海外金融科技监管启示：功能监管与消费者保护

杨柳晗

图/IC

国务院副总理刘鹤曾在《金融危机并不是人们想象中的小概率事件》一文中写道：“一部金融史就是一部危机史;历史不会重复自己，但会押着同样的韵脚。”

作为由科技进步驱动的金融创新，金融科技的本质仍是金融，金融的功能和风险属性依然蕴含其中。随着科技新业态在金融领域的渗透和发展，与金融科技的风险管理和快速发展相适应的监管政策也在逐步到位。

从国际监管经验来看，欧美主要经济体在陆续出台有关金融科技的监管政策，内容涉及数字货币、移动支付清算、网络融资、金融理财服务以及区块链技术等众多领域。

功能监管为主，制度化鼓励创新

金融科技不仅体现在科技对传统金融核心业务的深度渗透，也在逐渐改变整个金融体系的生态。

作为金融科技发展领先的国家，从英国、美国和欧盟近年来的监管措施来看，则以强调功能监管、协调监管为主，并积极鼓励金融科技创新，因各国金融科技发展情况的差异，监管措施也不尽相同，但基本已实现从宏观到微观监管的全覆盖。

目前各国对金融科技的监管范围集中在电子支付结算、线上化借贷和股权众筹、智能投顾、征信等市场基础设施板块。

英国在2008年建立了以金融行为监管局（FCA）为主导的统一监管框架，并在监管方面率先提出了卓有成效的“监管沙盒”，以平衡发展与监管问题，并逐渐被多国效仿。

英国首创的“沙盒监管”制度提倡“主动创新型”监管，搭建了“创新实验室”，符合条件的公司进入“沙盒监管”，对金融产品与商业模式实施试运行。

对于众多金融科技企业而言，FCA还颁布了众多涉及项目创新的制度以缩短金融科技产品上市时间，降低运营成本，并逐渐减少监管的不确定性。

不仅如此，随着监管沙盒模式趋向成熟，FCA还提出由行业自发建立“虚拟沙盒”、“伞型沙盒”，鼓励以行业自律形式加强对金融科技的创新监管。

2018年3月，英国财政部发布《金融科技发展战略》，宣布了一系列全面举措，旨在解决金融科技领域所面临的挑战。

今年7月20日，英国政府开始对该国的金融科技发展展开专项审查，以明确金融科技发展现状与潜在机遇，为行业机构、政策制定者和监管机构提供帮助。

就美国而言，早在上世纪80年代，美国华尔街已经开始将Financial和Technology组合成FinTech一词。

在美国，按照金融产品和服务的性质决定适用的法律以及监管机构，即根据金融功能实施功能监管。如具有货币功能的第三方支付由货币监理署（OCC）监管，具有资产证券化功能的P2P业务属于证券交易委员会（SEC）监管。

多位受访的金融科技从业人士坦言，比较严苛的功能监管意味着无论金融科技以何种方式的不同形态出现，总能受到与其功能相对应的部门和法律法规的约束。

2017年，美国国家经济委员会发布了《金融科技白皮书》，列出十条指导性原则，为决策者和监管者提供了可供参考的框架方针。如扶持金融服务的积极创新和创业，推动安全、可负担且公平的资本渠道，并强调随着消费者寻求个性化、灵活的金融解决方案，金融科技公司和金融机构应当使其产品和服务的技术标准具有互用性和可协调性。

2018年7月，美国财政部发布《创造经济机会的金融体系：非银金融、金融科技和创新》报告，内容涉及金融监管体系改革、金融科技业态监管、监管沙盒和监管科技等。

就欧盟而言，既有统一的监管指导框架，各个成员国又根据自身状况制定不同的监管制度，尤其是德国、荷兰和瑞士出台了多项涉及金融科技的监管政策。

2018年3月，欧盟建立了“金融科技促进者”的监管沙盒，使初创公司能够更快地进入市场，更好地了解规则和监管期望。

欧盟根据2018年《金融科技行动计划》成立了专家组，以审查法律框架对金融科技的适用性，找出可能阻碍金融科技发展的问题。同时，积极调整法规，以应对因创新引发的新风险，并抓住监管科技带来的新兴机会;消除监管上的分散性，确保欧盟范围内金融科技企业之间公平的竞争环境。

他山之石：功能监管与消费者保护

近年来，中国的金融科技同样发展如火如荼，随之而来的不规范现象也接踵而至。

东吴证券报告认为，金融科技的创新已经对传统金融业务形成冲击，加剧了传统金融行业的竞争。从金融业务领域看，涉及的重大变革主要有几个方面：

一是基础服务，包括征信、大数据等;二是融资类，包括P2P借贷、众筹等直接和间接融资方式;三是投资管理类，包括交易、智能投顾等;四是支付清算，包括網络和移动支付、数字货币等。

