南充市“十四五”国土空间开发利用保护策略

唐菡 翟有龙 唐婷婷 曾琨

[提要] 国土空间开发利用保护，致力于实现国土空间要素综合管理和利用、经济社会文化可持续发展、维护国家和地区生态安全三大基本目标。本文从国土空间研究现状入手，透析南充市“十四五”优化国土空间政策、经济发展与项目用地需求矛盾、过去土地利用保护中的问题，通过划实三线、优化三区，明确国土空间保护利用的攻坚任务，总结保障南充市建设用地需求的措施。

关键词：国土空间;开发利用保护;三线三区;南充

本文为西华师范大学创新创业训练项目;通讯作者：翟有龙

中图分类号：F293.2 文献标识码：A

收录日期：2020年4月13日

国土空间指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境，是各类自然资源和建设活动的载体。近年来，国土空间开发与保护受到众多学者的关注，武廷海等根据国家对建立统一的国土空间规划体系的要求，在对国土空间和人居环境两方面基本认识的基础上，提出了建立多类型、多层次、市县级综合的国土空间规划制度。林坚等提出要建立统一的国土空间用途管制制度，并从用途管制控制线体系、手段体系、法律体系、监督体系四个方面加以阐述。顾朝林等提出的技术创新，突出了国土空间规划过程中理性、科学、实用、可操作的价值取向，更应该成为新时期领土空间管理的政策工具。这些研究表明国土空间开发与保护已成为中国快速城市化时期的研究热点，有必要对国土空间开发利用保护进行深入研究。本文旨在落实国家重大战略的基础上，结合南充市经济发展需求和用地现状，为南充市统筹国土空间開发利用保护提供参考意见。

一、南充市“十四五”国土空间开发利用保护面临的形势

（一）国家日益重视优化国土空间。十九大以来，国家对国土空间开发利用与保护日益重视，接连出台多个具有指导性和操作性文件。2019年，相继发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》和《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，明确要建立国土空间规划体系并监督实施，为统筹划定落实三条控制线提供了宝贵意见。

（二）经济发展对国土空间的压力不断增大。“十四五”时期是南充市适应经济新常态，转型发展的关键期，随着农产品加工、丝纺服装两大传统优势产业和石油化工、汽车汽配特色优势产业的发展，新型城镇化和新型工业化的推进，建设用地需求持续增长，各业争地的矛盾日益突出，经济发展对国土空间的压力越来越大。

（三）南充市国土空间开发利用保护任务艰巨。一方面南充国土空间开发利用不充分，耕地撂荒现象随处可见，闲置耕地比例达20%～30%，同时还存在着低效林地、低效园地、低效建设用地;另一方面随着南充市城镇化的快速发展，各类建设用地面积不断扩大，导致一些优质耕地被占用，基本农田空间被挤占。一些地方湿地、林地、自然保留地等生态用地被盲目开发，生态空间受到挤压，生态红线难以落地。

二、划实三线、优化三区

（一）划实生态保护红线。要坚持尊重、适应、保护自然的原则，优先保护自然生态资源，把重要的生态功能区、生态环境敏感区和生态脆弱区划入生态保护红线。同时，要将存在潜在重要生态价值的地区纳入生态保护红线内。禁止在核心自然保护区中进行一切人类活动，而在其他地区则应严格禁止开发性和生产性的建设活动。

（二）划定永久基本农田控制线。永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地。按照全市耕地分布现状，根据耕地质量、粮食作物种植情况和土壤污染情况，在严格遵守耕地红线的基础上，按一定比例，依法划分符合质量要求的耕地。对于面积不实、非法占用、污染严重的基本农田，要全面清理整顿，确保基本农田总量不减少、质量不降低、布局不动摇。

（三）划准城镇开发边界控制线。城镇开发边界是指在一定时期内，由于城市发展的需要，根据城镇的功能进行开发和建设的区域边界。城镇的发展历经多年，开发边界的划分也是在城市已有的建设基础上，综合考虑经济发展、人口规模以及城乡规划的基础上，框定总量，防止无序蔓延。

（四）以节约集约为重点优化城镇空间。在快速城市化进程中，城市扩张无序、土地利用粗放、为了彻底解决经济发展和土地资源短缺问题必须集约开发城市用地。应根据城市人口增长的数量和规模，合理增加城市的建设用地面积，并从已有的建设用地中挖掘潜力，提高土地的利用效率，节约用地。处理好城市各大功能区之间的关系，科学合理布局。

