风险补偿基金助力“惠农贷”经验探析

田檬 高名姿

[提要] 风险补偿基金营造了良好的农村金融环境，在一定程度上缓解了新型农业经营主体融资难、融资贵的问题。本文基于江苏省南京市“惠农贷”运行情况实地调研资料分析，总结出政银合作，降低贷款风险;“两无”模式，满足实际需求;强化管理，提高基金使用效率;资金专项使用，提升经营效益等可供借鉴的经验。并发现其面临着贷款违约率较高，银行获利空间小、缺乏可持续性，贷款门槛较高等困境。

关键词：风险补偿;新型農业经营主体;信贷;政银合作

基金项目：江苏高校哲学社会科学研究项目：“农户农业价值链外部信贷缔约条件与履约机制——‘交易特征-嵌入视角”（项目编号：2019SJA0049）;南京农业大学中央高校基本科研业务费人文社会科学研究基金项目（项目编号：SKYC2019005）

中图分类号：F83 文献标识码：A

收录日期：2020年5月18日

一、引言

新型农业经营主体作为对农村基本经营制度的丰富和发展，在带动农民进入市场、提高收入、增加就业、完善利益分享机制、推动农业现代化方面起到积极作用。国家统计局数据显示，截至2018年，新型农业经营主体中家庭农场数量达到60万个，在工商部门登记注册的农民合作社达到217万个，农业产业化龙头企业达到8.7万个。新型农业经营主体的数量逐年增多，经营规模不断扩大，但是由于家庭农场缺乏统一的登记注册标准;多数合作社存在管理松散，相关的财务管理体系不健全的问题;龙头企业尚未建立完善的现代企业管理制度和财务会计制度，专业人才缺乏，如上诸多问题导致新型农业经营主体陷入融资困境。

为缓解新型农业经营主体“融资难、融资贵”的问题，促进新型农业经营主体可持续健康发展，江苏省南京市政府于2015年推出政银合作的“惠农贷”金融产品，以“新型农业经营主体贷款风险补偿基金”作为增信手段，与地方银行合作，向符合要求的本市新型农业经营主体发放用于满足其日常农业生产经营活动的贷款。本文基于实地调研资料，总结“惠农贷”的运作经验和现存问题，为相关政府和金融部门提供决策参考。

二、风险补偿基金总体情况

江苏省新型农业经营主体风险补偿基金是指由省级财政安排，纳入省级财政预算管理，通过与银行、担保、保险等金融机构合作，并按照协议约定的方式建立风险补偿机制，引导金融机构加大对新型农业经营主体信贷支持力度，缓解新型农业经营主体融资难问题的制度安排。风险补偿基金主要通过补偿和补助方式降低金融机构贷款风险和增加贷款收益，提高金融机构对新型农业经营主体贷款的积极性。

2015年，南京市为全面贯彻落实中央、省部署要求，创新财政支农方式，采用“输血式”项目补助和“造血式”成立贷款风险保障基金的方式，向有资金需求的家庭农场、合作社以及在N市农委提供的白名单上的龙头企业提供贷款，大力扶持新型农业经营主体发展。

根据实地调研数据，江苏省南京市某银行发放的“惠农贷”占全市“惠农贷”总额的70%。截至2019年11月，该银行发放对象共计1，286家，累计发放金额23.18亿元。其中，龙头企业累计发放232户，累计发放金额11.5亿元;合作社累计发放305户，累计发放金额6.85亿元;家庭农场累计发放户数749户，累计发放金额4.82亿元，实施效果显著，取得了良好成效。

三、风险补偿基金助力“惠农贷”经验总结

（一）政银合作，降低贷款风险。“惠农贷”由政府和银行共同出资承担风险，当贷款违约率低于5%时，风险补偿基金和银行分别按照8∶2的比例承担违约风险，即风险补偿基金负担违约资金80%的部分，银行负担违约资金20%的部分;当贷款违约率高于5%时，风险补偿基金和银行分别按照2∶8的比例承担违约风险，即风险补偿基金负担违约资金20%的部分，银行负担违约资金80%的部分。此前，由于农业本身的特性，银行的涉农贷款风险较高，对新型农业经营主体授信额较低。而“惠农贷”加入风险补偿金制度安排，当贷款出现违约时，由风险补偿金对银行进行补偿，降低了银行的放贷风险，提高了其放贷意愿，有效缓解了新型农业经营主体融资难的问题。

（二）“两无”模式，满足实际需求。“惠农贷”是纯信用贷款，不需要担保和抵押物。以往的纯信用贷款供给额度低、门槛高、办理手续复杂，不适合新型农业经营主体。而抵押贷款对于大多数新型农业经营主体来说，因缺乏符合条件的抵押物而难以获得。“惠农贷”将风险补偿基金按约定倍数放大提高授信额度，从而激励银行提供更大规模的贷款，创造了更大的社会效益。在新型农业经营主体违约无法偿还贷款时，基金向银行提供补偿，而政府的介入又在一定程度上提高了信息的透明度。因此这种无抵押、无担保的模式不仅增加了银行信贷供给，而且解决了新型农业经营主体因为不具备有效抵押物而影响贷款申请效率的问题，改善了农村金融环境。

（三）强化管理，提高基金使用效率

1、基金垫付。当贷款出现违约且75日内无法收回时，银行向政府基金管理部门提出基金垫付申请，取得同意后办理垫付资金的划拨，维持银行资金的正常运转。

2、基金代偿。“惠农贷”不良贷款诉讼终审胜诉确认为坏账后，资产监控部门计算与核实需基金代偿的金额并向政府基金管理部门提出基金代偿申请，在取得同意代偿的支付指令后办理代偿资金的划拨。