反观欧美主要经济体的监管发展历程，中国则可以在协调性的金融功能监管、完善监管沙盒、消费者保护等方面博采欧美国家的经验。

1.强化协调、落实功能监管

功能监管强调金融产品本身的基本功能归属，以业务的性质来确定相应的监管部门和法律法规，如属于证券、保险、银行类的服务应分别纳入相应监管主体的职责范围。

2015年，中国人民银行等十部委发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》出台后，互联网金融业务按照所属类别，分别纳入相应监管部门的职责范围。

但近年来，在互金整治背景下，众多互联网金融公司宣布转型为金融科技公司，即纯粹提供技术服务，这难免为现行的监管体系带来挑战。

时任上海银监局局长、现任中央财经委员会办公室副主任、财政部副部长廖岷曾撰文指出，无论如何定义金融科技，根据业务本质，对其中的金融活动实施监管，已是一个国际共识。

2017年5月，中国人民银行成立金融科技委员会，旨在加强金融科技工作的研究规划和统筹协调。

凡金融必有牌照，某券商非银团队负责人对《财经》记者表示：“为避免可能的监管套利，可以考虑贯彻功能监管原则，发挥金融科技委员会的统筹协调作用，对于金融产品和服务，无论是否由金融机构提供，均应纳入相应监管范围。”

中国人民银行印发的《金融科技（FinTech）发展规划（2019-2021年）》也曾指出，将强化金融科技监管，增强金融监管的专业性、统一性和穿透性。

2.完善并扩大“监管沙盒”机制

目前英国的“监管沙盒”机制已逐步得到全球认可，新加坡、澳大利亚等国家的监管机构也相继开始实施相近的监管措施。

中国的分业监管体系有别于统一监管框架，今年1月，人民银行推出了金融科技监管沙盒的6个试点项目，包括物联网产品、信贷产品等，试点单位涵盖了银行、清算组织、支付机构、科技公司等多类机构。

在百信银行战略部总监管正刚看来，监管沙盒模式在中国是首次尝试，这个模式在英国、欧洲、美国的应用比较多。金融科技创新监管一定是标准先行，在国外尤其是欧盟都是这样。金融机构不断地进行了一些科技创新，但是金融科技创新的行业标准尚未形成。监管沙盒试点将推动金融科技创新形成技术、应用等层面的行业标准。

此外，人民银行总行金融科技创新监管试点范围目前已扩大至9个地区，分别是北京、上海、重庆、深圳、雄安新区、杭州、苏州、广州、成都，努力打造符合中国国情、与国际接轨的金融科技创新监管工具。

某地方监管人士对《财经》记者透露，未来将逐步扩大试点范围，统筹行政监管和自律管理，加强协同，完善中央和地方分工，以形成对金融科技领域全覆盖、防止监管套利。

3.强调消费者保护

随着金融科技领域企业的发展壮大，防范金融科技的潜在金融风险和数据泄露风险，保护广大投资者和消费者的切身利益已成为重中之重，同时也是金融科技监管的核心。

在鼓励创新的同时，英国也制定了比较完善的个人信息保护措施。2018年发布的《支持金融科技公司与金融机构合作指南》中提出金融机构和金融科技公司在实施欧盟数据保护条例的同时，还要承担更多的用户信息的保护责任，金融科技公司应当注重并具备信息泄露预警能力和及时处理能力。

英国还推出了金融服务补偿计划（FSCS），在FCA注册登记的金融机构破产时，给予储户每人最高8.5万英镑的補偿，并将P2P网络借贷纳入赔偿范围。

美国则整合金融消费者保护体系，单独设立金融消费者保护局（CFPB），先后颁布《2009年金融消费者保护局法》、《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》。

美国《金融科技白皮书》就曾指出，为了让美国金融系统在全球经济中保持竞争力，美国必须继续以消费者保护、安全和稳健为第一优先，同时继续领导创新发展;金融科技公司必须将消费者置于第一位，必须保证产品和服务安全、透明且对用户友好。

欧盟同样非常重视消费者数据的保护与金融科技所提供的机会和风险相协调，2018年5月通过了《通用数据保护条例》，适用于所有涉及在线或线下存储个人资料信息的行为，为金融科技的发展提供了有益的政策支持与监管框架构建。

金融科技在很大程度上加剧了金融科技企业与消费者之间的信息不对称，消费者权益的保护问题迫在眉睫，近年来，国内消费者个人信息被泄露或不法出售的案例频现。

据《财经》记者了解，与国外不同，中国目前对金融消费者权益的保护仍然按照分业管理原则。从目前监管部门的消费者权益保护架构来看，央行、证监会和银保监会均设有消费者（投资者）保护机构。

某股份行高级分析师对《财经》记者分析称，为加强执法力度，可参考海外国家金融消费者保护体系的模式，完善统一的金融消费者保护机制，整合“一行两会”现有的金融消费者保护职责，成立统一的金融消费者保护机构。