（五）以保护耕地为核心优化农业空间。耕地保护是优化农业格局的核心，要继续实施最严格的耕地保护制度，推进耕地占补的动态平衡工作，在建设中占用的耕地，要以同等质量的耕地加以补充。在农业发展过程中，要根据地方实际，在确保农用地性质不变的基础上，调整农业生产结构，提高农业发展效率，生产优质农产品。进一步整合农林、旅游、教育、文化、卫生等产业，大力发展特色鲜明的高端乡村旅游、有机循环农业、休闲观光农业。

（六）提高生态质量，全面保育生态空间。严格执行生态保护红线，科学合理规划生态空间布局，全面提升生态空间。根据不同地区不同的生态功能，制定相应的区域优化方案，提高湿地、森林、草原等土地的自然修复能力和生态功能。同时，通过人口转移和产业结构调整，防止人类活动向生态功能区延伸。

三、国土空间开发保护攻坚任务

（一）多规合一，建立国土空间规划体系。充分发挥国土空间规划的基础性作用以及对各专项规划的指导和约束作用，推进土地利用规划、城乡规划和主体功能区规划的多规合一工作，实现空间规划“一张图”，统筹划定实施三条控制线，建立国土空间监测评价和预警系统。

（二）严格国土空间用途管制。严格执行国土空间用途管制，加强对国家自然保护区、生态保护红线以及生态敏感脆弱区等特殊区域用途管制。建立用途管制制度、运行和监管体系，整合各类用途管制依据，优化用途转用审批和许可程序，并加强对实施效果的指导、监督和评估。

（三）加强国土空间生态修复。在生态修复过程中，部分地区面临生态环境压力大、地质灾害频发、生态系统的服务功能弱化、自然资源破坏和污染严重等问题，要切实加强这类地区的生态修复工作。按照安全功能、生态功能和景观的顺序，在某些关键的生态功能区中推进山、水、林、田、湖、草的生态修复试点工作，开展生态修复、矿山环境治理和国土综合整治工作。

四、切实保障建设用地需求

（一）积极向上争取建设用地指标。南充市属于巴中革命老区，近年来，中央大力支持巴中革命老区的发展，南充市应以此为契机，积极争取建设用地指标。根据地方实际，精心编制建设用地年度利用计划，统筹安排基础设施、城镇、产业、民生、社会事业发展等各业用地，积极主动抓好用地预审、征地报批等工作，充分保障各类建设项目按时用地和顺利实施。

（二）加强建设项目储备包装。建设项目储备包装是项目实施的基础工作，储备一批好项目、大项目，能为南充市项目用地提供保障，为南充市经济社会发展提供强劲动力，当前要持续壮大汽车汽配产业、油气化工产业、丝纺服装产业、现代物流产业、现代农业产业，持续壮大“五大百亿战略性新兴产业”以及文化旅游产业，做好项目用地、资金、环境等要素保障。

（三）积极推行城乡建设用地增减挂钩。南充市部分农村居民点用地增速较快，要在加强这些地区土地集约节约利用的基础上，进一步加大土地增减挂钩工作力度，建设占用的土地要用相等的土地加以补充，增加增减挂钩指标，在挖掘存量土地的同时，盘活现有建设用地，尽量通过自身调整满足这些区域对工矿用地的需要。

（四）复垦历史遗留废弃工矿地。通过对废弃地尤其是采煤塌陷地的现状进行预测分析，在有利于保护和改善区域生态环境等原则上划定土地复垦重点区域，南充市工矿废弃地复垦重点区域主要集中在顺庆区舞凤街道、潆溪街道、华凤街道、金台镇、搬罾镇;蓬安县茶亭乡、河舒镇。根据复垦潜力大小，通过有关措施，恢复到可利用状态，在规划期内安排工矿废弃地复垦，置换建设用地指标，用于城乡建设。

（五）提高土地节约化利用水平。全面实施节约优先战略，积极探索建立节约、集约的土地利用评价体系，开展深度清理闲置浪费、专项治理土地粗放低效利用，深入挖掘和盘活存量土地，积极支持老工业、老村、老城区改造和城市国有土地改造，鼓励优先开发利用空闲和低效用地、地上地下空间，不断提高土地开发的投入强度、建筑容积率、产业效率和节约集约化使用程度。

（六）积极推进老旧城区改造。城市的发展历经产生、发展、衰退、再发展四个阶段。在这个过程中，旧城改造与新区拓展贯穿于城市发展的各阶段。多年来，南充市土地利用结构和空间布局逐渐变得不合理，土地集约化程度低。老城区布局混乱、功能混杂，这就在一定程度上造成了土地资源的浪费，应积极推进老旧城区改造，在不损害旧城空间形态与建筑机理的情况下进行旧城改造，适当的变低层为高层，地下地上空间开发利用等，提高旧城中土地资源的利用效率。

主要参考文献：

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