3、基金补充

（1）财政划拨补充。根据新型农业经营主体所在开户银行提供的基金账户余额计算基金应补充金额，并向市财政提出资金划拨申请，及时补足基金账户余额。

（2）坏账回收补充。“惠农贷”发生垫付或代偿后，继续履行不良贷款清收职责，相应收回的资金由资产监控部负责核算应偿付基金金额，之后上报财政，确认补充基金账户。

4、基金增值管理。经市财政局、市农委和银行同意后，新型农业经营主体所在开户银行可将许可比例内的基金用于实施包括存款品种组合、结构化存款等方面投资的账务操作。通过把基金进行专业化的增值管理，实现风险补偿基金的保值增值，以提升银行对信贷损失补偿的信心和能力。

综上所述，通过对风险补偿基金的良好管理，银行不仅可以维持基本业务的运营，而且还可以将大部分风险代偿资金进行投资增值，扩大资金池从而提高贷款的可持续性。

（四）资金专项使用，提升经营效益。“惠农贷”是为新型农业经营主体设立的，用于完善基础设施建设、招揽人才、引进和研发技术、购买农用物资、促进农产品销售等农业生产经营活动的专项资金，以此提高财务核算和经营管理水平。如南京市六合区某农业技术公司将其贷款的大部分资金用于人才引进，建立了一支专业的农业技术队伍，现已拥有江苏省最大的企业专职一线植保服务团队;六合区某省重点龙头企业将其贷款资金用于信息系统建设，统计与其合作的订单户所拥有的土地亩数、机械、劳动力等数量，实时监测农作物生产情况，将现代信息技术渗透到农业生产、市场、消费等各个具体环节，极大提高了企业和合作农户的收益。

四、“惠农贷”发展困境

（一）贷款违约率较高。“惠农贷”违约主要有三个来源：一是家庭农场的农户家庭突发变故，主要劳动力缺损;二是部分新型农业经营主体利用政策空白进行欺诈，享受惠农贷款却没有发挥它的真正作用;三是农业生产的自然风险以及农产品和农用物资市场变化导致的市场风险。以上原因使得“惠农贷”的坏账余额以及不良贷款余额增加，导致违约率和不良率较高。

（二）银行获利空间小、缺乏可持续性。“惠农贷”规定家庭农场最高贷款额度为50万元，国家级合作社和龙头企业最高贷款额度为400万元，但是由于大多数合作社和家庭农场的规模偏小，90%以上农业龙头企业年收入不足1亿元，国家级龙头企业数量不足2%，因此单笔贷款额度大多小于200万元，加之贷款利率以基准利率为基础上浮不超过30%，导致银行难以覆盖相关成本维持运营，使得银行缺少内在驱动力继续开展此项业务。

（三）贷款门槛较高。“惠农贷”实行白名单制度，只有在南京市农委提供的白名单上的龙头企业才有资格贷款。白名单制在解决信息不对称、筛选符合条件的优质企业、降低贷款违约率方面起到了积极作用，然而在白名单上的企业多数已处于成长、成熟阶段，具备了一定资金积累和良好的经营能力。相比之下，在初创阶段的企业更迫切的需要资金支持却无法获得贷款;“惠农贷”要求家庭农场需要在农业部门进行登记，但是登记录入为家庭农场的条件要求较高，需要达到一定的经营规模并具备较为完善的财务收支记录;对于合作社，要求符合在江苏省政府重点扶持名录之中且实有成员不能少于10人的条件，这无法满足很多成员数量和规模较小却迫切需要政策支持的合作社的需求。

五、对策建议

（一）提高经营管理能力。只有从根本上提升新型农业经营主体的综合竞争实力，增加经营收益，才能降低贷款的违约率和不良率。因此，新型农业经营主体要努力提升经营管理方式，促进内部管理体系的完善，设立财务管理制度，健全相关的成本核算体系和正常的纳税记录水平，与国际相接轨;发挥品牌优势，提高产品的知名度，培养安全优质的农产品销售渠道，提高产业化、规模化经营水平;积极引进专业化人才，形成自己的研发团队，提高产品科技含量，鼓励大学生加入新型农业经营主体队伍创业，培育新型职业农民，为新型农业经营主体提供人才支撑。

（二）完善保险分担机制。近几年来，我国农业保险的险种日益丰富，覆盖地区逐年扩大。但综合来说，由于保险赔付水平、补贴条件较为苛刻，农民的参保积极性并不高，参保人数也较少。但是，由于受到自然风险和市场风险的影响，新型农业经营主体收益并不高，尤其是对于家庭农场来说，其经营规模普遍偏小，更容易受到自然因素和市场价格波动影响，进而导致收益减少。因此，应完善农村保险制度，提高政府对保险的补贴比例，增加保险品种，引导和推动保险公司加入，让保险不仅僅局限于“保大灾”更要“保收入”，鼓励更多人参保，有效增强农民抵御和防范风险的能力，在一定程度上减少由于减产歉收导致贷款违约率的上升。

（三）优化对银行的补贴政策。目前，政府针对银行的惠农贷款损失主要是对违约部分的资金补偿，形式较为单一，因此政府可以丰富补贴形式。如：给予银行利息补贴和减税优待，增加留存利润;购买银行发行的股票和债券，扩大资金规模，帮助银行更快筹集资金。

（四）完善信用体系建设。为了提高银行的放贷信心，以增加对新型农业经营主体的扶持数量，扩大扶持面，并且使得初创时期的龙头企业和需要资金投入但规模较小的合作社以及家庭农场也可以获得惠农贷款，就应该不断完善信用体系建设，设立专门的新型农业经营主体的监督检查机构和信用评级机构，对有此类需求的新型农业经营主体进行定期考察，防止道德风险的出现，增加银行的支农积极性。

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