多或少都存在一定问题。近年来由于领导重视、要求具体，各类整治行动在短期内产生了一定效果，但从长远看，难以从根本上解决问题，其原因主要有以下几个方面：

（1）外部行政环境需求。公文处理工作系统作为一个独立的行政系统，一定程度上受其所在的外部行政环境影响，当对公文“量”的要求与政府行政管理的实质需求发生矛盾时，“量”永远处于低阶位置。2012年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政机关公文处理工作条例》对公文的定义进行了明确界定，指出“公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公文的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家的方针政策等的重要工具”。从定义不难看出，公文具有法定性、权威性和广泛性等特点，在实际工作中，“只认公文不认人”、领导口头决策必须以相应正式公文为准的现象也逐渐成为政府工作的一种常态。所以，当对公文数量的控制与政府性事务处理需求发生矛盾时，“量”永远是让位于“事”的，对领导者来说，文件数量超标只是“小事”，但重要政策不发文落实，却是要追责问责的“大事”。因此，随着政府性事务逐渐增多，对公文数量的需求也随之逐渐增长。

（2）公文制发“成本”过低。过低的公文制发“成本”，不仅导致了公文“量”的泛滥，也影响了公文“质”的提高。公文的起草、审核、运转、签发、落实等，都有严格的程序规范，尤其是政府制定的行政规范性文件、重要决策事项等，对程序的要求更为严格，这是政府文件合法性、规范性、可行性的重要保障。但目前来看，一些公文并没有严格按照程序制发，主要表现为：领导同志直接在部门报送的公文上签字印发，没有经过办公室运转；应经过集体决策的文件，只走领导签发程序印发；行政规范性文件和重大决策性文件出台过程中，征求意见、专家评审、风险性评估等程序性要求部分存在缺失等等。公文制发的程序性“成本”较低，使得部门在建议政府出台文件时缺乏足够的“成本”考量，客观上增加了公文数量，必要的审批环节缺失也影响了公文质量。

（3）考核机制导向问题。虽然近年来各级对考核检查活动的规范日益严格，但各行各业的检查评比活动依然不少；部分上级业务主管部门在考核下级工作时，特别重视对重要文件贯彻落实情况的考核，一般都会把是否制发有关文件、以何名义制发文件作为衡量领导是否重视、工作是否扎实的重要标准。在这种考核“指挥棒”下，为体现重视、取得名次，下级往往不得不制发甚至请求以市政府或市政府办公室名义制发一些文件用于迎检；出于确保上下不走样需要，此类文件在制发过程中不可避免地会出现“照抄照转”现象。从目前来看，一方面要求少发文、杜绝文件照抄照转；但另一方面却将是否发文、是否体现上级文件精神作为考核的指标性内容，这种相互矛盾的“命题”，加剧了基层公文精简工作的无措感，客观上导致公文数量无法有效精简。另外，政府职能目标责任考核虽然将公文精简的要求列入其中，但考核分值占比较小，缺乏科学的指标设置，难以起到应有的控制作用。

（4）公文审核把关不严。这是公文精简工作相关问题产生的直接原因。客观上来看，公文从起草到制发是有规定程序的，每一个程序就是一个审批环节，理论上应对公文数量、篇幅、质量起到一定控制作用，但实际工作中，由于审核责任划分不明确，机制不健全，真正履行审核职责的人员却并不多，要求人人把关，最终的结果可能是人人都不把关。主观上来看，公文处理工作中的各类人员和群体的思想观念不同、利益需求不同、行为能力不同，当其缺乏相应的行政责任或业务能力不足时，就会导致劣质公文、无效公文和重复发文产生，对公文精简效果产生影响。

三、基层减负背景下公文精简工作的对策

公文精简工作是一项长期、艰巨的任务，且具有反复性和复杂性。做好这项工作，既要从主观上给予足够的重视，更要从制度上建立长效机制，才能标本兼治，从根本上解决问题。

1.转变传统思想观念

加大引导力度，广泛宣传、深刻剖析公文过多过长过滥的危害，提高各级领导和工作人员对精简公文工作的必要性、重要性的认识程度，着力推动部分机关干部转变“越高部门的文件越有权威”的错误思想观念，改变过去依靠发文体现领导重视、依靠发文推动工作的思维定式。各地各部门开展工作时，要不断创新工作方式方法，减少因临时性事项产生的文来文往，能以电话、传真、邮件、政务网站通知等便捷形式解决的简单事项，就不寄望于印发文件，以进一步强化政府公文的权威性和严肃性。

2.科学设定考核指标

对现有的考核检查活动进一步整合压缩，如确需保留，一方面，建议在对重要政策贯彻落实的考核中，对已经主送至各市（州）、县（区）政府的文件，不将“是否发文”作为硬性考核指标，而更多地增加对具体工作落实的考核权重，坚决取消无实质性内容、效果和与工作目标无直接联系的检查项目和环节；另一方面，在本级的政府目标责任制考核中，将公文数量和篇幅的控制纳入考核指标体系，严格按照中央八项规定精神及其实施细则要求来考核公文数量和篇幅，同时探索引入文件相似度核查比对的技术手段，防止大范围照抄照转。

3.完善公文管理制度

一是健全行政规范性文件计划管理制度。为增强政府公文尤其是行政规范性文件制发的预见性、计划性和可控性，应进一步落实行政规范性文件年度发文计划管理制度，发文按程序报市政府审批，确需调整年度计划的，要求经政府同意并履行相关程序。二是健全公文处理“一个口子”进出管理制度。各地各部门报送市级政府的文件，由专门科室统一收文并进行审查、登记、分办，发文需按公文运转程序进行运转，领导同志不得直接在各地各部门报送的文件上签字，不直接要求发文。三是健全公文审核责任制，公文审核把关各责任主体要真正承担起文件审核把关工作职责，确保文件尤其是行政规范性文件和重大决策事项文件的程序性正义，并对文件的政策性、格式文种、行文规范、文字语言等进行综合把关，杜绝错漏。

4.健全决策反馈机制

当前，“重发文、轻落实”是公文数量不断增长的一个重要原因，由于发文的“成本”较低，部门在请求政府发文时候，更注重的是一种形式上的重视，为发文而发文，很多文件印发后便束之高阁。因此，宜进一步健全决策反馈评估机制，对以市级政府或办公室名义印发的文件，由文件起草部门牵头组织每年度对文件的贯彻落实情况进行全面评估、检查和反馈，形成文件从起草到落实的闭环效应，营造注重文件落实的鲜明导向，减少为发文而发文，防止文件过多、过滥。

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责任编辑：赵春燕